PPP協(xié)議的法律問題辨析

陳 明

（浙江天冊(cè)律師事務(wù)所，浙江 杭州310006）

一、PPP的相關(guān)概述

（一）PPP模式的概念及特征

伴隨著人類社會(huì)的發(fā)展智能化時(shí)代已經(jīng)到來，新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是未來國(guó)家高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵性保障要素。智能時(shí)代的城市化建設(shè)進(jìn)程不斷推進(jìn)，國(guó)家“2020大基建”戰(zhàn)略部署出臺(tái)，我國(guó)對(duì)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重視逐步凸顯和增強(qiáng)。但新型大基建多為高科技的信息數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，所需的資金投入數(shù)額龐大，而目前政府的財(cái)政收入狀況無法滿足大基建對(duì)于資金的需求。由此，政府與社會(huì)資本合作的PPP模式在各類市場(chǎng)融投資模式中脫穎而出，成為政府建設(shè)新型基礎(chǔ)設(shè)施的重要融投資手段之一。PPP模式是英文Public—Private—Partnership的首字母縮寫，李開孟將PPP模式概括為“公私伙伴”，在建立公私合作伙伴關(guān)系基礎(chǔ)上優(yōu)化資源配置，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享利益。我國(guó)財(cái)政部將PPP模式定義為，公共政府和社會(huì)資本之間達(dá)成長(zhǎng)期合作，雙方協(xié)同建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施或向社會(huì)提供公共服務(wù)的一種合作模式。在合作過程中，由社會(huì)資本方承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)的絕大部分工程量和后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)，并在此基礎(chǔ)上獲取一定的政府補(bǔ)貼和投資收益，而政府主要承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)全過程的價(jià)格質(zhì)量監(jiān)督，確保實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。PPP模式的興起，一方面能幫助政府解決公共基建資金投入的壓力，也提高了公共服務(wù)和設(shè)施的供給速度和管理水平，有效提高了資源開發(fā)利用率，滿足社會(huì)公眾需求。另一方面，引入社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高社會(huì)資本對(duì)公共事務(wù)的參與率，將能有效調(diào)動(dòng)資本市場(chǎng)的積極性，提供大量就業(yè)崗位，便利社會(huì)共服務(wù)。

我國(guó)的PPP模式運(yùn)作形式多樣，傾向于行政監(jiān)管和社會(huì)公益的同時(shí)，對(duì)社會(huì)資本有著較大促進(jìn)作用。PPP協(xié)議本身則具備了多方面的特征：1.政府主導(dǎo)性。PPP項(xiàng)目主要由政府行政機(jī)關(guān)牽頭主導(dǎo)，引入社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在某些特定經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，協(xié)議雙方并非是完全平等的法律關(guān)系，而是具有明顯的政府主導(dǎo)性質(zhì)。2.內(nèi)容復(fù)雜性。PPP項(xiàng)目大多為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護(hù)，且較多涉及大型交通、電網(wǎng)、水利等需要獲得政府前置性許可的特許經(jīng)營(yíng)，整體協(xié)議和多個(gè)子合同之間有著千絲萬縷的聯(lián)系，PPP協(xié)議內(nèi)容綜合復(fù)雜且易受到子合同傳遞性的影響。3.形式多元性。依據(jù)協(xié)議雙方所期望達(dá)成的目標(biāo)不同，PPP項(xiàng)目協(xié)議在制定過程中將設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、自持、移交等各環(huán)節(jié)進(jìn)行不同的排列組合，組成多種PPP運(yùn)作形式，包含BOT、TOT、BOO、DBFO等。4.履約長(zhǎng)期性。PPP項(xiàng)目往往是分多階段的大型長(zhǎng)期項(xiàng)目，所需的資金投入龐大，不同階段有不同的目標(biāo)，完全履行整個(gè)PPP項(xiàng)目協(xié)議的所有權(quán)利義務(wù)需要一個(gè)較長(zhǎng)的過程。

