“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”規(guī)范化管理路徑研究

劉 暢

（浙江警官職業(yè)學(xué)院應(yīng)用法律系，浙江 杭州310000）

一、“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”現(xiàn)狀及對(duì)社會(huì)的促進(jìn)作用

近來(lái)，路邊攤販開(kāi)始在各地活躍，成為城市居民增加收入、地方增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力的新方式。與此同時(shí)，中央文明辦也明確表示，在2020年的全國(guó)文明城市測(cè)評(píng)指標(biāo)中不將占道經(jīng)營(yíng)、馬路市場(chǎng)、流動(dòng)商販列為文明城市測(cè)評(píng)考核內(nèi)容。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前已經(jīng)有上海、杭州、鄭州、南京、成都、合肥等30余座城市明確發(fā)文鼓勵(lì)發(fā)展“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”。

“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用是不言而喻的：作為低收入群體的增加收入手段，在社會(huì)福利供給外補(bǔ)充生活所需，維持小家的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，從而促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定；攤點(diǎn)、攤區(qū)的設(shè)置往往分布在生活區(qū)，比大型商超離家更近，步行順路就能采購(gòu)商品，方便居民生活；低收入群體購(gòu)買(mǎi)力較低，地?cái)偨?jīng)濟(jì)補(bǔ)充了市場(chǎng)層次，可滿足該消費(fèi)層次的價(jià)格需求；地?cái)偨?jīng)濟(jì)還能營(yíng)造特殊的城市氛圍，充滿濃濃人情味，豐富城市文化結(jié)構(gòu)。[1]今年我國(guó)就業(yè)形勢(shì)極為嚴(yán)峻已成為不爭(zhēng)的事實(shí)，數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)目前城鎮(zhèn)就業(yè)人口大約有4.5億人，這就意味著城鎮(zhèn)的失業(yè)人口數(shù)量將近2700萬(wàn)，再算上廣大的農(nóng)村勞動(dòng)力，全社會(huì)的失業(yè)人口數(shù)量將更多。[2]而“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”無(wú)疑將吸納數(shù)量龐大的剩余勞動(dòng)力。以成都市為例，截至2020年5月28日，成都市已設(shè)置臨時(shí)占道攤點(diǎn)、攤區(qū)2230個(gè)，允許臨時(shí)越門(mén)經(jīng)營(yíng)點(diǎn)位17147個(gè)，允許流動(dòng)商販經(jīng)營(yíng)點(diǎn)20130個(gè)，增加就業(yè)人數(shù)10萬(wàn)人以上。[3]

二、“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”的現(xiàn)有政策及存在的問(wèn)題

雖然擺地?cái)傋錾庥匈Y金投入小，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)小，靈活性高，技術(shù)門(mén)檻低，進(jìn)退方便等優(yōu)勢(shì)。[4]但政策的松綁并不意味著政策的完全放開(kāi)，也不是在任何時(shí)間，隨便找塊空地，支個(gè)小攤就能開(kāi)始叫賣(mài)，隨意設(shè)置攤點(diǎn)在大多數(shù)城市依然是違法行為，這與普通百姓的認(rèn)知相去甚遠(yuǎn)。從目前各地公布的政策來(lái)看，擺地?cái)偟闹黧w、時(shí)間、地點(diǎn)依然會(huì)有一定的限制，如南京市、南寧市等開(kāi)辟的早市、夜市臨時(shí)攤點(diǎn)攤區(qū)是限制時(shí)間與區(qū)域的；上海市、濟(jì)南市等允許已有店鋪的商販將經(jīng)營(yíng)活動(dòng)擴(kuò)大至門(mén)店之外；南寧市等減輕或免除輕微違反城市管理行為的處罰；濟(jì)南市等的做法則是優(yōu)化小店的市場(chǎng)準(zhǔn)入；只有成都市等少數(shù)城市允許攤販流動(dòng)經(jīng)營(yíng)。與此同時(shí)，也有少量城市對(duì)“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”發(fā)出質(zhì)疑。

