精準(zhǔn)扶貧背景下農(nóng)村法治扶貧路徑探索
——以達(dá)州“一村一法律顧問制度”為例

李 祥

（達(dá)州職業(yè)技術(shù)學(xué)院 經(jīng)濟管理系，四川 達(dá)州 635000）

黨的十八大以來，四川省緊緊圍繞“四個全面”戰(zhàn)略布局，嚴(yán)格按照黨中央國務(wù)院決策部署，加大扶貧工作力度，脫貧攻堅取得巨大成就。2011年至2018年，四川省貧困人口減貧幅度達(dá)到88%，貧困村的退出率達(dá)到85%，貧困縣的摘帽率達(dá)到57%。到2018年底，四川省累計實現(xiàn)脫貧550余萬貧困人口、退出9719個貧困村、摘帽50個貧困縣，貧困群眾生活水平大幅提高，生產(chǎn)生活條件顯著改善，上學(xué)難、就醫(yī)難、行路難、飲水不安全等問題逐步緩解，生態(tài)建設(shè)有力推進(jìn)，基本公共服務(wù)能力持續(xù)提升，脫貧攻堅取得明顯突破。［1］進(jìn)入新時期，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長，法治扶貧已成為扶貧工作中的重要內(nèi)容之一。廣大農(nóng)村群眾切身利益的維護(hù)，各項利益訴求不斷多元，迫切需要用法治的思維和法治的方式來推動脫貧工作的有序開展。特別是全面依法治國戰(zhàn)略的實施，治蜀興川重在厲行法治理念的提出，如何打通法治下基層進(jìn)農(nóng)村“最后一公里”，為脫貧攻堅保駕護(hù)航，成為當(dāng)前面臨的一項緊迫任務(wù)。

一、整合法治資源開展扶貧的意義

（一）是補齊農(nóng)村法律短板的現(xiàn)實選擇。當(dāng)前，脫貧攻堅已經(jīng)到了啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺階段，所面對的都是貧中之貧、困中之困，采用常規(guī)思路和辦法、按部就班推進(jìn)難以完成任務(wù)。廣大困難群眾既需要項目、產(chǎn)業(yè)等方面的經(jīng)濟支持，更需要持續(xù)穩(wěn)妥的法律服務(wù)和法律保障。［2］達(dá)州作為全省“四大扶貧攻堅片區(qū)”之一秦巴山區(qū)連片扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場，2018年全市實現(xiàn)15.17萬貧困人口脫貧，319個貧困村退出，4個貧困縣（區(qū)）達(dá)到“摘帽”條件，攻克了25個深度貧困村，全市貧困發(fā)生率首次降到了1%以下。［3］但由于貧困基數(shù)大、困難程度深，達(dá)州脫貧難度仍然較大。四川省雖然加大了貧困村幫扶力量，但法律服務(wù)保障仍然缺失。“一村一法律顧問”制度的推行，將法律服務(wù)人員整合到扶貧資源中，解決了幫扶力量中法律服務(wù)的缺失問題，實現(xiàn)了幫扶力量升級，補齊了精準(zhǔn)脫貧法律服務(wù)短板。

（二）是打通法治下基層“最后一公里”的客觀需要。習(xí)總書記在黨的十九大報告中強調(diào)，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，建設(shè)社會主義法治國家。實現(xiàn)全面依法治國戰(zhàn)略，既需要中央的頂層設(shè)計，也需要基層的具體落實。推行貧困村“一村一法律顧問”制度，目的就是要發(fā)揮法律服務(wù)顧問對法律知識非常熟悉、處理問題相對中立、化解糾紛經(jīng)驗豐富的特性。法律顧問通過參與貧困村法律事務(wù)，普及法律知識，化解矛盾糾紛，維護(hù)群眾利益，從而解決基層干部處理突發(fā)事件和復(fù)雜問題難、群眾尋求法律服務(wù)難的問題，有利于促進(jìn)基層民主法治建設(shè)，有利于打通法治進(jìn)村入戶“最后一公里”。

（三）是建立覆蓋城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)體系的重要一環(huán)。2017年7月，司法部召開會議，要求到2018年底前全國要基本實現(xiàn)村（居）法律顧問全覆蓋，將公共法律服務(wù)體系建設(shè)提到了前所未有的高度。如何讓貧困村困難群眾享受到優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的法律服務(wù)，如何形成普惠型的、低成本的、可持續(xù)的基層法律工作機制，是建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)體系的關(guān)鍵所在。推行貧困村“一村一法律顧問”制度，在貧困村建立公共法律服務(wù)站，是搭建公共法律服務(wù)實體平臺，完善覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律體系的重要一環(huán)。