（二）PPP協(xié)議的法律屬性辨析

PPP協(xié)議的法律屬性決定了爭(zhēng)議解決機(jī)制和法律規(guī)則適用，進(jìn)而對(duì)協(xié)議雙方主體的利益有著重要影響。2019年底，最高院出臺(tái)《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》，第一條指出為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益和公共服務(wù)目標(biāo)，行政機(jī)關(guān)與公民、法人或其他組織協(xié)商簽訂的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議屬于行政協(xié)議。第二條則列舉了幾類明確為行政協(xié)議的情況，其中第五類為“符合本規(guī)定第一條規(guī)定的政府與社會(huì)資本合作協(xié)議”。而PPP協(xié)議作為政府與社會(huì)資本合作所簽訂的協(xié)議類型之一，被附加了一個(gè)前置條件，僅有符合規(guī)定第一條的才能被定性為行政協(xié)議。由此可見，并非所有的PPP協(xié)議都屬于行政協(xié)議。因PPP協(xié)議內(nèi)容復(fù)雜牽連、運(yùn)作形式多樣化，對(duì)其協(xié)議的定性需要根據(jù)協(xié)議的實(shí)際情況來判斷。PPP協(xié)議的法律屬性認(rèn)定取決于其是否符合行政協(xié)議的判斷要素，而第一條規(guī)定中主要包含協(xié)議雙方主體、目的、內(nèi)容、意思表達(dá)一致四方面要素。其中的三個(gè)要素：協(xié)議主體、目的和意思表達(dá)一致均在民事協(xié)議中同等具備，而具有行政法上權(quán)利義務(wù)的協(xié)議內(nèi)容是民事協(xié)議不具備的。因此，判斷PPP協(xié)議的法律屬性，關(guān)鍵在于判斷其內(nèi)容是否具有行政法上的權(quán)利和義務(wù)。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，我國(guó)PPP項(xiàng)目大多是由政府主導(dǎo)的偏向于社會(huì)公益和行政監(jiān)管的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，所以大部分的PPP協(xié)議具備行政法上的權(quán)利和義務(wù)，屬于行政法律關(guān)系。

PPP協(xié)議除行政訴訟法司法解釋中規(guī)定為行政協(xié)議的，其余可歸入民事協(xié)議。首先，財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南》的編制說明中明確指出PPP屬于民事法律行為，因此根據(jù)“上位法優(yōu)于下位法”排除行政訴訟法司法解釋所規(guī)定的被明確認(rèn)定為行政協(xié)議的PPP協(xié)議，其余可以被視為民事協(xié)議。PPP協(xié)議的制定有其“契約型”特點(diǎn)，協(xié)議的簽署需要雙方主體在意思自治的情況下達(dá)成一致意見，協(xié)議是雙方真實(shí)的意思表達(dá)。其次，PPP項(xiàng)目協(xié)議內(nèi)容雖然涉及社會(huì)公益，但協(xié)議雙方的權(quán)利義務(wù)對(duì)等互換，符合民事協(xié)議的基本要素。最后，PPP協(xié)議作為民事協(xié)議有利于矛盾爭(zhēng)議的解決，爭(zhēng)議解決途徑多樣化，民事糾紛中的雙方主體地位平等，更有利于雙方對(duì)利益的維護(hù)，也能促使更公平合理地解決糾紛。