筆者制作了“‘地?cái)偨?jīng)濟(jì)’對(duì)社區(qū)生活影響調(diào)查問(wèn)卷”，在浙江省杭州市江干區(qū)圍墾廣場(chǎng)周邊、錢(qián)塘江沿岸、高校及住宅小區(qū)附近發(fā)放，并同時(shí)發(fā)放內(nèi)容相同的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷。截至2020年6月14日，共發(fā)放問(wèn)卷調(diào)查400余份，回收有效問(wèn)卷363份（其中網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷132份），走訪商鋪30余戶，攤販30余人次，普通市民70余人次。經(jīng)整合梳理，發(fā)現(xiàn)“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”目前仍存在諸多問(wèn)題。

（一）身份合法性問(wèn)題

根據(jù)《無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處辦法》，無(wú)論是公司、合伙企業(yè)或是個(gè)體經(jīng)營(yíng)者，在從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)（除銷(xiāo)售農(nóng)副產(chǎn)品、日常生活用品，或者個(gè)人利用自己的技能從事依法無(wú)須取得許可的便民勞務(wù)活動(dòng)之外）時(shí)都應(yīng)當(dāng)取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照，如“無(wú)照經(jīng)營(yíng)”可能會(huì)被處以停止經(jīng)營(yíng)行為、沒(méi)收違法所得、1萬(wàn)元以下罰款的處罰。這就事實(shí)上提高了“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”的準(zhǔn)入門(mén)檻。因?yàn)橐环矫?，辦理登記需要投入一定的時(shí)間、精力成本。雖然在“放管服”改革的背景下，部分地區(qū)如浙江省，已做到行政服務(wù)業(yè)務(wù)辦理“最多跑一次”，某些業(yè)務(wù)甚至可以做到網(wǎng)絡(luò)辦理“零見(jiàn)面”，但了解辦理流程、填報(bào)采集項(xiàng)資料及提供佐證材料依然是必不可少的環(huán)節(jié)。對(duì)文化程度不高、政策法規(guī)了解較少的群體來(lái)說(shuō)，這些環(huán)節(jié)已足以將他們拒之門(mén)外。另一方面，住所（經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所）和經(jīng)營(yíng)范圍都是辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照時(shí)必須填報(bào)的登記事項(xiàng)。住所的填報(bào)意味著經(jīng)營(yíng)者需要有經(jīng)營(yíng)性用房，這不僅大大增加了經(jīng)營(yíng)者的成本，還與“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”的初衷相違背。而經(jīng)營(yíng)范圍的登記意味著，所有銷(xiāo)售商品的種類(lèi)都應(yīng)當(dāng)?shù)怯浽跔I(yíng)業(yè)執(zhí)照之上，不得超范圍經(jīng)營(yíng)。如果每經(jīng)營(yíng)一項(xiàng)新業(yè)務(wù)就需要進(jìn)行變更登記，這就大大降低了地?cái)倶I(yè)引以為傲的靈活性，不能根據(jù)市場(chǎng)潮流隨時(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)方向。

（二）產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題

由于地?cái)偟氖鼙娪袠O大部分為中低收入人群，為滿足顧客需求，追求低廉的成本，攤主往往不會(huì)選擇品牌溢價(jià)高的知名品牌商品，而傾向選擇小廠商生產(chǎn)的小品牌商品，在筆者的走訪中甚至發(fā)現(xiàn)有兒童玩具、機(jī)械工具、餐具等數(shù)款三無(wú)產(chǎn)品在售賣(mài)。而這些小廠商受限于其資金、技術(shù)、設(shè)備等因素，產(chǎn)品質(zhì)量的波動(dòng)性往往比知名品牌商品要大，保障性也更低。在筆者的走訪中，只有極少數(shù)的地?cái)傊髂芴峁┓钦?guī)的產(chǎn)品交易憑證，而無(wú)一能提供發(fā)票等正規(guī)產(chǎn)品交易憑證。加之地?cái)偭鲃?dòng)性強(qiáng)，監(jiān)管難以到位，其售后服務(wù)也比正規(guī)商鋪差強(qiáng)人意。問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，在購(gòu)買(mǎi)過(guò)地?cái)偖a(chǎn)品的市民中，有59.09%的人曾遇到過(guò)產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題，而其中認(rèn)為售后服務(wù)較為便捷的僅有11.54%，近九成市民認(rèn)為售后服務(wù)不方便，更有52.56%的市民表示最終未得到售后服務(wù)。而產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題中又尤以食品安全問(wèn)題最為突出，受限于地?cái)偟膬?chǔ)藏條件簡(jiǎn)陋，消毒加工手段簡(jiǎn)單，交易環(huán)境嘈雜，從業(yè)人員健康狀況無(wú)保證等因素，細(xì)菌超標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)更大，易對(duì)食用者健康造成風(fēng)險(xiǎn)隱患。特別是細(xì)菌更易滋生的夏季，食品安全問(wèn)題就更令人擔(dān)憂。

