突發(fā)公共事件中地方政府與社會組織協(xié)同治理行為研究

張 偉

(云南民族大學(xué) 云南 昆明 650504)

近年來，在黨和國家的鼓勵和支持下，社會組織迅速發(fā)展。截至2020年10月1日，我國社會組織總數(shù)目已經(jīng)達到886126個，其中，民政部登記的社會組織數(shù)量有2277個①。隨著我國社會現(xiàn)代化的不斷推進，突發(fā)公共事件以不同的形式越來越多地出現(xiàn)。突發(fā)公共事件具有突發(fā)性、不可預(yù)測性、復(fù)雜性等特征，影響著每個人的切身利益，這也就意味著在新的環(huán)境下，傳統(tǒng)的政府單一治理模式已經(jīng)無法滿足社會發(fā)展的需要。新形勢下倡導(dǎo)以政府為主導(dǎo)，多元主體共同參與的協(xié)同治理，強調(diào)政府與多元主體的協(xié)調(diào)與合作，有序處理公共事務(wù)，從而發(fā)揮其最優(yōu)合力，達到維護社會秩序和公共利益的共同目標(biāo)。

一、協(xié)同治理：應(yīng)對突發(fā)公共事件的必由之路

(一)協(xié)同治理的內(nèi)涵

“協(xié)同”的詞義為各方互相配合，相互協(xié)助，最早是在1971年由德國著名物理學(xué)家赫爾曼·哈肯提出來的，用以倡導(dǎo)系統(tǒng)中各要素或者各個子系統(tǒng)的相互合作與配合，從而促使系統(tǒng)從混亂無序到有序自覺的轉(zhuǎn)變②。而關(guān)于協(xié)同治理的內(nèi)涵，學(xué)界并沒有一個統(tǒng)一的定義。相對而言，聯(lián)合國全球治理委員會的表述具有一定的權(quán)威性和代表性，即“協(xié)同治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。其中既包括具有法律約束力的正式制度和規(guī)則，也包括各種促成協(xié)商與和解的非正式的制度安排”③。

十九屆四中全會提出，要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的治理共同體，這里強調(diào)的是多元主體的協(xié)同治理。綜上，協(xié)同治理的內(nèi)涵可以概況為：以共同利益為目標(biāo)，政府、社會組織、企業(yè)與民眾等多元主體之間的協(xié)助合作、責(zé)任義務(wù)，主張以政府為主導(dǎo)，多元主體共同參與，通過溝通、協(xié)調(diào)、整合等機制的良性運作實現(xiàn)對公共事務(wù)的協(xié)同治理。

(二)突發(fā)公共事件協(xié)同治理的必要性

突發(fā)公共事件的協(xié)同治理作為社會治理的模式之一，強調(diào)以政府為主導(dǎo)，社會組織、企業(yè)與民眾等多元主體多向度的協(xié)商與合作，能夠有效維護社會秩序和公共利益。

一方面，協(xié)同治理是應(yīng)對突發(fā)公共事件的必然要求。當(dāng)前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期。伴隨著經(jīng)濟社會不斷地發(fā)展，一些社會矛盾和沖突也日益凸顯，為突發(fā)公共事件的發(fā)生埋下了潛在因素。突發(fā)公共事件具有突發(fā)性，其發(fā)生時間地點、影響深度以及發(fā)展趨向等都是無法確定的，影響和涉及的主體也比較廣泛，具有公共性、社會性。突發(fā)公共事件的特點容易導(dǎo)致治理過程中的救援無序、力量不足等，因此基于協(xié)商與合作基礎(chǔ)上的多元主體共同參與應(yīng)對是應(yīng)對突發(fā)公共事件的必然要求。

另一方面，協(xié)同治理是推進我國治理能力現(xiàn)代化的需要。隨著現(xiàn)代化社會進程的加快，突發(fā)公共事件頻發(fā)，影響和涉及的主體也越來越廣泛，關(guān)乎到每個人的切身利益。傳統(tǒng)的政府單一治理模式已經(jīng)不能再滿足我國治理的需求，急需其它多元主體參與到突發(fā)公共事件發(fā)應(yīng)對中，形成多元主體治理模式，彌補政府單一治理模式的弊端，也是推進我國治理能力與治理水平現(xiàn)代化的重要表現(xiàn)。