二、PPP協(xié)議引發(fā)的法律問題探究

（一）缺乏PPP協(xié)議糾紛解決機(jī)制

據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，截至2020年3月，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)中共有入庫(kù)項(xiàng)目9459個(gè)，管理庫(kù)項(xiàng)目金額143923億元，平均每個(gè)項(xiàng)目投資額為15.2億元。顯而易見，政府與社會(huì)資本合作的項(xiàng)目普遍都具有工程量大、投資額度高的特點(diǎn)。每個(gè)PPP項(xiàng)目都是多個(gè)社會(huì)主體共同參與的流程體系，而作為PPP項(xiàng)目合作基礎(chǔ)的PPP協(xié)議則是PPP項(xiàng)目統(tǒng)領(lǐng)性的內(nèi)容。PPP協(xié)議體系龐大，包含了規(guī)定雙方權(quán)利義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)收益等主要內(nèi)容的主協(xié)議和眾多為了履行主協(xié)議而簽訂的一系列原料購(gòu)買、工程承攬、運(yùn)營(yíng)服務(wù)等子協(xié)議。PPP協(xié)議爭(zhēng)議解決途徑需要根據(jù)不同PPP協(xié)議的具體定性來區(qū)分。我國(guó)新出臺(tái)的《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》中對(duì)于被定性為行政協(xié)議的PPP協(xié)議，政府機(jī)關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)，但對(duì)于因其所受損失，社會(huì)資本可以要求政府機(jī)關(guān)補(bǔ)償或賠償，同時(shí)社會(huì)資本對(duì)于爭(zhēng)議糾紛可以依法提起行政復(fù)議或行政訴訟。如有社會(huì)資本方怠于履行協(xié)議，政府行政機(jī)關(guān)可催告后依法執(zhí)行。然而，上述糾紛解決規(guī)定僅能適用于小部分明確認(rèn)定為行政協(xié)議的PPP協(xié)議，對(duì)于未在上述規(guī)定中被明確認(rèn)定為行政協(xié)議的PPP協(xié)議該采取何種糾紛解決方式并未涉及。目前，PPP協(xié)議糾紛的主要解決途徑仍為訴訟，其他爭(zhēng)議解決途徑法律效力和接受度普遍偏低。

（二）PPP多頭立法存在矛盾沖突

為了滿足國(guó)家“大基建”的需求，各地政府紛紛采用PPP模式作為地方政府基建投資的一大舉措，然而我國(guó)關(guān)于PPP模式的制度大多停留在部門規(guī)章及規(guī)范性文件，暫未形成特定針對(duì)PPP的立法。目前，針對(duì)PPP相關(guān)的規(guī)范制定主要集中于財(cái)政部和發(fā)改委這兩個(gè)同級(jí)部委，兩個(gè)部委制定的規(guī)章制度存在部分矛盾之處，在解決PPP糾紛時(shí)面臨著法律適用的問題，即所參考的規(guī)范文件不同，可能導(dǎo)致同一糾紛處理的結(jié)果有所差異，從而對(duì)合作主體利益造成不公平的損失。受到不同的規(guī)章制度影響，政府部門及地方政府對(duì)于PPP協(xié)議的制定都出臺(tái)了各自的標(biāo)準(zhǔn)范本。然而，種類繁多的標(biāo)準(zhǔn)范本之間強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容重點(diǎn)大相徑庭，尚未有完善的標(biāo)準(zhǔn)范本出臺(tái)，使得PPP協(xié)議制定未能統(tǒng)一，在長(zhǎng)期的協(xié)議履行期內(nèi)一旦遇到糾紛較難在簽署的PPP協(xié)議中找到相對(duì)應(yīng)的條款，從而阻礙了PPP項(xiàng)目的運(yùn)行，提高了解決糾紛談判難度和溝通成本。

（三）PPP協(xié)議風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不均

現(xiàn)行PPP模式在我國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)缺乏，部分地方政府缺乏對(duì)PPP模式的正確認(rèn)識(shí)，僅僅將其視為一種融資手段看待，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)意識(shí)較為薄弱。PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)主要源于外部環(huán)境、項(xiàng)目?jī)?nèi)部、不可抗力因素三種風(fēng)險(xiǎn)類型。外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)主要包含政策變動(dòng)、市場(chǎng)調(diào)整、金融環(huán)境等；項(xiàng)目?jī)?nèi)部風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在PPP項(xiàng)目的融資、采購(gòu)、運(yùn)營(yíng)、施工、安全、監(jiān)管等方面；不可抗力因素則集中于自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭(zhēng)等非人為可抗拒的風(fēng)險(xiǎn)。目前，PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制主要依照財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》中的現(xiàn)有規(guī)定在PPP協(xié)議中明確分配，但大部分在規(guī)定之外的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)則由雙方協(xié)商確定，其中存在的最大問題就是不平等的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)。個(gè)別政府部門基于主導(dǎo)地位將大多數(shù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至社會(huì)資本方，將大大打擊社會(huì)資本的積極性。一旦可能承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收益預(yù)期的時(shí)候，社會(huì)資本選擇違約的狀況將大幅度提高，嚴(yán)重阻礙PPP模式在我國(guó)的持續(xù)發(fā)展和推進(jìn)。