二、整合法治資源參與精準(zhǔn)脫貧的達(dá)州實踐

2016年以來，達(dá)州市組織開展了“助力精準(zhǔn)脫貧·一村一法律顧問”工作，整合法律服務(wù)資源，建立配套工作制度，確保了貧困村法律顧問沉得下、呆得住、干得好，為精準(zhǔn)脫貧提供了法律保障。

（一）全方位激勵，引導(dǎo)法律顧問投身脫貧攻堅

1.思想激勵。先后以動員大會、誓師大會、立“軍令狀”等形式，隆重啟動和推進(jìn)“一村一法律顧問”工作，引導(dǎo)和激勵全市法律服務(wù)工作者站在“實現(xiàn)四個全面”“體現(xiàn)政治覺悟、強烈社會責(zé)任、黨委政府關(guān)心、司法為民情懷”的高度，統(tǒng)一思想，融入脫貧攻堅主戰(zhàn)場。

2.目標(biāo)激勵。市委市政府高度重視，將“一村一法律顧問”工作寫入了第四次黨代會報告和政府工作報告，成為了市委市政府五年的戰(zhàn)略目標(biāo)。市委組織部、市扶貧移民局將“一村一法律顧問”工作納入基層黨建工作和脫貧攻堅任務(wù)，統(tǒng)一部署、統(tǒng)一考核，充分調(diào)動了組織系統(tǒng)、扶貧移民系統(tǒng)和司法行政系統(tǒng)的參與熱情。司法行政部門出臺了《開展“助力精準(zhǔn)脫貧·一村一法律顧問”活動的方案》，明確了指導(dǎo)思想和工作目標(biāo)，列出了時間表和任務(wù)書，讓基層工作有方向和目標(biāo)，工作更具針對性和主動性。

3.保障激勵。為讓困難群眾感受到黨委政府的關(guān)心和關(guān)懷，不因需求法律援助增加經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，達(dá)州市、縣兩級財政將貧困村法律顧問工作經(jīng)費納入了預(yù)算，貧困村法律顧問作為志愿者免費開展法律服務(wù)，財政給予了一定的經(jīng)費補貼。同時，在村委會為法律顧問配備了辦公室和辦公設(shè)備，向廣大村民宣傳貧困村法律顧問工作，營造了良好的工作氛圍。

（二）全范圍覆蓋，推動法律顧問下沉式服務(wù)

1.覆蓋全部貧困村。結(jié)合法律服務(wù)資源有限的實際，針對部分偏遠(yuǎn)縣法律服務(wù)人員相對較少的實際情況，采取1個法律服務(wù)人員結(jié)對1個或2個貧困村方式；針對部分法律服務(wù)人員工作任務(wù)繁重，時間緊張的情況，采取2個法律服務(wù)人員幫扶1個貧困村方式；對部分法律服務(wù)人員相對較少的縣（市、區(qū)），市局及時調(diào)配市直屬律師事務(wù)所人員進(jìn)行充實。［4］針對20戶以上建檔立卡貧困戶的非貧困村，組織“巡回法律顧問團”，實現(xiàn)了法律幫扶力量全覆蓋。

2.覆蓋全部法律服務(wù)內(nèi)容。貧困村法律服務(wù)涵蓋“五項服務(wù)”內(nèi)容，即：為村支委決策提供法律意見，接受村干部和群眾的法律咨詢，提供律師、公證、司法鑒定和司法救助等法律援助，開展法治宣傳教育活動，協(xié)助村委開展人民調(diào)解活動。村法律顧問合同明確了服務(wù)的期限、內(nèi)容、范圍、方式，確保貧困村不脫貧法律服務(wù)不脫鉤。

3.覆蓋全部法律服務(wù)機構(gòu)和服務(wù)人員。達(dá)州市共有33家律師事務(wù)所和103家基層法律服務(wù)所，293名律師、183名基層法律服務(wù)工作者，全部參與到了脫貧攻堅工作中，貧困村“一村一法律顧問”工作覆蓋了所有的法律服務(wù)機構(gòu)和服務(wù)人員，人人有責(zé)、人人有份。

（三）全過程考核，打造村級法律顧問過硬品牌

1.強化管理。一是規(guī)范工作臺賬，村法律顧問開展法律服務(wù)活動，須填寫統(tǒng)一的臺賬報表，準(zhǔn)確反映服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)結(jié)果，一次一記、一案一卷，確保法律服務(wù)過程留痕跡。二是明確工作任務(wù)，法律顧問至少每兩個月到貧困村開展1次服務(wù)，每月至少電話聯(lián)系1次，貧困村村委、村民確有重要事務(wù)，需法律顧問到現(xiàn)場服務(wù)的，法律顧問應(yīng)及時到場。三是實行“四級管理”，法律服務(wù)機構(gòu)負(fù)責(zé)對所派出的法律顧問實行績效管理，逗硬獎懲；鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所負(fù)責(zé)村法律顧問到村開展工作情況日常管理，注重常態(tài)化；縣級司法行政部門負(fù)責(zé)對轄區(qū)村法律顧問的督查考核和推動落實；市級司法行政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督、指導(dǎo)和全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

