公共財政在養(yǎng)老服務中的作用探析
——以S 市養(yǎng)老服務經驗為例

李 婧

（武漢大學政治與公共管理學院，湖北 武漢430071）

中國作為世界上最大的發(fā)展中國家，由于歷史、政策等諸多復雜因素的影響，形成了具有中國特色的經濟結構、人口結構和區(qū)域發(fā)展特點。目前，人口老齡化趨勢使全社會面臨著巨大的養(yǎng)老壓力，我國養(yǎng)老設施的床位數(shù)量還沒有達到國際公認的占老年人口總數(shù)5%的比例，①養(yǎng)老機構設施設備、養(yǎng)老服務工作人員素質、養(yǎng)老服務質量水平仍存在著巨大的發(fā)展空間。公共財政作為政府管理和服務社會的物質基礎，是市場的有益補充，能有效調節(jié)資源分配，滿足社會公共需要，進一步補足由民間難以完全充分提供的設施、人才和服務。本文主要闡述公共財政在養(yǎng)老服務中的支持作用和當前的局限性，并以S市養(yǎng)老服務經驗為例提出對策建議。

一、公共財政在養(yǎng)老服務中的支持作用

在我國，養(yǎng)老服務按照載體不同大體可分為機構養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老三種形式。政府除對上述服務形式有一定程度的支持外，還有對特殊困難老年人承擔照料義務，為老年人維權等提供監(jiān)管職能。政府通過財政預算等形式，作為養(yǎng)老服務的專項資金和投入，助力養(yǎng)老服務發(fā)展。而養(yǎng)老服務具有準公共產品性質，其作用具有外部性。良好的養(yǎng)老服務水平和質量，能降低家庭與社會的照護成本，減少因養(yǎng)老問題造成的家庭、社會負擔。

（一）基礎設施建設需要財政支持

由于養(yǎng)老服務業(yè)相對于其他一些行業(yè)而言，投資回報周期較長，因此政府通過財政預算?？顡芨?、彩票公益金、制度獎勵、稅收優(yōu)惠等措施加大對公共財政對基礎設施建設方面（包括通電、通路、通水，周邊的自然環(huán)境等）支持。通過新建、改建的方式，從城市整體規(guī)劃的角度，根據(jù)城市人口結構及老齡化程度，配備一定數(shù)量的養(yǎng)老服務機構。保障養(yǎng)老用地、用房，提供滿足區(qū)域內養(yǎng)老服務需求面積的房屋，建立符合老年人精神文化、身體鍛煉需求的活動室，裝配符合老年人生活基本使用需求的設施設備。

（二）人才隊伍建設需要財政支持

養(yǎng)老服務作為服務行業(yè)，人才是第一要素，提供養(yǎng)老服務人員的能力素質決定著養(yǎng)老服務的基礎設施建設的投入能否合理運用、決定著養(yǎng)老服務設定的服務內容能否充分保障、決定著養(yǎng)老服務的質量水平能否滿足老人的需求。人才的培養(yǎng)主要來源如下：一方面，衛(wèi)校及大專院校的護理、康復、保健專業(yè)或養(yǎng)老照護領域專業(yè)的高素質人才培養(yǎng)；另外一方面，養(yǎng)老服務公益性崗位的社會招募、專業(yè)崗前培訓等都需要財政資金補貼。

（三）多元服務內容需要財政支持

隨著時代的發(fā)展，老年服務的需求也在變化。養(yǎng)老服務從簡單地滿足老年人基本生活需求，變?yōu)榱颂峁┙】禈坊畹男律罘绞?，服務職能也更加多元。醫(yī)療衛(wèi)生保障、個人情操培養(yǎng)、精神慰藉，甚至臨終關懷，都在更高的層面對養(yǎng)老服務內容提出了新的要求，體現(xiàn)新時代老年人對美好生活品質的追求。只有政府才能更好地協(xié)調醫(yī)院、社會組織等社會資源提供綜合型、多元化養(yǎng)老服務。