（四）PPP協(xié)議履行法律監(jiān)督體系不完善

目前，我國(guó)對(duì)PPP項(xiàng)目協(xié)議履行的法律監(jiān)管主體主要集中于政府機(jī)關(guān)，政府機(jī)關(guān)集PPP項(xiàng)目協(xié)議的簽訂者、履行者和項(xiàng)目監(jiān)督者三者的身份角色于一體。在監(jiān)管過程中，政府機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)不當(dāng)或自身定位產(chǎn)生偏差，則極易出現(xiàn)政府和社會(huì)資本“兩不管”或者政府機(jī)關(guān)“一邊倒”等情況。若PPP協(xié)議履行期間產(chǎn)生法律糾紛，協(xié)議雙方往往會(huì)優(yōu)先選擇司法途徑來解決矛盾。然而，PPP協(xié)議糾紛通常具有明顯的地域性和行政屬性摻雜，且涉及理學(xué)、工學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多種學(xué)科的相互交叉，法院在案件審理過程中可參考的法律規(guī)范和司法判例較少，與此同時(shí)，地方政府和地方保護(hù)主義的影響也可能干擾法官對(duì)于案件的公正裁判，造成社會(huì)民眾對(duì)于司法公正性、權(quán)威性和獨(dú)立性的存疑。

三、PPP協(xié)議引發(fā)的法律問題解決路徑

（一）健全PPP立法

PPP協(xié)議包含內(nèi)容牽連復(fù)雜，故由此引起的糾紛也較難化解，關(guān)鍵原因在于我國(guó)沒有權(quán)威性的PPP立法，缺少?gòu)纳衔环▽用鎸?duì)PPP項(xiàng)目整體把握。目前，處理PPP協(xié)議糾紛的法律依據(jù)主要依賴于部門規(guī)章，法律效力和普適性較低。因此，我國(guó)PPP發(fā)展亟待健全和完善PPP法律法規(guī)，分析我國(guó)PPP模式的特點(diǎn)和爭(zhēng)議點(diǎn)，對(duì)我國(guó)的PPP模式制定相關(guān)的上位法，避免多頭立法、多管齊下的局面產(chǎn)生，提高國(guó)家行政部門對(duì)PPP模式規(guī)則制定執(zhí)行的協(xié)商配合，頒布具有普適性和統(tǒng)一性的協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)范本，為我國(guó)PPP模式健康發(fā)展構(gòu)建一個(gè)完善的法律支持體系。

（二）構(gòu)建體系化的多元糾紛解決機(jī)制

為了降低糾紛解決成本，提高糾紛解決效率，我國(guó)需要構(gòu)建體系化的多元糾紛解決機(jī)制，PPP協(xié)議糾紛根據(jù)不同的定性和訴求靈活選擇除訴訟之外的多元非訴爭(zhēng)議解決途徑，如協(xié)商、調(diào)解、仲裁等，適當(dāng)分擔(dān)法院訴訟壓力，避免司法資源的浪費(fèi)。目前，協(xié)商和調(diào)解作為兩種高效的爭(zhēng)議解決方式逐步應(yīng)用于PPP協(xié)議糾紛中，但在實(shí)踐過程中，協(xié)議主體雙方往往難以處于一個(gè)平等的地位進(jìn)行溝通。因此，構(gòu)建一套高效可行的平等溝通機(jī)制對(duì)于PPP協(xié)議糾紛的協(xié)商和調(diào)解有著極其重要的作用。而仲裁途徑則是通過雙方平等選擇，有著較高的中立性和專業(yè)性。但伴隨著《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》的出臺(tái)和PPP協(xié)議在司法實(shí)踐中的定性，仲裁難以在實(shí)踐中發(fā)揮作用，即使存在部分規(guī)章制度允許采取仲裁方式解決爭(zhēng)議，但也有可能因違背上位法而難以付諸實(shí)施。因此，對(duì)于適用仲裁方式解決PPP協(xié)議糾紛仍處于探索階段，通過不斷的實(shí)踐探索和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，構(gòu)建我國(guó)特色的體系化的多元糾紛解決機(jī)制。