二、突發(fā)公共事件中地方政府與社會組織協(xié)同治理的困境

(一)主體困境

1.政府治理能力有待提升

一方面，地方政府組織結(jié)構(gòu)權(quán)責(zé)分散。突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作是非常態(tài)化的管理。當(dāng)前，按照《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，當(dāng)突發(fā)公共事件發(fā)生后，由人民政府針對其性質(zhì)、特點和危害程度等，組織有關(guān)部門，調(diào)動應(yīng)急救援隊伍和社會力量采取應(yīng)急處置措施。雖然有較強的應(yīng)急協(xié)調(diào)能力，但難免產(chǎn)生臨時性、分散性的弊端。而且，在突發(fā)公共事件應(yīng)急管理中，政府職能分散，部門之間缺乏有效溝通，難以形成合力，甚至還會出現(xiàn)事后責(zé)任相互推諉的現(xiàn)象。

另一方面，政府工作人員缺乏安全意識。隨著我國改革開放與發(fā)展，人民安居樂業(yè)，長期生活在安定和平的環(huán)境中，導(dǎo)致各級政府缺乏居安思危的意識，習(xí)慣于常態(tài)化管理。另外，一些地方政府及其官員更注重當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，在安全方面的投入較少。也存在一些政府部門為了使政府形象不受損而選擇隱瞞事情的情況，然后隱瞞事情起到的作用恰恰相反，往往會造成對社會造成不必要的恐慌。

2.社會組織建設(shè)薄弱

一方面，社會組織基礎(chǔ)薄弱。在我國，受傳統(tǒng)政府單一主體治理模式的影響，公眾在遇到困難時，第一反應(yīng)是找政府。公眾普遍對新興的社會組織不熟悉、不了解，甚至對社會組織參與到突發(fā)公共事件的應(yīng)對中中抱有懷疑態(tài)度。由于公眾不夠了解與信任社會組織，在社會組織參與應(yīng)對突發(fā)公共事件時，缺乏公眾支持與認(rèn)同度，因此，在一定程度上制約了社會組織參與突發(fā)公共事件協(xié)同治理工作的有效開展。

另一方面，社會組織參與協(xié)同治理的能力經(jīng)驗不足。第一，由于社會組織內(nèi)部工作人員收入低、社會福利及保障難以落實等，導(dǎo)致社會組織人才流動大，人才隊伍等專業(yè)化水平以及能力也相對較低。第二，自改革開放以來，我國社會組織也才只經(jīng)歷了短短的四十多年，國內(nèi)成功的經(jīng)驗較少，西方又與我國國情不同，不能直接進行學(xué)習(xí)，因此，社會組織的突發(fā)公共事件應(yīng)對經(jīng)驗相對不足。第三，地方政府對社會組織協(xié)同能力建設(shè)的支持力度不夠，尚未出臺有關(guān)提升社會組織協(xié)同治理能力的辦法。

(二)合作障礙

首先，地方政府與社會組織溝通協(xié)同方面的障礙。當(dāng)前，我國在中央一級和省一級的政府都已經(jīng)構(gòu)建起社會組織公共服務(wù)平臺，但是在大多地級市、縣區(qū)級政府中還沒有該平臺的建設(shè)，因此，政府與社會組織在信息交流、溝通以及協(xié)同方面產(chǎn)生了一定的隔閡。而且，在社會組織參與到突發(fā)公共事件協(xié)同治理的過程中，并沒有建立起常態(tài)性的交流對話機制，這樣就使得地方政府與社會組織雙方的行動很難持續(xù)，協(xié)調(diào)成本也變得較高。

其次，地方政府對社會組織的監(jiān)督評估不到位。地方政府對社會組織在參與突發(fā)公共事件協(xié)同治理過程中進行監(jiān)督與評估既有利于更好地處理公共事務(wù)，更有利于政府與社會組織的合作，促進雙方的交流。但是在實際中，地方各級政府對社會組織的監(jiān)督較少，而且在監(jiān)督評估的過程中也存在監(jiān)管不到位的問題。比如有些社會組織騙取、挪用專項資金等，這與地方政府的監(jiān)督不足是有聯(lián)系的，不利于社會組織的聲譽，最終影響地方政府與社會組織的協(xié)同治理。