2.規(guī)范標(biāo)識。統(tǒng)一制作了“一村一法律顧問”標(biāo)識牌，懸掛在村委會顯著位置。建立村法律顧問與村民之間的微信群，在每個公示牌下面印制村法律顧問聯(lián)系方式二微碼，方便村民及時與法律顧問取得聯(lián)系。同時，向貧困戶發(fā)放了村級法律顧問聯(lián)系卡，既方便群眾聯(lián)系，又方便群眾監(jiān)督。

3.明確內(nèi)容。司法行政部門精心編印了貧困村法律服務(wù)指導(dǎo)手冊、宣傳手冊、案例手冊“三個手冊”，發(fā)放到村法律顧問和貧困戶。［5］指導(dǎo)手冊主要是指導(dǎo)貧困村法律顧問如何開展調(diào)查摸底、提供服務(wù)、自我評價、建立臺賬等服務(wù)流程。宣傳手冊主要收集了與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的法律法規(guī)。案例手冊主要收集了村法律顧問主辦的典型案例，以問題解析的方式進(jìn)行匯編，淺顯易懂。

4.逗硬考核。將“一村一法律顧問”工作納入黨委政府脫貧工作考核指標(biāo)，組織部與司法行政部門聯(lián)合印發(fā)考核辦法和細(xì)則，綜合運用“查、聽、訪、測”多種方式逗硬考核。［6］考核結(jié)果納入司法行政部門業(yè)務(wù)考核指標(biāo)促進(jìn)落地見效。

（四）全領(lǐng)域推進(jìn)，帶動村級法律顧問創(chuàng)先爭優(yōu)

1.強化現(xiàn)場推進(jìn)力度。每2個月召開一次現(xiàn)場推進(jìn)會，每次推進(jìn)會參觀2個以上標(biāo)準(zhǔn)化村級法律顧問工作室，推選工作力度大、作用發(fā)揮好的縣（市、區(qū)）司法局和法律顧問代表在大會交流發(fā)言。工作滯后、成效不明顯的作情況說明。各地司法行政部門以此為契機，大膽探索創(chuàng)新，形成了一批有特色的做法。

2.提升宣傳報道效能。加大了對村級法律顧問工作成效和優(yōu)秀顧問的宣傳力度，在達(dá)州主流媒體，開辟了“一村一法律顧問”宣傳專欄，講述法律顧問先進(jìn)典型事跡，讓優(yōu)秀的村級法律顧問有更多的出彩機會。新華社、人民日報、法制日報、四川日報、四川電視臺、人民網(wǎng)、新華網(wǎng)等媒體對達(dá)州“一村一法律顧問”工作進(jìn)行了多方位宣傳報道。

3.注重考核結(jié)果運用。將“一村一法律顧問”工作考核優(yōu)秀，作為推薦“全國、全省優(yōu)秀律師事務(wù)所、律師”、“勞動模范”、“法治人物”等先進(jìn)集體和先進(jìn)個人的必備條件，形成鮮明導(dǎo)向，只有在服務(wù)大局、服務(wù)中心中出成績，才能在這個行業(yè)和系統(tǒng)出彩。也因此涌現(xiàn)出了一批先進(jìn)典型。