（三）從業(yè)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題

一是相互間競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。由于目前大部分城市的“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”政策對(duì)擺放時(shí)間和擺放地點(diǎn)是有限制的，加之不同地段的人流量、駐足時(shí)間會(huì)有較大差異，這就使得好的攤位成為一種競(jìng)相爭(zhēng)取的稀缺資源，時(shí)有為爭(zhēng)奪地盤(pán)大打出手的新聞出現(xiàn)，甚至催生了黃牛市場(chǎng)。如鄭州健康路夜市每月550元至770元的攤位費(fèi)，在不斷轉(zhuǎn)租的過(guò)程中翻了幾番，最高達(dá)到3000元的不正常高價(jià)。[5]二是與正規(guī)店鋪的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。問(wèn)卷調(diào)查顯示，80.3%的居民愿意到地?cái)傎?gòu)買(mǎi)商品，其中75.47%的居民認(rèn)為地?cái)偵唐穬r(jià)格實(shí)惠，59.43%認(rèn)為購(gòu)買(mǎi)較為方便，還有少量居民單純?yōu)楦惺艿財(cái)偟臒狒[氛圍而購(gòu)買(mǎi)商品。而消費(fèi)者的總需求和購(gòu)買(mǎi)力是有限的，這就意味著必然有大量正規(guī)商鋪的銷(xiāo)售額被分流。同時(shí)，在售賣(mài)同一種商品的情況下，正規(guī)商鋪將比地?cái)偨?jīng)營(yíng)多出租金、水電費(fèi)、稅費(fèi)等額外支出，經(jīng)營(yíng)成本必然水漲船高，在競(jìng)爭(zhēng)中價(jià)格劣勢(shì)明顯。而實(shí)體店在電商、物流蓬勃發(fā)展的沖擊下生存空間已經(jīng)越來(lái)越狹小，大量不交租、不納稅的地?cái)偟某霈F(xiàn)，對(duì)商鋪來(lái)說(shuō)無(wú)疑是雪上加霜。

（四）環(huán)境污染、交通秩序等問(wèn)題

長(zhǎng)期以來(lái)“臟亂差堵”是地?cái)偙辉嵅〉闹饕颉５財(cái)偟臒o(wú)序擺放會(huì)造成多方面的環(huán)境污染。如食品攤販無(wú)法安裝凈化設(shè)備，油煙直接排放在人群之中，造成空氣污染，吸入后會(huì)影響身體健康；為招徠客戶而播放勁爆音樂(lè)、循環(huán)播放促銷(xiāo)口號(hào)都會(huì)帶來(lái)噪音污染，影響周邊群眾生活學(xué)習(xí)；隨手丟棄產(chǎn)品包裝等又會(huì)造成地面的污染，加重城市保潔壓力。同時(shí)，為追求人流量，攤點(diǎn)往往會(huì)設(shè)置在人員密集場(chǎng)所，如住宅區(qū)、學(xué)校、商超、娛樂(lè)場(chǎng)所門(mén)口，而這些區(qū)域本就屬于交通要道，在地?cái)傉加玫缆访娣e的情況下，更易引發(fā)交通擁堵。在筆者的問(wèn)卷調(diào)查中顯示，有24.06%的居民并不希望在自家周?chē)O(shè)置攤點(diǎn)攤區(qū)，其中90.63%的人擔(dān)心垃圾污染影響市容市貌，93.75%的人擔(dān)心噪音污染影響生活學(xué)習(xí)，78.13%的人擔(dān)心油煙排放造成健康問(wèn)題，另有少量居民擔(dān)心路面擁堵埋下安全隱患。在地?cái)傉咚山壓?，各地的媒體已經(jīng)報(bào)道了多次城市污染、道路擁堵等方面的新聞。如遼寧省大連市一夜市開(kāi)放后，附近出現(xiàn)交通堵塞的情況，休市后街道上留有很多塑料包裝袋、一次性碗筷、食物殘?jiān)炔蛷N垃圾，目前該夜市已被暫停營(yíng)業(yè)。

