全域旅游背景下區(qū)域旅游能力建構研究
——以安徽省黟縣為例

李雨軒

(安徽大學 商學院 安徽 合肥 230601)

一、引言

全域旅游是新時期我國旅游發(fā)展的總體戰(zhàn)略，作為一種新的發(fā)展模式，全域旅游將特定區(qū)域作為完整旅游目的地進行整體規(guī)劃布局、綜合統(tǒng)籌管理、一體化營銷推廣，促進旅游業(yè)全區(qū)域、全要素、全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展[1]。全域旅游是旅游領域研究的熱點。厲新建，張凌云，崔莉構建了全域旅游的基本框架，提出全域旅游“四新”核心理念[2]，2016年我國262個市縣作為首批國家全域旅游示范單位開始創(chuàng)建，標志著我國正在進入全域旅游的新時代[3]。在此背景下，各創(chuàng)建單位積極實踐全域旅游發(fā)展理念，探索如何創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)。黟縣是首批國家全域旅游示范區(qū)之一，目前正處在旅游高質(zhì)量發(fā)展新階段，在旅游新階段迫切需要轉(zhuǎn)型升級，如何全面提升旅游發(fā)展能力，使其在周邊縣市的競爭中脫穎而出，是當前黟縣迫切需要解決的問題。因此，本文以黟縣為案例地，試圖構建全域旅游發(fā)展能力體系，帶動全域旅游發(fā)展。

二、黟縣全域旅游發(fā)展能力體系的構建

全域旅游發(fā)展是一種供給側旅游發(fā)展“路子”，而不是簡單的旅游發(fā)展的“牌子”。全域旅游發(fā)展這條道路，考驗一個地方旅游發(fā)展主體的發(fā)展能力。黟縣全域旅游發(fā)展有必要研究自身全域旅游發(fā)展的能力，找出全域旅游發(fā)展能力方面的問題與不足，解決黟縣旅游發(fā)展能力的問題，以真正的保障發(fā)展目標的實現(xiàn)。

基于李柏文,曾博偉,陳曉芬提出的區(qū)域旅游理論[4]，即全域旅游是在一定區(qū)域范圍內(nèi)，通過加強旅游要素充分自由流動和優(yōu)化相關配置，提高旅游生產(chǎn)率，釋放旅游生產(chǎn)力，構筑和諧旅居社會為目標的旅游主導型區(qū)域包容性發(fā)展思想與模式，本文構建了全域旅游六大發(fā)展能力，分別是：理念認知能力、組織協(xié)調(diào)能力、人才建設能力、投資融資能力、市場治理能力、持續(xù)發(fā)展能力。

(一)認識能力建設

發(fā)展旅游業(yè)，首選需要進行認識能力建設。對于旅游業(yè)發(fā)展的價值認識、規(guī)律性認識和門檻性認識，有利于我們走上一條科學的旅游發(fā)展道路。認知全域旅游的概念、內(nèi)涵、外延、背景、路徑、理念、價值等具體內(nèi)容，理解全域旅游規(guī)劃與旅游總體規(guī)劃、旅游項目規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等不同類型規(guī)劃之間的關系，在旅游發(fā)展實際過程中走全域旅游道路的堅定程度與應用深度。

1.認識旅游業(yè)發(fā)展的規(guī)律

發(fā)展旅游業(yè)，需要“因勢制宜”、“因時制宜”、“因地制宜”、“因市制宜”。發(fā)展旅游業(yè)，不能悖逆旅游發(fā)展形勢，不能脫離特定發(fā)展階段，不能偏離本地發(fā)展實際，不能違背市場需求。因勢制宜：發(fā)展全域旅游要認識發(fā)展形勢，新時代背景下，國家提出并實施了很多重大發(fā)展戰(zhàn)略，旅游業(yè)發(fā)展必須主動結合經(jīng)濟社會發(fā)展全局。因時制宜：旅游業(yè)發(fā)展必須充分考慮地方所處的經(jīng)濟社會發(fā)展階段，旅游業(yè)發(fā)展必須充分考慮地方的基礎條件。近幾年，黟縣交通格局發(fā)生了重大變化，黟縣旅游需要在空間形態(tài)、政府角色、市場主體等方面進行轉(zhuǎn)型。因地制宜：旅游業(yè)發(fā)展必須充分考慮地方的基礎條件，結合地方的資源稟賦，結合地方的旅游發(fā)展現(xiàn)狀。因市制宜：旅游業(yè)發(fā)展必須緊密結合當?shù)氐氖袌鰲l件，研究客源市場的結構，內(nèi)生市場與外生市場相結合。