貧困村法律顧問充分發(fā)揮專業(yè)特長，積極為貧困村的發(fā)展獻(xiàn)計出力，成為了村支兩委的法律“智囊團”，增強了村務(wù)工作的“免疫力”，同時成為了貧困村法律知識“宣講員”、矛盾糾紛“調(diào)解員”、法律援助“代辦員”，培養(yǎng)了一大批法律明白人，精細(xì)化了農(nóng)村法律服務(wù)，推動了基層民主法治建設(shè)。一是遇事找法成為常態(tài)，通過有針對性的法治講座、典型案例講法釋法、法律案件辦理、“12348”法律援助熱線咨詢等活動，不斷提高困難群眾的法治意識，進(jìn)一步樹立了“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的法治意識。二是降低了維權(quán)門檻，徹底解決了困難群眾“不想打官司、不敢打官司”難題，為貧困村民提供了權(quán)益保護(hù)的有效途徑，也為貧困村解決了一批群眾長期反映卻得不到解決的法律問題。三是促進(jìn)了矛盾糾紛化解，法律顧問利用相對中立的職業(yè)優(yōu)勢，參與到征地拆遷、環(huán)境保護(hù)、項目發(fā)展、合同糾紛等領(lǐng)域糾紛調(diào)解，幫助調(diào)解了一大批矛盾糾紛，最大限度防止群眾“因訪致貧、因案返貧”問題。四是保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，法律顧問利用推廣企業(yè)法律顧問工作的經(jīng)驗，全程參與村上的重要經(jīng)濟活動，積極為村引進(jìn)項目、流轉(zhuǎn)土地、專業(yè)合作組織建立和生產(chǎn)經(jīng)營等項目開展“法律體檢”，確保了農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展。五是推進(jìn)農(nóng)村民主法治建設(shè)，村法律顧問有力地推進(jìn)了村級組織“四民主三公開”，為村支兩委民主決策等重要管理活動提供法律保障，有力推進(jìn)了基層民主法治建設(shè)。

三、整合基層法治資源參與精準(zhǔn)扶貧的思考

（一）符合時代要求是推進(jìn)工作的根本。貧困村法律顧問制度，是貫徹落實“全面建成小康社會”、“全面依法治國”戰(zhàn)略的有機結(jié)合，契合了時代需要和基層實際。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，“要按照黨的十六大、十七大、十八大提出的全面建成小康社會各項要求，緊扣我國社會主要矛盾變化，統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)，特別是要堅決打好防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的攻堅戰(zhàn)。”［7］面對改革發(fā)展之難、民生改善之重、社會治理之艱，司法行政挺身而出，開展“助力精準(zhǔn)脫貧·一村一法律顧問”工作，體現(xiàn)了司法行政機關(guān)圍繞中心、服務(wù)大局的政治擔(dān)當(dāng)和勇于突破、善做善成的創(chuàng)新精神，也體現(xiàn)了廣大司法行政干部和法律服務(wù)工作者奮發(fā)有為、甘于奉獻(xiàn)的干事創(chuàng)業(yè)激情。因此，工作得到了上級認(rèn)可和貧困群眾的歡迎。

（二）整合司法資源是推進(jìn)工作的基礎(chǔ)。法治扶貧是精準(zhǔn)扶貧的一個重要方面。司法行政工作具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、保障性、群眾性等特點，每項工作都與人民群眾的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，司法執(zhí)法、法治宣傳、法律援助、人民調(diào)解、律師公證、特殊人群管理等等，點多面廣，既服務(wù)群眾，又依靠群眾。如果不能深入群眾、服務(wù)群眾、依靠群眾，我們的事業(yè)就會是“無源之水”，司法行政隊伍就會成為“無本之木”。［8］推行貧困村法律顧問制度，有效解決了脫貧攻堅各類法律問題，讓脫貧攻堅工作少走彎路，避免和減少貧困群眾不必要的損失，回應(yīng)了基層對法律服務(wù)、法律保障的迫切期盼。實踐證明，司法行政部門在脫貧攻堅進(jìn)程中能夠有效作用、能夠大有作為。

（三）整體謀劃形成合力是推進(jìn)工作的關(guān)鍵。黨委政府高度重視，將此項工作上升為市委、市政府的戰(zhàn)略決策，納入了黨委、政府中心工作的總盤子，形成了全市上下齊抓共管的局面。市脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)小組、市委組織部、市司法局、市扶貧移民局多次下發(fā)有關(guān)文件通知，作出具體部署，有力地推動了工作的開展。每次推進(jìn)會的舉行，市委組織部、市司法局、市扶貧移民局的領(lǐng)導(dǎo)都要出席；每次對縣（市、區(qū)）黨委政府的督查考核，市司法局都全程參與。從部署到實施到責(zé)任落實，無不體現(xiàn)了黨委政府的高度重視和相關(guān)部門的大力支持。

（四）彰顯職業(yè)精神是推進(jìn)工作的法寶。廣大法律服務(wù)工作者是推行貧困村法律顧問制度的主體和核心，他們對脫貧攻堅工作的認(rèn)識決定著這項工作的成敗。除了嚴(yán)格考核、強化督查外，司法行政部門引導(dǎo)廣大法律服務(wù)工作者積極履行政治責(zé)任、社會責(zé)任和職業(yè)責(zé)任，在脫貧攻堅工作中實現(xiàn)自身價值。通過深入細(xì)致地思想工作，廣大法律服務(wù)工作者提高了政治站位，認(rèn)識到了擔(dān)任貧困村法律顧問，是忠實履行中國特色社會主義法律工作者的神圣使命，甘于為實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)貢獻(xiàn)力量。