二、當前公共財政在養(yǎng)老服務中的局限性

（一）公共財政投入與養(yǎng)老服務發(fā)展不相匹配

1.隨著人口老齡化速度加快，養(yǎng)老服務需求井噴

在全世界范圍內，人口老齡化正在加速。②世界衛(wèi)生組織（WHO）最新對老年期的劃分標準為60歲以上，具體可劃分三階段：60-74歲為年輕老人，75-89歲為老老年人，90歲以上為長壽老年人。據(jù)聯(lián)合國調查，預計到2050年全世界60歲以上人口總數(shù)預計將達到20億，約占世界總人口的22%。而我國老齡化的速度將快于世界平均水平。據(jù)第六次全國人口普查獲得的信息，截至2010年，全國60歲及以上老年人口已經達到1.776 億人，占總人口的13.26%。預計到2020年我國的老齡人口將達到2.48億人，到2050年將達到4.34億人。③2020-2050年為我國人口老齡化最快的階段，預計老年人的比重將從15.6%上升到25.8%。預計到2030年，65歲及以上人口將超過日本，成為老齡化程度最高的國家。④龐大的老齡化人口對養(yǎng)老服務提出了巨大的需求。

2.政府投資力度有限，養(yǎng)老服務供給跟不上需求的增幅

據(jù)《2010年度中國老齡事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，截至2010年底，我國共有各類老年福利機構39904個，床位314.9萬張。公共財政只能解決部分資金問題，公共財政投入的方式也較為單一，多采用政府購買模式。相比快速發(fā)展的前沿技術，養(yǎng)老服務與大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等有機融合度不高，養(yǎng)老服務智能化、數(shù)字化程度不高，無法滿足老年人日益發(fā)展的個性化養(yǎng)老需求。不斷增長的養(yǎng)老服務需求與社會養(yǎng)老供給能力不足之間的矛盾日益突出。

（二）公共財政對養(yǎng)老服務的支持重點有待權衡

據(jù)調查，多數(shù)老年人在考慮入住養(yǎng)老機構時，從服務費用、人際交往到服務質量都會較為擔心、有所顧慮，往往還是以家庭養(yǎng)老為主。然而，我國的財政支持對居家養(yǎng)老明顯不足，這種政策選擇也與實際養(yǎng)老需求產生偏差，無形間也將政策效果淡化了?？墒菍嶋H上，居家養(yǎng)老與社區(qū)養(yǎng)老相結合的服務形式才可以更好地滿足有自理能力老年人的需求。

（三）公共財政在養(yǎng)老服務中的不平衡

由于地方經濟發(fā)展不平衡，地方政府財力也存在明顯差距，養(yǎng)老服務作為準公共產品，依托地方財政投入發(fā)展的養(yǎng)老服務也將產生相應的差距。中央政府與地方政府在事權和財權上沒有明確劃分，醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障等社保體系不健全，養(yǎng)老服務的定價、成本核算、服務標準監(jiān)管等缺乏統(tǒng)一的標準。城鄉(xiāng)差距、地域差距，缺乏有效的統(tǒng)籌，人們在不同生命歷程中享受到的健康資源差異會累積到老年時期，導致必然存在不可逆的群體差異。

三、以S市養(yǎng)老服務經驗為例分析總結經驗

（一）案例概況

截至2018年，S市60周歲及以上的老年人達到180萬，占戶籍人口的26%。在老齡化進程中S市呈現(xiàn)出來得早、基數(shù)大、增速快、壽齡高、區(qū)域不平衡的特點。為積極應對人口老齡化趨勢，有效解決養(yǎng)老服務面臨的問題，S市按照“黨委領導、政府主導、社會參與、全民行動”的工作方針，立足為老年人辦實事、解難題，逐步建立健全以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充、信息為輔助、醫(yī)養(yǎng)相融合的“五位一體”養(yǎng)老服務體系。依據(jù)《市政府關于印發(fā)蘇州市老齡事業(yè)和養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃的通知》文件精神，各級政府要根據(jù)經濟發(fā)展和老齡工作實際，不斷加大經費投入，足額保障老齡工作經費。每年市、區(qū)兩級財政養(yǎng)老服務事業(yè)經費按每位60周歲及以上老年人不少于260元的標準列入財政預算，福利彩票公益金留存部分不少于50%、體育彩票公益金留存部分按一定比例用于養(yǎng)老事業(yè)，充分發(fā)揮公共財政對老齡事業(yè)投入的主渠道作用，逐步增加對老年服務設施、老年文化教育、老年活動、為老服務隊伍建設等方面的投入。