2.認識旅游業(yè)發(fā)展的門檻

旅游投資具有諸多的門檻，而且門檻較高。本文提出旅游投資門檻有資金門檻、市場門檻、智力門檻(理念、人才)、技術門檻、管理門檻、政策門檻等。不同的項目，需要不同的用地條件，需要遵循相關環(huán)保政策，認真解讀相關旅游發(fā)展政策進行選商。不同的項目，需要不同的市場門檻，需要考慮市場的規(guī)模、市場的類型(等級層次、內(nèi)生外生)、市場競爭。資金門檻：在全域旅游投資過程中，要根據(jù)旅游各個領域的需求進行投資，防止投資過度。政策門檻：發(fā)展旅游業(yè)，要嚴守生態(tài)紅線，發(fā)展旅游業(yè)要重視生態(tài)、環(huán)保等方面的政策。市場門檻：在全域旅游發(fā)展過程中，需要根據(jù)不同的市場需求，開發(fā)不同的項目，要做好旅游項目的目標市場定位。智力門檻：在全域旅游發(fā)展過程中，旅游投資商需要加強對旅游的理解，形成完善的商業(yè)模式。

(二)組織能力建設

1.建機構

成立領導小組：成立黟縣全域旅游發(fā)展工作領導小組，統(tǒng)籌推進與全域旅游相關工作。設立工作機構：要在各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立全域旅游工作機構，確定專人負責，推動黟縣縣全縣上下同步創(chuàng)建全域旅游發(fā)展，形成一種工作合力。多部門聯(lián)動：將宣傳部、發(fā)改委、教育廳等各部門納入全域旅游工作領導小組，多部門聯(lián)動，進行全域旅游管理體制的構建與改革。

2.理機制

全域旅游發(fā)展的工作機制應順應全域發(fā)展要求，機制應具備整合、融合、協(xié)同、聯(lián)動、共享等功能，可以建立旅游聯(lián)席會議、旅游項目聯(lián)審、旅游投融資可研論證、旅游規(guī)劃公眾參與等機制。

3.建制度

強化政府的政策引導和扶持。各級政府機構應該以全域旅游發(fā)展目標為建立制度的依據(jù)，頒布相應的支持政策，并加強政策的落實；黟縣財政局、黟縣自然資源和規(guī)劃局、黟縣土地管理局、黟縣稅務局、黟縣人力資源和社會保障局等各個政府部門出臺配合全域旅游整合、融合的相關政策；制定和完善相關規(guī)章規(guī)范：依據(jù)黟縣實際情況，制定并完善相關旅游條例。可以制定針對導游服務公司、游客集散中心、旅行社、旅游區(qū)(點)，賓館飯店等制定管理辦法，明確旅游者、旅游經(jīng)營者、當?shù)鼐用駪呢熑魏蜋嗬?/p>

(三)投融資能力建設

1.爭取外部大型戰(zhàn)略投資商

爭取外部大型戰(zhàn)略投資商是必要的，在加強黟縣徽黃集團的主導地位的基礎上，爭取其大型旅游項目投資或者其他大型文旅投資商的戰(zhàn)略投資，通過外部大型企業(yè)的戰(zhàn)略投資，打造精品景區(qū)，開展營銷活動，深度開發(fā)旅游市場，提升服務質(zhì)量，提高黟縣整體旅游檔次。擴大投資規(guī)模，增加大型旅游集團的投資比例，推動旅游投資向高質(zhì)量發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變。充分發(fā)揮政府優(yōu)質(zhì)旅游的推動者、市場投資的引導者的重要作用。

