基于危機(jī)生命周期理論的城市軌道交通運(yùn)營應(yīng)急管理研究

張新源

摘 要：隨著社會經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展以及群眾出行習(xí)慣的改變，城市軌道交通運(yùn)營應(yīng)急管理的責(zé)任及面臨的考驗(yàn)越來越大。因此，城市軌道交通運(yùn)營應(yīng)急管理研究，對強(qiáng)化城市軌道交通運(yùn)營管理、提高城市軌道交通運(yùn)營質(zhì)量、推動(dòng)城市軌道交通運(yùn)營可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。本文運(yùn)用危機(jī)生命周期等理論基礎(chǔ)，以城市軌道交通運(yùn)營單位應(yīng)急管理為研究對象。通過實(shí)地考察對城市軌道交通運(yùn)營單位應(yīng)急準(zhǔn)備、預(yù)防、響應(yīng)和恢復(fù)階段的制度建設(shè)、人才隊(duì)伍建設(shè)、應(yīng)急預(yù)案建設(shè)和應(yīng)急流程等進(jìn)行調(diào)查和分析，運(yùn)用訪談法、比較分析法等研究方法，從內(nèi)因和外因兩個(gè)方面提出對策建議：在應(yīng)急準(zhǔn)備階段，組建科學(xué)的應(yīng)急管理人才培養(yǎng)體系;在應(yīng)急預(yù)防階段，通過改進(jìn)方式和采用新裝備、新技術(shù)使得公共治安防范匹配當(dāng)前的治安形勢;在應(yīng)急處置階段，通過機(jī)制建設(shè)提升應(yīng)急管理過程質(zhì)量和效率;在應(yīng)急恢復(fù)階段，通過制度建設(shè)和人文關(guān)懷填補(bǔ)應(yīng)急恢復(fù)階段的漏洞，完善應(yīng)急管理過程，提升應(yīng)急管理水平。

關(guān)鍵詞：城市軌道交通;運(yùn)營管理;應(yīng)急管理;公共交通

城市軌道交通是一種公共交通方式，為城市居民提供公共客運(yùn)服務(wù)，是城市公共交通的重要組成部分。相較于公交車、BRT等傳統(tǒng)的公共交通來說，城市軌道交通系統(tǒng)具有節(jié)能、省地、運(yùn)量大、無污染或少污染、安全性能高等特點(diǎn)，是一種綠色環(huán)保交通體系，被越來越多的城市選擇以發(fā)展和完善城市公共交通網(wǎng)絡(luò)。中國城市軌道交通協(xié)會披露的信息顯示，截至2019年底，中國內(nèi)地累計(jì)有40個(gè)城市開通城市軌道交通運(yùn)營線路6730.27公里，僅2019年當(dāng)年，中國內(nèi)地共新增5個(gè)城市軌道交通運(yùn)營城市、共新增運(yùn)營線路26條，新增運(yùn)營里程968.77公里，再創(chuàng)歷史新高。

城市軌道交通運(yùn)營應(yīng)急事件的與公眾利益，嚴(yán)重的突發(fā)事件甚至?xí)斐扇藛T傷亡;此外，城市軌道交通應(yīng)急事件管理成效直接關(guān)系到公共交通的秩序的好壞，甚至對社會公共秩序產(chǎn)生影響。

城市軌道交通運(yùn)營突發(fā)事件管理是城市軌道交通運(yùn)營管理的重要組成部分。城市軌道交通運(yùn)營管理既包含對人的行為的管理，又包含對設(shè)備的管理和對運(yùn)營組織的管理，近年來，隨著外部環(huán)境的變化，城市軌道交通運(yùn)營管理還包括公共安全管理和公共衛(wèi)生管理等內(nèi)容。

危機(jī)管理的生命周期理論不同于短期的危機(jī)應(yīng)對，而更傾向于一種過程，是對危機(jī)整個(gè)成長周期的長期關(guān)注，它關(guān)注著突發(fā)事件從潛藏、發(fā)展、爆發(fā)、減弱到恢復(fù)的全過程，每個(gè)階段具有不同的特征，應(yīng)急管理應(yīng)該針對不同階段的特征有針對性地采取措施進(jìn)行管理。管理學(xué)者斯蒂文·芬克提出了生命周期理論，將危機(jī)的生命周期分為四個(gè)階段，即危機(jī)征兆期、危機(jī)突發(fā)期、持續(xù)影響期和危機(jī)痊愈期?，F(xiàn)階段，城市軌道交通運(yùn)營應(yīng)急管理各個(gè)階段包括以下管理方面：

1.應(yīng)急準(zhǔn)備階段需要開展人、財(cái)、物和預(yù)案準(zhǔn)備。人員的準(zhǔn)備包括應(yīng)急管理人才和應(yīng)急搶險(xiǎn)隊(duì)伍。按照國家法律要求，應(yīng)急管理的資金和物資應(yīng)當(dāng)予以保證并充分。《國家城市軌道交通運(yùn)營突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》中規(guī)定了應(yīng)急預(yù)案框架、種類和內(nèi)容。