（二）經驗總結

1.大力發(fā)展PPP模式

創(chuàng)新投入方式，鼓勵吸引社會力量和民間資本投入養(yǎng)老服務。倡導社會各界以多種形式對老齡事業(yè)、養(yǎng)老服務業(yè)進行慈善捐贈。3年內，S市原則上所有鎮(zhèn)（街道）都要以公建民營的方式建成150張床位以上的區(qū)域性養(yǎng)老服務中心一家，既能集中供養(yǎng)城鄉(xiāng)特困老年人，又能為低收入老年人及高齡、獨居和失能、部分失能老年人提供醫(yī)療護理、康復保健、生活照料、精神慰藉等全托、日托和臨托服務。

2.加強政策導向

S市政府出臺了一系列文件，公共財政資金助力當?shù)仞B(yǎng)老服務的發(fā)展。市政府印發(fā)《關于蘇州市區(qū)域性養(yǎng)老服務中心建設的實施意見》，決定用3年時間對全市鎮(zhèn)（街道）敬老院進行升級改造或新建區(qū)域性養(yǎng)老服務中心?！?018年蘇州市區(qū)域性養(yǎng)老服務中心項目獎補資金的通知》規(guī)定，市財政對區(qū)域性養(yǎng)老服務中心的開工建設或者開業(yè)運營給予獎補。

3.醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務相結合

2004年，S市開辦了第一家養(yǎng)老護理院——福星護理院，通過衛(wèi)生許可、人社醫(yī)保定點、民政政策支持納入養(yǎng)老機構管理，為老年人提供養(yǎng)老服務，最終實行醫(yī)療與養(yǎng)老有機結合、個人自費與醫(yī)保結算互利互補，滿足失能失智或部分失能失智老年人集中養(yǎng)老的護理院模式。經過多年的發(fā)展，目前，全市建有55家醫(yī)保定點的養(yǎng)老護理院、91家老年康復醫(yī)院或病區(qū)，共計146家養(yǎng)老護理型養(yǎng)老機構、36047張護理型床位，護理型床位占全省的60%、全國的10%。S市醫(yī)養(yǎng)融合、醫(yī)保定點的護理院養(yǎng)老模式較好地滿足了失能失智或部分失能失智老年人在家無法養(yǎng)老必須入住機構養(yǎng)老的剛需服務需求。截至2018年，S市全科醫(yī)生、家庭醫(yī)生的簽約率超30%，為居家養(yǎng)老老年人提供了日常保健、照護、問診等基本醫(yī)療衛(wèi)生服務。

4.保險服務與養(yǎng)老服務相結合

S市2008年底開始探索政府為老年人購買人身意外傷害保險，2010年底開始在全市推行養(yǎng)老機構綜合責任險、居家養(yǎng)老服務組織責任險和老年人人身意外傷害險“三項惠老保險”，通過政府出資買單、統(tǒng)一招標采購、商業(yè)化運營，讓老年人或家庭和養(yǎng)老服務機構從中受益。如2017年財政共投入2326.87萬元為全市65周歲及以上老年人購買人身意外傷害保險，為6萬多張床位的養(yǎng)老機構和所有社區(qū)居家養(yǎng)老服務組織購買責任保險，老年人在S市范圍活動出現(xiàn)意外傷害或死亡都可申請由保險公司理賠?！叭椈堇媳ｋU”的實施，替老年人及其家庭打造了抵抗意外傷害的“防火墻”，為養(yǎng)老服務機構撐起了養(yǎng)老服務風險的“保護傘”。