2.爭取相關平臺戰(zhàn)略資金

鄉(xiāng)村振興：爭取鄉(xiāng)村振興平臺的資金助力黟縣全域旅游的發(fā)展。黟縣可以借助鄉(xiāng)村振興的相關資金，推動黟縣旅游基礎設施、農(nóng)田水利設施、“廁所革命”、村容村貌提升等工程的建設，促進黟縣全域旅游的發(fā)展。農(nóng)業(yè)資金：爭取農(nóng)業(yè)相關資金，建立旅游與農(nóng)業(yè)統(tǒng)籌整合長效機制，構建形成農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)相互協(xié)調(diào)發(fā)展的局面，助力黟縣全域旅游的發(fā)展。水利資金：引入水利方面的資金參與到全域旅游建設，將水利工程與旅游風景區(qū)建設結合起來，通過爭取水利資金的支持，加強旅游資源的保護開發(fā)，促進全域旅游發(fā)展。

3.設立全域旅游發(fā)展專項基金

設立全域旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項基金，對標全域旅游示范區(qū)導則，在財政預算中單列全域旅游發(fā)展專項資金。專項基金需要對全域旅游重點發(fā)展區(qū)域以及符合全域旅游發(fā)展方向的優(yōu)質(zhì)旅游項目給予支持，包括西遞遺產(chǎn)小鎮(zhèn)、宏村藝術小鎮(zhèn)、高端度假酒店以及精品民宿、奇墅湖自駕車房車營地、宏村印象旅游演藝、養(yǎng)老養(yǎng)生等新型旅游項目，同時對優(yōu)質(zhì)旅游本底資源的并購整合。

4.做大做強黟縣徽黃旅游集團

以徽黃集團作為旅游產(chǎn)業(yè)的投融資平臺，實現(xiàn)黟縣全域的資源整合、產(chǎn)業(yè)融合、區(qū)域聯(lián)動、成果共享，促進各類產(chǎn)業(yè)基金，向具有發(fā)展?jié)摿?，較強帶動能力，較好預期效益的旅游項目傾斜，大力推廣和運用PPP等模式，激發(fā)社會資本加大對旅游產(chǎn)業(yè)投入。切實尊重市場作用的發(fā)揮，通過提供融資平臺來促進投資合作雙方關系的實質(zhì)達成。通過投融資平臺進行項目發(fā)布和撮合交易，打造綜合性投融資平臺。

(四)人才能力建設

通過引進一批旅游營銷策劃、旅游信息化等重點領域的旅游精英，培育一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)旅游分管干部、鄉(xiāng)村旅游帶頭人、鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營管理者、一線從業(yè)人員，將“請進來”和“走出去”相結合，壯大黟縣旅游人才隊伍。在壯大黟縣旅游人才隊伍的同時，通過制定一系列人才激勵政策和管理方案，提高黟縣旅游人才隊伍的整體素質(zhì)和服務水平，營造良好的工作環(huán)境，為黟縣全域旅游的發(fā)展儲備各種旅游行業(yè)精英人才。

1.人才引進

引進高層次人才。提高條件和待遇，圍繞旅游營銷策劃、旅游信息化等重點領域，鼓勵支持旅游企業(yè)引進高層次，對其中符合高黟縣層次人才引進政策條件的，按規(guī)定享受有關待遇。注重人才引進靈活。鼓勵各用人單位采用柔性的引才方式吸引人才。實施人才“雙帶動”工程，鼓勵人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，培育生態(tài)，筑巢引鳳。推進招商引資與招才引智相結合，實施旅游人才“雙帶動”工程。

2.人才培養(yǎng)

