區(qū)域協(xié)同立法模式研究

賀 丹

（西北師范大學(xué)，甘肅 蘭州730070）

區(qū)域發(fā)展在全球化的趨勢下，已成為各個(gè)國家解決城市跨區(qū)域問題以及發(fā)展不平衡的重要舉措，城市區(qū)域的建設(shè)逐漸成為影響國家發(fā)展的因素。我國自“十一五”規(guī)劃綱要中首次提出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理念以來，在近幾年陸續(xù)形成了以京津冀、長三角、珠三角以及粵港澳大灣區(qū)為核心的城市區(qū)域。區(qū)域的發(fā)展離不開制度化體系的推動(dòng)和保障，但是當(dāng)前我國區(qū)域協(xié)同立法還未形成統(tǒng)一體系性制度，各大區(qū)域中的協(xié)同立法活動(dòng)各不一致，協(xié)同立法模式相互借鑒和吸收國外經(jīng)驗(yàn)，呈現(xiàn)出多種樣態(tài)并且存在一些問題，不能很好地服務(wù)于區(qū)域發(fā)展。為實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化，首先就要解決區(qū)域立法模式的問題，對(duì)區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制的進(jìn)一步完善，是解決區(qū)域發(fā)展法律供給，緩解區(qū)域立法與立法體制之間緊張關(guān)系的重要途徑。

一、區(qū)域協(xié)同立法模式的探索實(shí)踐

我國長期實(shí)行以行政區(qū)劃為單位的管理體制，行政區(qū)劃的建立不僅關(guān)系到國家與社會(huì)的長治久安與繁榮穩(wěn)定，而且關(guān)系到國家行政結(jié)構(gòu)的組織方式，關(guān)系到國家區(qū)域權(quán)力空間結(jié)構(gòu)的發(fā)展趨勢和調(diào)整方式。[1]區(qū)域協(xié)同發(fā)展打破了行政區(qū)劃的桎梏，體現(xiàn)了更高層次的區(qū)域聚合程度。而立法是國家權(quán)力的體現(xiàn)，雖然《立法法》規(guī)定地方立法可以先行先試，但是區(qū)域協(xié)同立法在目前還是沒有統(tǒng)一的法律規(guī)范引導(dǎo)，區(qū)域根據(jù)各自的合作會(huì)議習(xí)慣或其他方式開展區(qū)域協(xié)同立法，逐漸形成了各具特色的跨區(qū)域立法形式。

多年的努力，京津冀協(xié)同立法已初步形成了“三地人大常委會(huì)聯(lián)席會(huì)議研究、各人大常委會(huì)主任會(huì)議批準(zhǔn)”的協(xié)同立法模式。2017年2月，京津冀人大立法工作聯(lián)席會(huì)議研究討論并通過了《京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同辦法》（以下簡稱《辦法》），《辦法》從宗旨、適用范圍、協(xié)同原則、協(xié)同內(nèi)容、協(xié)同項(xiàng)目、協(xié)同方式等方面作出了規(guī)定，初步建立了協(xié)同立法基本制度框架。同時(shí)，京津冀三地人大建立了立法工作聯(lián)席會(huì)議制度。[2]2017年9月，在天津召開的第四次京津冀協(xié)同立法座談會(huì)上通過了《京津冀人大法制工作機(jī)構(gòu)聯(lián)系辦法》，確定京津冀人大法制委員會(huì)和常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)作為跨區(qū)域立法的綜合部門，逐漸建立常態(tài)化的京津冀協(xié)同立法的機(jī)制，為京津冀三地立法提供了制度上的保證。2007年江蘇省、浙江省和上海市的人大常委會(huì)簽署了《蘇浙滬法制協(xié)作座談會(huì)會(huì)議紀(jì)要》，標(biāo)志著長三角以立法協(xié)作的方式推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制正式啟動(dòng)。[3]隨著國務(wù)院對(duì)長三角立法協(xié)作的進(jìn)一步推動(dòng)，2014年三省一市法制工作機(jī)構(gòu)通過聯(lián)席會(huì)議，開展了大氣污染防治協(xié)作立法。2018年6月，在上海召開了進(jìn)一步完善長三角地區(qū)立法工作協(xié)同座談會(huì)，進(jìn)一步深化完善長三角協(xié)同立法機(jī)制，逐漸形成了以座談會(huì)為常態(tài)的會(huì)議機(jī)制。2019年2月，國務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，對(duì)粵港澳大灣區(qū)的戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標(biāo)、空間布局等方面作出了全面規(guī)劃。[4]粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)不同于其他區(qū)域發(fā)展，涉及不同法系之間的差異，因此粵港澳大灣區(qū)的合作模式主要以區(qū)域主體基于自愿、平等和協(xié)商的意愿共同簽署框架協(xié)議進(jìn)行。

