起死回生的2019氣候變化大會

田慧芳

2019年12月2日，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第25次締約方大會（COP25）在西班牙首都馬德里開幕。

2019年12月2日，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第25次締約方大會（COP25）在西班牙馬德里開幕。本次會議以“采取行動的時間”為主題，來自196個國家的代表試圖就減排力度、碳市場機制與資金安排等關(guān)鍵問題達成共識，但因各締約方的利益分歧和各種阻力最終草草收場，只能留給2020年英國格拉斯哥氣候變化大會繼續(xù)拉鋸。

馬德里氣候大會原定在智利圣地亞哥舉行，后智利政府因國內(nèi)動蕩棄辦，改由西班牙馬德里接手。本次大會原計劃從12月2日舉行至13日，實際上延后到15日才閉幕。雖經(jīng)歷“加時”，聯(lián)合國秘書長古特雷斯對談判結(jié)果仍表示失望，稱國際社會“錯失了解決氣候危機的重要機會”。

馬德里氣候大會緣何重要

2015年巴黎氣候大會上通過的《巴黎協(xié)定》要求締約方在2020年提出應(yīng)對氣候變化行動的更新計劃，即“國家自主貢獻（NDC）”。馬德里氣候大會是進入2020年這一決定性年份前最后一屆締約方會議，有著承上啟下的作用。這次大會主要解決的問題包括：做好2020年前行動的盤點;努力完成《巴黎協(xié)定》實施細則遺留問題的談判，核心是落實協(xié)定第六條相關(guān)規(guī)則的制定，即如何利用國際碳交易市場來減少各國的碳排放;推動資金等問題取得積極進展?！栋屠鑵f(xié)定》第六條相關(guān)規(guī)則的制定是重中之重，該條款提出締約方之間可通過國際合作、建立國際碳市場機制和非市場機制等辦法達成減排目標，為降低各國減排成本、實現(xiàn)更有雄心的減排目標創(chuàng)造了可能。如何制定完整而嚴謹?shù)氖袌鰴C制和實施細則，并滿足各方利益訴求，是落實該條款面臨的主要挑戰(zhàn)。

根據(jù)《巴黎協(xié)定》，各國需在2020年提交新的NDC，其中必須清晰說明實施減排的參考點以及實施時限、范圍和覆蓋面等。但由于分歧太大，馬德里會議最后決定文本中，僅提出“鼓勵”各締約方在2020年展示最強的雄心，未發(fā)出足夠明確的政治信號要改善氣候戰(zhàn)略并于2020年提交更具雄心的NDC。各締約方提交的NDC時間框架也不一致，小島國堅持采用五年時間框架（2021～2025），歐盟和日本則支持十年時間框架（2021～2030）。此外，發(fā)展中國家對富裕國家沒能兌現(xiàn)在2020年之前采取氣候行動的承諾感到沮喪，這也成為此次會議中政治緊張的根源。中國和印度等國提出建立一個“工作計劃”，以彌合發(fā)達國家在2020年之前所作承諾的差距，但歐盟表示反對，稱工作重點應(yīng)放在《巴黎協(xié)定》框架下的未來減排雄心上。

《巴黎協(xié)定》第六條要求建立國際碳市場機制和非市場機制來幫助各締約方落實NDC，包括用“可持續(xù)發(fā)展機制（SDM）”取代“清潔發(fā)展機制（CDM）”，但這些涉及CDM項目如何轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)移的減排信用額如何計入2020年后NDC承諾、SDM具體的要求和執(zhí)行框架等問題。根據(jù)計劃的時間表，各國應(yīng)在2018年卡托維茲氣候大會上就這些規(guī)則達成一致，但這些問題被推到了2019年。在本次馬德里氣候大會上，規(guī)則的多個部分又出現(xiàn)緊張局勢。首要問題是碳排放的“雙重核算”。比如，A國援建B國太陽能發(fā)電站，幫助B實現(xiàn)碳減排，這些減排量是納入A國NDC還是B國相關(guān)承諾？巴西堅持要求允許有助于落實本國NDC的減排量既用于國際市場交易，又用于落實國內(nèi)NDC承諾。巴西、印度以及部分阿拉伯國家還主張將2020年前所產(chǎn)生在CDM下所獲得的核定減排量（CER）用于2020年后的國際轉(zhuǎn)讓。這些主張遭到歐盟、新西蘭、小島國聯(lián)盟以及部分南美和非洲國家批評。歐盟強烈反對將CDM項目下核證的排減量轉(zhuǎn)移到SDM下，認為首先要建立完善且嚴謹?shù)膰H減緩轉(zhuǎn)讓機制，以確保國際碳交易通過降低履約成本和帶動投資來促進全球氣候雄心。可以預(yù)見，締約各方政經(jīng)關(guān)系、利益訴求等問題的復(fù)雜性和在關(guān)鍵問題上的差異性使得“第六條談判”在未來仍面臨極大困難。