培養(yǎng)旅游行政管理人才。需要打造一支高素質(zhì)的文化旅游行政管理人才隊伍，來適應黟縣旅游全域發(fā)展、融合發(fā)展的需要。培養(yǎng)旅游企業(yè)經(jīng)營管理人才。圍繞提高現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營管理能力，聚焦打造一支高素質(zhì)的旅游經(jīng)營管理人才隊伍。培養(yǎng)服務技能人才。聚焦提升旅游服務質(zhì)量和游客滿意度，提升技能人才的職業(yè)能力和服務水平。培養(yǎng)專業(yè)導游人才。以優(yōu)化整體結構、擴大高層次導游人才規(guī)模為重點，打造一支形象良好、能做表率的導游人才隊伍。

3.人才激勵

鼓勵旅游企業(yè)探索由生產(chǎn)要素市場決定的報酬機制，采取多種形式獎勵有特殊貢獻的旅游人才，逐步實現(xiàn)人才薪酬水平與市場接軌。支持科研人員開展旅游研究，每年設立若干項重點科研課題，對有價值的科研成果予以獎勵。樹立一批旅游領域不同行業(yè)人才優(yōu)秀典型，重視對旅游人才的激勵。

4.人才管理

建立旅游專業(yè)人才信息庫，將區(qū)內(nèi)旅游人才信息數(shù)據(jù)化后入庫，充分運用大數(shù)據(jù)手段對旅游人才進行管理；完善旅游行業(yè)“紅黑榜”制度，對“黑導”、“黑社”、“黑車”相關人員記錄在案；加強旅游執(zhí)法一線人員的法治教育，組織旅游執(zhí)法一線人員參加省市旅游執(zhí)法業(yè)務培訓；建立統(tǒng)一的旅游投訴熱線，對被投訴較多的旅游從業(yè)人員可吊銷其相關從業(yè)資格證。

(五)治理能力建設

通過完善治理體系、健全治理機制、創(chuàng)新治理方式等來提高黟縣全域旅游綜合治理能力。

1.完善治理體系

《全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建工作導則》的亮點之一，是體系完備，囊括了旅游業(yè)現(xiàn)代治理的組織、制度、運行、評價和保障體系。對標《全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建工作導則》，黟縣全域旅游治理體系應對治理的組織、治理的制度、治理的運行、治理效果的評價及治理的保障進行設計。

完善治理體系包括全域旅游治理的組織體系：建立縣領導為首的全域旅游組織領導機制+旅游企業(yè)+旅游行業(yè)協(xié)會+社區(qū)居民+旅游者+旅游志愿者的“1+N”全域旅游治理的組織體系。全域旅游治理的制度體系：包括生態(tài)環(huán)境保護、旅游秩序與安全、市場管理、投訴處理、文明旅游、旅游救援、旅游誠信等。全域旅游治理的運行體系：實行“一崗多責”制度，即將相關的旅游市場監(jiān)管工作也納入自身的工作職責中。全域旅游治理的評價體系：建立健全“社區(qū)居民+游客+旅游行業(yè)協(xié)會+社會公眾+網(wǎng)絡媒體”為主的全域旅游治理的評價體系。全域旅游治理的保障體系：招募平安旅游志愿者；建立與旅游、市場監(jiān)督、行政執(zhí)法、巡回法庭等部門的協(xié)作聯(lián)調(diào)機制，共同化解在景區(qū)中的矛盾糾紛。

2.健全治理機制

健全治理機制包括旅游行業(yè)協(xié)會聯(lián)合會：民宿協(xié)會+酒店協(xié)會+戶外露營房車協(xié)會等，進行行業(yè)服務和自律管理，促進行業(yè)良性競爭、合作共贏以及建立監(jiān)督平臺鼓勵全域全民參與旅游環(huán)境治理工作，例如，建立游客暗訪機制，讓游客也成為市場監(jiān)督者，治理層出不窮的亂收費、變相宰客現(xiàn)象。目前，全國有多個省區(qū)市的旅游管理體制的綜合改革已經(jīng)完成，一些地方建立了旅游巡回法庭、旅游警察和旅游工商分局。黟縣縣可以結合自身實際創(chuàng)新旅游綜合管理方式，通過進一步重責、明責、查責、問責，增強統(tǒng)籌旅游業(yè)發(fā)展的能力；通過完善投訴體系，使旅游亂象不僅有法可依，還“投訴有門”。