5.科技平臺與養(yǎng)老服務相結合

2007年，S市就嘗試利用現(xiàn)代科技，依靠專業(yè)服務團隊上門為居家老人提供生活照料等養(yǎng)老服務，解決了高齡老人居家養(yǎng)老的生活難題，提升了他們居家養(yǎng)老質量水平。通過10多年的建設發(fā)展，目前已廣泛應用現(xiàn)代通信、數(shù)據(jù)處理、智能呼叫、電子地圖、二維碼、手機APP、微信平臺、門戶網站等現(xiàn)代科技為一體的居家養(yǎng)老服務綜合平臺，通過自主招聘培養(yǎng)的專業(yè)居家養(yǎng)老服務隊伍，整合優(yōu)秀的社會服務企業(yè)加盟，上門為居家養(yǎng)老老年人提供家政便民、醫(yī)療保健、物業(yè)維修、人文關懷、娛樂學習、應急救助等六大類53項的標準化、專業(yè)化、親情化、全方位生活照料居家養(yǎng)老服務，打造了沒有圍墻的“互聯(lián)網+居家服務”的虛擬養(yǎng)老院模式。建立的養(yǎng)老服務數(shù)據(jù)資源中心及應用服務平臺，已經實現(xiàn)了面向三類對象的服務功能：第一面向政府部門，四級數(shù)據(jù)統(tǒng)一上報，通過統(tǒng)計分析形成決策支持，實現(xiàn)養(yǎng)老業(yè)務數(shù)據(jù)的可視化展示，實現(xiàn)下轄養(yǎng)老服務主體的運行監(jiān)管；第二面向社會組織，向機構開放公共養(yǎng)老數(shù)據(jù)資源，輔助提升服務能力，打通醫(yī)養(yǎng)融合數(shù)據(jù)通道；第三面向公眾，同時提供微信端、網頁端兩大入口，可以實現(xiàn)養(yǎng)老機構、居家養(yǎng)老服務組織等服務信息的自助查詢，以及在線預約等。

6.標準化提升養(yǎng)老服務質量

S市政府高度重視“標準化+”的作用，以標準為抓手，幫助企業(yè)搭建養(yǎng)老服務的標準體系，對養(yǎng)老服務的定價、流程規(guī)范、服務標準監(jiān)管等建立統(tǒng)一的標準。S市《質量提升政府獎勵細則》，對質量提升、標準創(chuàng)新和商標品牌創(chuàng)建給予10萬元到100萬元不等的獎勵，進一步激勵企業(yè)高質量發(fā)展。如S市居家樂養(yǎng)老服務中心，作為承擔了S市古城區(qū)大部分社區(qū)的居家養(yǎng)老服務政府采購的第三方社會組織，順利通過省服務業(yè)標準化試點后，2018年被評為國家級服務業(yè)標準化試點項目，同時在企業(yè)標準的基礎上，積極參與地方標準和行業(yè)標準的起草，獲得行業(yè)內的話語權，從勞務輸出變?yōu)闃藴瘦敵觥?/p>

四、結語

人口老齡化是影響社會穩(wěn)定和經濟可持續(xù)發(fā)展的民生問題，而養(yǎng)老服務的提供與占用一定程度上為準公共物品又密切關系著個人的利益。養(yǎng)老服務既需要有效預防政府“越位”導致的財政緊張，也要避免了政府因“缺位”導致的不作為。應進一步明晰了政府和市場的責任，處理好政府與市場的關系，保證可持續(xù)和公平的籌資，開展“健康老齡化”“積極老齡化”“老年友好環(huán)境建設”。

注釋

①周燕珉.老年人對高端養(yǎng)老公寓的需求分析（一）[N].中國房地產報，2013-03-25（C08）。

②世界衛(wèi)生組織——《關于老齡化與健康的全球報告》。

③李本公.中國人口老齡化發(fā)展趨勢百年預測[M].華齡出版社，2006。

④韓俊江，王天鑫.我國公共財政支持社會養(yǎng)老服務研究[J].中國勞動，2015（16）：46-49。