2.應(yīng)急預(yù)防階段主要開展應(yīng)急防范、應(yīng)急預(yù)案演練、應(yīng)急措施準(zhǔn)備等內(nèi)容。應(yīng)急防范以對風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的管理的形式推進(jìn)?！冻鞘熊壍澜煌ㄟ\(yùn)營突發(fā)事件應(yīng)急演練管理辦法》對應(yīng)急預(yù)案演練的頻次、內(nèi)容提出了明確要求，對于大客流引發(fā)的突發(fā)事件，在國家標(biāo)準(zhǔn)《城市軌道交通客流預(yù)測規(guī)范》中對客流預(yù)測的科學(xué)性、合理性給予了指導(dǎo)。

3.應(yīng)急處置階段包含突發(fā)事件應(yīng)對、聯(lián)動(dòng)、處置和信息匯報(bào)。關(guān)于信息上報(bào)的要求在《安全生產(chǎn)法》和《城市軌道交通運(yùn)營險(xiǎn)性事件信息報(bào)告與分析管理辦法》中，對上報(bào)時(shí)限、內(nèi)容、程序等做出了要求。突發(fā)事件應(yīng)對和處置根據(jù)突發(fā)事件特點(diǎn)的不同而有所區(qū)分。

4.應(yīng)急恢復(fù)階段包括事故事件調(diào)查、人員恢復(fù)、設(shè)備和環(huán)境恢復(fù)、善后處置和保險(xiǎn)理賠等。受損不嚴(yán)重的設(shè)備恢復(fù)以城市軌道交通運(yùn)營單位的故障修復(fù)規(guī)程為指導(dǎo)，受損嚴(yán)重的設(shè)備可以采取更換或其他的方式恢復(fù)。保險(xiǎn)理賠等由運(yùn)營單位和受損方根據(jù)商業(yè)保險(xiǎn)條款進(jìn)行索賠、理賠。

城市軌道交通運(yùn)營應(yīng)急管理的流程遵循危機(jī)生命周期理論的發(fā)展規(guī)律，基于該理論，筆者建議從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善或優(yōu)化，以期提升應(yīng)急管理水平：

1.在應(yīng)急準(zhǔn)備階段，應(yīng)急資金和物資的投入要結(jié)合運(yùn)營線路的特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)情況，有針對性地準(zhǔn)備。應(yīng)急預(yù)案的編制要力求準(zhǔn)確、實(shí)用和富有操作性，尤其是在對上和對下銜接方面，要有科學(xué)的分級，組織流程順暢。除此之外，近年來，應(yīng)急管理人才的短缺是對提升應(yīng)急管理水平的掣肘，城市軌道交通運(yùn)營管理單位應(yīng)當(dāng)適時(shí)地組建科學(xué)的應(yīng)急管理人才培養(yǎng)體系，在制定應(yīng)急管理人才制度時(shí)，要充分考慮應(yīng)急管理人才組織架構(gòu)、來源途徑、培養(yǎng)過程、發(fā)展通道以及考核標(biāo)準(zhǔn);在應(yīng)急管理人才的組織架構(gòu)方面，運(yùn)營管理單位要設(shè)定科學(xué)的層級。運(yùn)營管理單位還應(yīng)該科學(xué)規(guī)劃應(yīng)急管理人才內(nèi)部培養(yǎng)過程，詳細(xì)規(guī)劃培養(yǎng)方式、培養(yǎng)周期、課程設(shè)置和標(biāo)準(zhǔn)化教材編寫，形成一套適合于自身情況的運(yùn)營應(yīng)急管理人才培養(yǎng)方式。

2.在應(yīng)急預(yù)防階段，多管齊下應(yīng)對日益嚴(yán)峻的公共治安風(fēng)險(xiǎn)顯得尤為重要。城市軌道交通運(yùn)營單位在可以研究推進(jìn)分類安檢，思考創(chuàng)建信息共享機(jī)制。公共治安安全的防范涉及到多個(gè)部門，如公安部門、信訪部門、國安、社區(qū)等多個(gè)管理部門或組織，如果這些部門的關(guān)鍵數(shù)據(jù)和敏感信息能夠共享，對敏感人員進(jìn)行識別和分類，有針對性地預(yù)防，將會對公共治安安全防范形式帶來信息化的變革。城市軌道交通的安全防范技術(shù)和裝備應(yīng)該隨著乘客攜帶違禁物品的變化而更新、迭代。傳統(tǒng)的違禁物品是管制刀具，X光機(jī)可以對管制刀具進(jìn)行感應(yīng)識別和輪廓描述?，F(xiàn)階段的公共治安安全防范形勢有所變化，高風(fēng)險(xiǎn)乘客所攜帶的違禁物品也有所變化，從管制刀具向固體、液體、氣體等多形態(tài)發(fā)展，客觀上對軌道交通運(yùn)營安全檢查的技術(shù)和設(shè)備提出了研究和進(jìn)步的要求。