3.創(chuàng)新治理方式

使用“互聯(lián)網(wǎng)+”、云計算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術，為黟縣政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供支持。如通過大數(shù)據(jù)平臺對各類數(shù)據(jù)信息進行自動分類、整理、分析，實現(xiàn)氣象災害、重大安全事故的智能預警、精準評估。運用大數(shù)據(jù)技術對旅游市場進行監(jiān)管、推動景區(qū)智能管理，第一時間發(fā)現(xiàn)重要情況，及時處理。旅游服務熱線和政府服務熱線并線運行，疏通政府旅游治理管理的渠道。為游客提供咨詢、投訴、舉報等“一站式”便捷服務，實現(xiàn)投訴有落實、舉報有響應、咨詢有答復、建議有回音、處理有結果。積極組建各級各類微信工作群，群里開會、群里協(xié)調(diào)，應時應景調(diào)度指揮解決問題。

(六)持續(xù)發(fā)展能力建設

始終堅持“保護第一、合理利用”的原則，加強遺產(chǎn)地保護、文化和生態(tài)資源的保護。結合美麗鄉(xiāng)村建設、新安江生態(tài)保護、傳統(tǒng)村落保護利用、鄉(xiāng)村旅游扶貧等重點工作，強化全域環(huán)境整治，將景區(qū)連接線、旅游步行道、旅游公路打造成黟縣美景，豐富全域旅游景觀。

1.提高生態(tài)保護意識

提高生態(tài)紅線意識，對生態(tài)紅線內(nèi)的項目，本著“能融則融”的原則，充分利用閑置房舍、空心村等閑置資源進行項目建設。通過開展生態(tài)環(huán)保教育專題講座，觀看生態(tài)環(huán)保教育視頻，舉行生態(tài)環(huán)保經(jīng)驗交流會等方式，讓各級領導干部、黨員率先樹立起正確的自然觀、資源觀、可持續(xù)發(fā)展觀。定期開展生態(tài)保護公益活動，保護生態(tài)環(huán)境。

2.加強政府部門監(jiān)管

加強與現(xiàn)有規(guī)劃及省市主體功能區(qū)現(xiàn)狀相銜接，落實“黨政同責、一崗雙責”要求，統(tǒng)籌推進環(huán)保工作。監(jiān)督“水十條”“土十條”“氣十條”、農(nóng)村“三大革命”落實情況，持續(xù)加大對環(huán)境違法行為的查處力度，不斷推進農(nóng)村環(huán)境三大革命。

3.持續(xù)發(fā)展當?shù)匚幕?/p>

創(chuàng)建徽文化研究中心，以高校為牽頭單位，聯(lián)合國內(nèi)徽文化研究、保護和傳承的主要單位，共建“徽文化傳承與創(chuàng)新中心”。高校參建單位主要依據(jù)學科特色和人才優(yōu)勢，從事徽文化的形態(tài)研究、傳播與產(chǎn)業(yè)化研究；政府參建單位主要承擔徽文化傳承保護工作，推動徽文化產(chǎn)業(yè)化進程，給予協(xié)同創(chuàng)新體政策和智力支持。堅持定期舉辦“非遺進校園”特色活動，展現(xiàn)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的生機與活力。

三、結論

近年來，各地在創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)過程中，更多集中在全域旅游發(fā)展路徑的探索上，對于旅游能力的關注較少，沒有形成完整的全域旅游發(fā)展能力體系。本文主要對全域旅游背景下區(qū)域旅游發(fā)展能力展開了分析，同時構建了全域旅游發(fā)展的能力體系，即理念認識能力、組織協(xié)調(diào)能力、人才建設能力、投資融資能力、市場治理能力、持續(xù)發(fā)展能力，通過旅游發(fā)展的能力體系的建設，能夠為全域旅游的發(fā)展奠定相應的基礎，豐富了全域旅游理論體系，同時也可以為相關區(qū)域發(fā)展全域旅游提供實踐指導。