（三）PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的正確認(rèn)識(shí)和合理分配

在PPP項(xiàng)目的生命周期全階段，除政府和社會(huì)資本兩方以外還存在數(shù)量龐大的其他參與主體，多方利益關(guān)系交錯(cuò)復(fù)雜，因而PPP項(xiàng)目在不同階段和不同層面都面臨著形形色色的風(fēng)險(xiǎn)。由此，在PPP協(xié)議中制定公平詳細(xì)的風(fēng)險(xiǎn)分配條款是有效降低風(fēng)險(xiǎn)的一種保障措施。在協(xié)議制定初期對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效識(shí)別和評(píng)估，結(jié)合收益對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的邊界和范疇進(jìn)行科學(xué)劃分，合理分配風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)，協(xié)議執(zhí)行過程中嚴(yán)格控制風(fēng)險(xiǎn)在可承受范圍內(nèi)。公平合理的分配機(jī)制貫穿于PPP項(xiàng)目整個(gè)生命周期將促進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)展順利，也給政府和社會(huì)資本持續(xù)投入公共基礎(chǔ)建設(shè)建立信心。

（四）完善PPP協(xié)議履行法律監(jiān)督體系

PPP協(xié)議履行往往涉及巨額資金投入及資源調(diào)配，一套科學(xué)的PPP協(xié)議履行法律監(jiān)督體系可以有效地掌控協(xié)議履行進(jìn)度，降低協(xié)議履行過程中的糾紛。政府機(jī)關(guān)要對(duì)自身的不同身份角色進(jìn)行準(zhǔn)確定位，按協(xié)議規(guī)定履行權(quán)利義務(wù)，合理行使監(jiān)督權(quán)。PPP項(xiàng)目大多為公共基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，涉及人民群眾的利益，提高人民群眾主人翁的意識(shí)，結(jié)合現(xiàn)代社會(huì)的輿論監(jiān)督，充分發(fā)揮大眾監(jiān)督的作用，提高PPP協(xié)議履行的公開透明度。此外，適當(dāng)引入獨(dú)立的第三方PPP監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為協(xié)議履行監(jiān)督的補(bǔ)充，有利于避免PPP項(xiàng)目監(jiān)管的缺位，確保PPP項(xiàng)目順利穩(wěn)健運(yùn)行。

四、結(jié)語

PPP模式作為政府融投資的有效手段在我國(guó)已經(jīng)掀起基建熱潮，而PPP模式也在實(shí)踐中逐步本土化。隨著行政協(xié)議司法解釋的出臺(tái)，PPP協(xié)議的具體定性及其引發(fā)的相關(guān)問題仍然有待實(shí)踐的檢驗(yàn)。而PPP協(xié)議履行具有長(zhǎng)期性，在漫長(zhǎng)的實(shí)踐檢驗(yàn)中其內(nèi)涵和外延是否會(huì)有改革變化目前仍不得而知。在后續(xù)PPP協(xié)議引發(fā)的爭(zhēng)議糾紛中，司法機(jī)關(guān)的法律適用及審理結(jié)果將會(huì)不斷地促進(jìn)PPP制度的發(fā)展進(jìn)步，探索出適合中國(guó)特色的政府與社會(huì)資本合作模式。而在此過程中，政府要遵守所簽訂的PPP協(xié)議，依法行政，維護(hù)社會(huì)公眾利益，承擔(dān)合理的風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目全過程的監(jiān)管，同時(shí)也要接受廣大人民群眾的監(jiān)督。作為社會(huì)資本方，投資需謹(jǐn)慎，要合理評(píng)估預(yù)期收益與可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，充分了解新政策、新規(guī)則并加以運(yùn)用，切實(shí)保障自身權(quán)益的同時(shí)實(shí)現(xiàn)企業(yè)的社會(huì)價(jià)值。對(duì)于立法部門來說，PPP模式作為一種西方舶來品，其本土化過程必然伴隨著矛盾和陣痛，如何在實(shí)踐中總結(jié)凝練出最適合我國(guó)國(guó)情的法律法規(guī)，不斷優(yōu)化現(xiàn)有的相關(guān)政策制度，盡可能統(tǒng)一評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，避免實(shí)踐中法律適用的沖突，造成同案不同判的現(xiàn)象產(chǎn)生。