3.在應(yīng)急處置階段，通過“社會共治機(jī)制”，爭取多方資源幫助。引入“社會共治機(jī)制”它有利于充分發(fā)掘、發(fā)揮社會力量，在車站大客流應(yīng)急處置、安全文明乘車和綜合環(huán)境治理等方面，與市民、與政府組織和非政府組織的深入互動(dòng)。通過引導(dǎo)公眾參與，能夠提高乘客乘坐地鐵的公共安全意識;通過吸收乘客和組織參與志愿服務(wù)活動(dòng)，共建“文明安全地鐵”;通過與相關(guān)組織建立聯(lián)系，既能激發(fā)組織活力，又促進(jìn)資源共享和優(yōu)勢互補(bǔ)。城市軌道交通運(yùn)營單位還可以通過“應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)機(jī)制”，提升應(yīng)急處置效率?！皯?yīng)急救援聯(lián)動(dòng)機(jī)制”是城市軌道交通運(yùn)營單位在應(yīng)急處置階段調(diào)動(dòng)各方支援和救援力量的重要機(jī)制，城市軌道交通運(yùn)營管理單位應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化各類應(yīng)急救援力量的聯(lián)動(dòng)，只有內(nèi)部的應(yīng)急救援隊(duì)伍是不全面、不合理的?！皯?yīng)急救援聯(lián)動(dòng)機(jī)制”要引入外聯(lián)機(jī)制，當(dāng)面對僅憑運(yùn)營單位自身力量難以應(yīng)對的突發(fā)事件時(shí)，應(yīng)對及時(shí)報(bào)請上級部門，建立集團(tuán)級別，甚至是市級應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立集團(tuán)級別甚至是市級層面的應(yīng)急救援隊(duì)伍。

4.在應(yīng)急恢復(fù)階段的內(nèi)容既繁雜又重要，可以分為事故調(diào)查、環(huán)境恢復(fù)、后勤保障和善后四個(gè)方面，關(guān)系到運(yùn)營條件的恢復(fù)狀況、事故調(diào)查及經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)的汲取情況，關(guān)系到應(yīng)急恢復(fù)是否有序、高效，甚至關(guān)系到運(yùn)營單位的社會責(zé)任和社會形象。應(yīng)急恢復(fù)階段得以有序、高效開展的基礎(chǔ)是明晰的職責(zé)。城市軌道交通運(yùn)營單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)內(nèi)容和部門職能，明確應(yīng)急恢復(fù)階段各部門的職責(zé)，并寫入單位規(guī)章制度進(jìn)行發(fā)布。事故的調(diào)查在國家法律規(guī)定的程序下進(jìn)行，查明原因，查清影響，分析責(zé)任，制定恢復(fù)措施和后續(xù)防范措施，擬定處理決定。環(huán)境恢復(fù)包括設(shè)備設(shè)施恢復(fù)和場所環(huán)境恢復(fù)，設(shè)備設(shè)施的恢復(fù)職責(zé)應(yīng)該由運(yùn)營管理單位中相關(guān)設(shè)備設(shè)施管理部門承擔(dān)，對于造成重大環(huán)境影響的場所環(huán)境恢復(fù)，運(yùn)營管理單位還應(yīng)當(dāng)請求環(huán)保管理部門和專業(yè)機(jī)構(gòu)支援。后勤部門還應(yīng)做好應(yīng)急人員的出行交通，用餐、住宿后勤保障，必要時(shí)還會有電視電話會議、視頻會議、會務(wù)準(zhǔn)備等。對于未產(chǎn)生人員傷亡后果的突發(fā)事件的善后工作可以由設(shè)備設(shè)施、場所環(huán)境恢復(fù)部門兼任，傷亡人員的善后工作應(yīng)當(dāng)成立專門的善后工作組織，該組織可以由黨、政、工、團(tuán)和應(yīng)急管理部門人員組成對受傷人員的救助，對傷亡人員家屬的安慰撫恤，幫助受傷人員身體康復(fù)。

城市軌道交通運(yùn)營應(yīng)急管理緊緊圍繞“以人為本、保障暢通”為目標(biāo)，要立足軌道交通發(fā)展規(guī)模、發(fā)展趨勢，立足于應(yīng)急管理的全過程，從制度化、規(guī)范化和科技化入手，不斷在應(yīng)急管理人才體系、公共治安安全防范、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制和應(yīng)急恢復(fù)管理上下功夫，完善機(jī)制、補(bǔ)全規(guī)章、建立體系，著力提升城市軌道交通運(yùn)營應(yīng)急管理水平，才能適應(yīng)未來城市軌道交通運(yùn)營應(yīng)急管理形勢不斷發(fā)展、變化的需要。

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