二、跨區(qū)域立法模式的現(xiàn)存問題

（一）區(qū)域協(xié)同立法相關(guān)法律不夠完善

區(qū)域協(xié)同立法在我國《憲法》與《立法法》中沒有明確提出，但是基于法理是法律規(guī)律并不否認(rèn)區(qū)域協(xié)同立法的合法性和正當(dāng)性。在國家層面現(xiàn)行跨區(qū)域立法活動(dòng)基于人大的授權(quán)以及政策的引導(dǎo)，但是地方在具體的立法活動(dòng)中，對(duì)區(qū)域立法該如何進(jìn)行還缺乏微觀指導(dǎo)。我國實(shí)行縱向的“一元兩級(jí)多層次”的立法體制，立法主體以行政區(qū)劃為單位在各自的管轄領(lǐng)域內(nèi)實(shí)施立法活動(dòng)，跨區(qū)域化的立法與我國的立法體制在目前看來，并未產(chǎn)生較大的矛盾，但是也并未完全與我國的立法體制相容。在區(qū)域協(xié)同發(fā)展大面積的開展之下，對(duì)跨區(qū)域立法如果不預(yù)先做好規(guī)制，不對(duì)跨區(qū)域協(xié)同立法做具體統(tǒng)籌，則難以確保日后跨區(qū)域立法所形成的外在張力不會(huì)與現(xiàn)有的立法制度產(chǎn)生隔閡。

（二）未形成常態(tài)化的立法主體

依目前區(qū)域協(xié)同立法的模式來看，主要存在座談會(huì)、聯(lián)席會(huì)議和聯(lián)合立法小組的形式，各地區(qū)之間協(xié)作模式呈現(xiàn)多樣性，也并未有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)模式。立法程序涉及立法前準(zhǔn)備階段、起草、審議、表決，地方性法規(guī)和規(guī)章還涉及備案等多個(gè)復(fù)雜而繁瑣的程序。而當(dāng)下聯(lián)席會(huì)議模式更多涉及對(duì)區(qū)域立法的經(jīng)驗(yàn)分享、信息交流以及解決各方利益博弈的過程，從立法程序意義上來說，協(xié)作立法只是存在于立法的準(zhǔn)備階段。另外，由于缺乏常態(tài)化的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，區(qū)域立法流于合作形式，各主體在立法過程中還是特立獨(dú)行，法規(guī)的運(yùn)行、法規(guī)的清理等也并未同步進(jìn)行。

（三）現(xiàn)有立法模式下合作協(xié)議缺乏約束力

在城市群發(fā)展的進(jìn)程下，跨區(qū)域立法主體為了協(xié)調(diào)雙方之間的利益和貫徹區(qū)域發(fā)展的理念，基于雙方自愿、平等的原則簽訂行政協(xié)議的方式來確定立法的事項(xiàng)、內(nèi)容、以及如何行使。從立法依據(jù)來看，當(dāng)前，合作協(xié)議主要是基于簽訂雙方的誠實(shí)信用和自愿遵守，并無法律上的強(qiáng)制約束力和權(quán)威性，且缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。

三、完善區(qū)域協(xié)同立法模式的措施

區(qū)域發(fā)展需要區(qū)域法治的保駕護(hù)航，區(qū)域法律的供給取決于區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制的立法活動(dòng)。區(qū)域協(xié)同立法模式的選擇，不僅要確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的法律，還要與我國的立法體制相容。

（一）以行政法規(guī)的形式規(guī)范區(qū)域協(xié)同立法

通過行政法規(guī)的形式對(duì)跨區(qū)域的立法活動(dòng)給予框架式的限定，使得區(qū)域立法主體遵守行為規(guī)則，規(guī)范跨區(qū)域立法活動(dòng)，不斷完善和補(bǔ)充區(qū)域協(xié)同立法制度。首先，明確區(qū)域協(xié)同立法主體。在跨區(qū)域立法實(shí)踐中大多是以省級(jí)為單位進(jìn)行，但也有少數(shù)其他立法主體之間開展立法合作現(xiàn)象?？鐓^(qū)域的立法合作主體是否應(yīng)當(dāng)先行確定在省一級(jí)主體，等區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制成熟之后，有充分的法律依據(jù)和制度保障后，再允許其他立法主體之間開展合作，以防出現(xiàn)合作立法泛化，影響地方立法質(zhì)量；其次，對(duì)跨區(qū)域立法的程序予以規(guī)制，統(tǒng)一立法還是分別立法，還是根據(jù)各區(qū)域的實(shí)踐情況而定，予以明確規(guī)定，各區(qū)域立法程序相統(tǒng)一，以防產(chǎn)生多種樣態(tài)的立法，不利于法制統(tǒng)一；最后，區(qū)域協(xié)同立法的內(nèi)容的確定?！读⒎ǚā芬?guī)定了法律保留事項(xiàng)，但對(duì)于區(qū)域立法事項(xiàng)應(yīng)該采取一定的限制，不能所有的地方立法事項(xiàng)都進(jìn)行跨區(qū)域立法。例如，區(qū)域共同面臨的共性問題，或者需跨界處理的環(huán)境問題，可以進(jìn)行跨區(qū)域立法，明確要區(qū)域協(xié)同立法內(nèi)容范圍，事先預(yù)防大量跨區(qū)域立法與行政體制之間的沖突，謹(jǐn)慎對(duì)待跨區(qū)域協(xié)同立法的現(xiàn)象。