三、“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”規(guī)范化管理的對(duì)策建議

綜上所述，“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”對(duì)目前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有顯而易見(jiàn)的推動(dòng)作用，也有不可忽視的負(fù)面效應(yīng)，而且這種非組織經(jīng)濟(jì)形式的自由化程度較高，缺乏統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制約，經(jīng)營(yíng)范圍較廣且分散，[6]極易陷入“一放就亂，一管就死”的怪圈。筆者建議可以從以下五方面入手，通過(guò)城市管理目標(biāo)量化、管理標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化、職責(zé)分工明晰化等方式，將地?cái)偨?jīng)濟(jì)納入良性發(fā)展軌道。

（一）一城一策，敲定政策結(jié)束時(shí)間

由于“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”的本質(zhì)并不是生產(chǎn)，只是一種商品流通的方式，也并不能降低物流成本，實(shí)際上只是利用閑置勞動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)底層財(cái)富的再分配，因此并不能真正有效地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)的重啟收效甚微，只能是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下緩解就業(yè)壓力的權(quán)宜之計(jì)。而且地?cái)倲[放與當(dāng)前城市追求的精細(xì)化管理是背道而馳的，因此該政策必然會(huì)有收緊的一天，只是持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)短問(wèn)題。而目前公布的政策文件中，只有極少明確了時(shí)限。若政策結(jié)束時(shí)間持續(xù)不明朗，地?cái)偵特湆o(wú)法合理安排進(jìn)貨、庫(kù)存等工作。且不利于攤主建立停止擺放的心理預(yù)期，可能會(huì)導(dǎo)致政策突然收緊的時(shí)候，城市管理與商販的沖突加劇。因此應(yīng)當(dāng)以正式文件的形式及定量的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政策期限加以明確。筆者建議可以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和當(dāng)?shù)鼐用竦娜司杖胨綖橐罁?jù)，一城一策確定政策結(jié)束期限。

（二）優(yōu)化準(zhǔn)入，明確地?cái)偤戏ǖ匚?/h3>

完全放開(kāi)地?cái)偸袌?chǎng)的準(zhǔn)入，不加以任何限制與規(guī)范是不現(xiàn)實(shí)的，比如，不登記住所可能造成管轄不明確的問(wèn)題，不登記經(jīng)營(yíng)范圍可能造成無(wú)證經(jīng)營(yíng)而不自知的問(wèn)題，不登記經(jīng)營(yíng)主體可能造成追責(zé)困難的問(wèn)題。因此應(yīng)當(dāng)針對(duì)性地適當(dāng)放寬地?cái)偸袌?chǎng)準(zhǔn)入條件，降低地?cái)倲[放政策門(mén)檻，使地?cái)傉嬲龑?shí)現(xiàn)合法化。如在經(jīng)營(yíng)范圍的登記方面，可以借鑒深圳等地“放管服”改革經(jīng)驗(yàn)，簡(jiǎn)化登記流程，對(duì)無(wú)需前置或后置許可審批的經(jīng)營(yíng)范圍，實(shí)行備案而非登記管理。在地?cái)傊鬓D(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)方向時(shí)，只需到網(wǎng)上自行備案，無(wú)需進(jìn)行變更登記。對(duì)前置、后置許可審批則應(yīng)繼續(xù)維持現(xiàn)有要求，不能松綁，防止出現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、人民群眾生產(chǎn)生活有危害的情況。在住所登記方面，可以攤位所在的市場(chǎng)進(jìn)行登記，可以將攤位編號(hào)，以便明確具體位置；而在允許攤販流動(dòng)經(jīng)營(yíng)的城市因沒(méi)有市場(chǎng)為依托，則可以考慮“以面代點(diǎn)”，經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所以經(jīng)營(yíng)者的居住地轄區(qū)進(jìn)行確定。在經(jīng)營(yíng)時(shí)間方面，應(yīng)當(dāng)以政策結(jié)束時(shí)間為主，并結(jié)合經(jīng)營(yíng)者個(gè)人意愿進(jìn)行確定。