雄心勃勃的氣候行動需要大量的投融資。發(fā)達國家此前承諾2020年前每年從各種公共和私人，雙邊和多邊渠道籌集1000億美元支持發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化，但2019年增資時向綠色氣候基金（GCF）的認捐總額僅為98億美元。美國政府已停止向GCF提供更多資金。經(jīng)合組織（OECD）的報告顯示，2013年至2017年，OECD發(fā)展援助資金中只有20%被用于與應(yīng)對氣候變化相關(guān)的項目。另外，氣候資金的定義和重復(fù)計算問題始終是談判的障礙。脆弱國家一直希望就氣候變化帶來的損失和損害得到新的資金來源，中國與77國集團還在2019年提議建立“圣地亞哥網(wǎng)絡(luò)”，推動WIM（華沙國際機制，該機制主要解決氣候變化損失與損害問題）下的技術(shù)援助。但發(fā)達國家對有關(guān)損失和損害融資的措辭非常警惕，馬德里氣候大會決議文本甚至刪除了所有與發(fā)達國家締約方金融義務(wù)相關(guān)的內(nèi)容，也就模糊了發(fā)達國家因其歷史排放而應(yīng)向發(fā)展中國家提供充分資金和技術(shù)支持的義務(wù)。

美國的“政治污染”

美國對氣候行動和全球合作是充滿敵意的。2019年11月4日，美國正式啟動退出《巴黎協(xié)定》的程序，同時宣布將削弱奧巴馬時期制定的兩項環(huán)保措施。按照退約程序，馬德里氣候大會是美國官方代表最后一次出現(xiàn)在氣候大會上，特朗普政府利用最后的參會機會破壞大會進程，進一步保護美國污染行業(yè)的利益和其他污染者的免責(zé)行為。為此，以美國為首的一些發(fā)達國家阻止文本中出現(xiàn)類似歷史排放負責(zé)的文字，阻礙一切關(guān)于向發(fā)展中國家提供長期融資的討論，否決了由《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）和《巴黎協(xié)定》締約國聯(lián)合監(jiān)督WIM的協(xié)議，強烈敦促WIM退出締約方會議，以便美國在退出《巴黎協(xié)定》后也不再受到UNFCCC在資金安排方面的約束。

美國在氣候領(lǐng)域的負面影響可能進一步蔓延。根據(jù)“德國觀察”和歐洲氣候變化行動網(wǎng)絡(luò)共同發(fā)布的最新《氣候變化績效指數(shù)》報告，排名墊底的六個國家（俄羅斯、伊朗、加拿大、哈薩克斯坦、澳大利亞和沙特阿拉伯）都擁有大量化石燃料資源，美國則首次取代沙特成為表現(xiàn)最差的國家。

希望之火仍在

令人欣慰的是，盡管美國退出協(xié)定使得美、歐、中“三駕馬車”機制發(fā)生傾斜，中、歐仍然盡最大努力堅定引領(lǐng)全球氣候進程。中國代表團在本次馬德里氣候大會上強調(diào)國際社會“需要具體行動，而不是空喊口號”。2019年3月中國發(fā)布了《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（征求意見稿）》，將在“十四五”期間基本建成制度完善、交易活躍、監(jiān)管嚴格、公開透明的全國碳市場。中國還與新西蘭共同牽頭提出應(yīng)對氣候變化的“基于自然的解決方案”，被列入2019年9月聯(lián)合國氣候行動峰會六大行動領(lǐng)域。中國還一直努力擴大可再生能源在能源消費結(jié)構(gòu)中的份額，非化石燃料占比已經(jīng)從2017年的12%提高到2018年底的14.3%。

雖然特朗普宣布退出《巴黎協(xié)定》，但美國許多地方州政府和全球各大城市、國際組織、大量非政府組織、私營部門在應(yīng)對全球氣候變化方面的作用日益凸顯。應(yīng)對全球氣候危機需要緊密的國際合作。即將到來的2020年將是全球氣候行動的新里程碑，各締約方是否能最大程度地展現(xiàn)包容和雄心，在格拉斯哥氣候大會上就《巴黎協(xié)定》實施細則的關(guān)鍵問題取得突破性進展，我們且做期待。