（二）完善協(xié)同立法聯(lián)席會(huì)議

在實(shí)踐中，聯(lián)席會(huì)議是區(qū)域協(xié)作過程中常用的模式，但是在目前看來聯(lián)席會(huì)議的商討內(nèi)容并不限于立法相關(guān)的事項(xiàng)，更多注重的是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。區(qū)域立法活動(dòng)需要一個(gè)專業(yè)的組織去負(fù)責(zé)協(xié)同立法，在聯(lián)席會(huì)議之下可設(shè)立協(xié)同立法小組，其主要成員由本區(qū)域協(xié)同立法的人大及其常委會(huì)法制機(jī)構(gòu)成員組成，并吸收政府和區(qū)域立法研究科研人員參與立法活動(dòng)，形成以人大主導(dǎo)的民主、科學(xué)的立法機(jī)制，政府利用執(zhí)法職能，針對(duì)區(qū)域立法提出可操作性建議，充分發(fā)揮行政執(zhí)法主體作用。區(qū)域協(xié)同立法小組的主要職責(zé)就是負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的協(xié)同立法事項(xiàng)，在區(qū)域共同協(xié)作立法中，負(fù)責(zé)信息收集、整理和實(shí)地調(diào)研等準(zhǔn)備工作；起草示范文本；區(qū)域立法的草案的審議并對(duì)不合適以及拒不履行協(xié)商內(nèi)容的法案提出修訂意見；貫穿立法全程，以及引導(dǎo)修改和清理與協(xié)同立法不相容的法規(guī)或規(guī)章。

（三）合作協(xié)議的效力保障

城市群區(qū)域立法協(xié)議是成員方政府之間平等協(xié)商的結(jié)果，是同一個(gè)區(qū)域內(nèi)各個(gè)地方政府機(jī)關(guān)或者人大共同意志的體現(xiàn)。[5]跨區(qū)域主體之間簽署協(xié)議主要在于以框架式的協(xié)定，約定立法主題、內(nèi)容、責(zé)任承擔(dān)方式等以及以書面的形式調(diào)解雙方之間的矛盾，為后續(xù)立法活動(dòng)的順利實(shí)施做好前期準(zhǔn)備。合作協(xié)議效力的實(shí)現(xiàn)對(duì)跨區(qū)域立法具有重要的推動(dòng)作用，但由于合作協(xié)議法律效力的模糊，原旨在提高立法效率、節(jié)省立法資源和協(xié)調(diào)利益的區(qū)域協(xié)議卻成為阻礙區(qū)域協(xié)同立法的開展的難題。如何讓區(qū)域合作協(xié)議發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值？區(qū)域協(xié)議的目的在于令締約方遵守協(xié)議約定，履行相應(yīng)的約定責(zé)任，來提高區(qū)域行政效率，但是如果不遵守，則變?yōu)橐患埧瘴?。?duì)于區(qū)域合作協(xié)議的效力問題，一是可以通過立法的形式，明確區(qū)域合作協(xié)議的法律效力、地位以及不履行的責(zé)任承擔(dān)，從協(xié)議本身強(qiáng)制約定方遵守協(xié)議；二是，將政府協(xié)議履行情況納入政績考核中，區(qū)域合作協(xié)議的履行，不僅涉及本地的利益，更牽涉整個(gè)區(qū)域的發(fā)展，區(qū)域中政績考核指標(biāo)也不應(yīng)該僅限于地方事務(wù)的考核，還要注重對(duì)區(qū)域一體化建設(shè)的協(xié)作。

四、結(jié)語

區(qū)域發(fā)展模式在20世紀(jì)就已經(jīng)在多個(gè)國家開展，隨著區(qū)域發(fā)展成為一種國際趨勢，粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展有望成為世界又一個(gè)大灣區(qū)。區(qū)域的發(fā)展離不開法治的推動(dòng)和保障，但目前，我國的區(qū)域協(xié)同立法并未成熟，還需要進(jìn)一步深入的探討。對(duì)區(qū)域協(xié)同立法模式進(jìn)行研究，以行政法規(guī)規(guī)制區(qū)域協(xié)同立法，賦予區(qū)域合作協(xié)議法律效力，有利于區(qū)域協(xié)同立法的長期、有效的開展，促進(jìn)區(qū)域發(fā)展，達(dá)到建設(shè)世界級(jí)城市群的目標(biāo)。