（三）人證對(duì)應(yīng)，嚴(yán)格篩選擺攤主體

放寬“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”政策的初衷，是為失業(yè)群體及低收入群體提供增收渠道，并不是越多的人參與其中效果越好。如最近不斷出現(xiàn)騰訊總監(jiān)擺地?cái)傉衅父咝綅徫弧⒊蓜?chuàng)始人擺攤賣(mài)唱等新聞，這種作秀行為熱鬧一時(shí)吸足眼球，但模糊了政策的焦點(diǎn)。大型企業(yè)、高收入人群的加入，一方面會(huì)擠占無(wú)業(yè)及低收入群體的擺攤空間，使得政策無(wú)法精準(zhǔn)幫扶到目標(biāo)人群；另一方面還會(huì)進(jìn)一步分流店面商鋪的利潤(rùn)，對(duì)正常商業(yè)造成打擊，這都與政策的出發(fā)點(diǎn)南轅北轍。因此應(yīng)當(dāng)以量化指標(biāo)明確攤位主體資格條件，建立嚴(yán)格的審查機(jī)制，做好家庭情況、個(gè)人情況的摸排，將攤位主體嚴(yán)格限制在失業(yè)及低收入群體當(dāng)中。同時(shí)，要嚴(yán)令禁止攤位的轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)讓?zhuān)髮?shí)際擺攤者與證照登記者人證一致，防止攤位被黃牛層層轉(zhuǎn)租哄抬價(jià)格；防止黑惡勢(shì)力介入，霸占攤位趁機(jī)收取“保護(hù)費(fèi)”等。

（四）部門(mén)聯(lián)動(dòng)，控制擺放時(shí)間地點(diǎn)

目前各地地?cái)倲?shù)量陡然增多，對(duì)城市管理、行政服務(wù)是巨大的挑戰(zhàn)。攤販管理工作宜疏不宜堵，各部門(mén)應(yīng)加快職能轉(zhuǎn)變，盡快從管理員的角色脫離出來(lái)，做好經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)員的工作。城管部門(mén)應(yīng)負(fù)責(zé)將攤位引導(dǎo)至規(guī)定地點(diǎn)，保障盲道、消防通道等公共設(shè)施的通暢，同時(shí)引導(dǎo)攤販在規(guī)定時(shí)間內(nèi)經(jīng)營(yíng)，減少噪音等對(duì)周邊環(huán)境的壓力；市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)應(yīng)負(fù)責(zé)做好市場(chǎng)準(zhǔn)入流程優(yōu)化工作，簡(jiǎn)化地?cái)傋C照辦理程序，加快新設(shè)早市、夜市的市場(chǎng)登記；環(huán)保部門(mén)應(yīng)負(fù)責(zé)做好經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地的清掃消毒工作，并做好不同種類(lèi)垃圾的分類(lèi)處理；食藥監(jiān)部門(mén)應(yīng)負(fù)責(zé)做好食品攤販?zhǔn)称钒踩l(wèi)生監(jiān)督檢查工作，嚴(yán)防食品安全事故發(fā)生，保障群眾身體健康；疾控部門(mén)應(yīng)負(fù)責(zé)做好餐飲從業(yè)人員的健康檢查工作；宣傳部門(mén)應(yīng)負(fù)責(zé)做好政策宣傳引導(dǎo)工作；公安部門(mén)負(fù)責(zé)做好治安管理工作。

（五）“地?cái)偂鄙暇W(wǎng)，創(chuàng)新在線消費(fèi)新模式

運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，將“地?cái)偂睌[到網(wǎng)上，既可以將商品推廣到距離更遠(yuǎn)的人群，減少倉(cāng)儲(chǔ)等成本，又可以防止人流侵占道路造成擁堵，還可一定程度上減少垃圾等污染的排放。因此應(yīng)當(dāng)大力推廣非接觸型消費(fèi)，借助群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的抖音、快手等平臺(tái)，將“地?cái)偂迸c直播、短視頻、自媒體等互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

四、結(jié)語(yǔ)

為實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)轉(zhuǎn)，“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”政策切不可一放了之。這就需要管理者轉(zhuǎn)變服務(wù)理念，從時(shí)間、地點(diǎn)、主體、模式等方面進(jìn)行精細(xì)化控制，也需要城管、食藥監(jiān)、環(huán)保、疾控等部門(mén)的聯(lián)動(dòng)配合，最終達(dá)到提振經(jīng)濟(jì)活力的目的。