三、提升地方政府與社會組織協(xié)同治理能力的建議

(一)主體層面

1.提升政府治理能力

一方面，完善政府組織結(jié)構(gòu)，明確其權(quán)責(zé)，以迅速應(yīng)對突發(fā)公共事件。建立分級管理，權(quán)責(zé)明確的組織結(jié)構(gòu)體系。在決策層面，應(yīng)統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，負責(zé)策略的制定與戰(zhàn)略的規(guī)劃；執(zhí)行層面，應(yīng)起到上傳下達的作用，注意應(yīng)急信息的時效性，并協(xié)調(diào)好各部門的應(yīng)急管理工作；最后是各職能部門，根據(jù)各部門所負責(zé)的領(lǐng)域建立專屬應(yīng)急系統(tǒng)和應(yīng)急預(yù)案。決策層、執(zhí)行層與各職能部門通過緊密結(jié)合、各司其職充分發(fā)揮其合力。

另一方面，要樹立安全意識。地方政府應(yīng)有目的的對有關(guān)工作人員進行不定時的安全教育和培訓(xùn)，以提升其綜合素質(zhì)，提升其應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力。同時，也要注重增強相關(guān)工作人員的法治意識?？梢酝ㄟ^一些會議、講座等，向其解讀相關(guān)法律條文，定時進行法律教育，以增強相關(guān)工作人員在突發(fā)公共事件應(yīng)急管理中的嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆蓱B(tài)度。

2.培育社會組織隊伍建設(shè)

一方面，地方政府應(yīng)為社會組織提供良好的生存發(fā)展環(huán)境，并適當(dāng)增加其治理權(quán)限。地方政府應(yīng)加強與社會組織的溝通與交流，在宣傳社會組織的同時，吸引公眾的參與，增強公眾參與的積極性，幫助社會組織在社會中樹立良好的形象，增強公眾支持度與認(rèn)可度。另外，可以通過法律法規(guī)的形式規(guī)定政府與社會組織治理內(nèi)容，明確地方政府、社會組織的分工以及各自職責(zé)權(quán)限。

另一方面，加大對社會組織的扶持培育力度。首先要加強對社會組織資金、教育等支持，拓寬給社會組織提供資金的方式，為參與到突發(fā)公共事件協(xié)同治理的社會組織提供一定資金方面的援助。另外，地方政府可以針對社會組織，開展類型多樣的教育培訓(xùn)活動，提升社會組織參與突發(fā)公共事件協(xié)同治理的思想認(rèn)識與能力，增強社會組織的專業(yè)程度；從而也能對組織成員進行教育培訓(xùn)，提升社會組織成員的綜合素質(zhì)和專業(yè)能力。

(二)合作層面

首先，加強政府與社會組織的協(xié)調(diào)合作。協(xié)調(diào)合作是地方政府與社會組織協(xié)同治理的關(guān)鍵，也是也是社會組織參與協(xié)同治理的中心環(huán)節(jié)。地方政府應(yīng)建立起構(gòu)建與社會組織的信息交流平臺，如果在協(xié)同治理的過程中出現(xiàn)協(xié)調(diào)與合作方面的障礙，可以在政府的主導(dǎo)下雙方直接展開對話。另外，可以構(gòu)建政府與社會組織的協(xié)作平臺，使地方政府與社會組織在明確自身職責(zé)權(quán)限的基礎(chǔ)上，發(fā)揮自身最大優(yōu)勢與效用，使其協(xié)同治理科學(xué)化。

其次，要加強對社會組織的監(jiān)督力度。一方面，加強政府監(jiān)督，加大社會組織的公開性與透明性程度，引導(dǎo)社會組織進行信息公開。另一方面，應(yīng)完善監(jiān)督與評估方法，建立科學(xué)的監(jiān)督與評估體系，以達到規(guī)范社會組織參與協(xié)同治理行為的目的。

【注釋】

①中國社會組織公共服務(wù)平臺.http://data.chinanpo.gov.cn/.

②赫爾曼·哈肯(德).協(xié)同學(xué)大自然構(gòu)成的奧秘[M].上海:上海譯文出版社,2005.

③彭艷,丁曉瑩,王繼.基于SFIC模型的云南省跨境經(jīng)濟合作區(qū)協(xié)同治理研究[J].云南行政學(xué)院學(xué)報,2019(04):125-130.