傳染病疫情信息公開的障礙及克服

●王錫鋅

一、問題界定

（一）疫情信息公開為何知易行難

在當(dāng)今的公共問題治理背景中，或許已沒有多少人會(huì)否認(rèn)信息公開的重要性。從價(jià)值理性、工具理性、溝通理性維度看，信息公開的意義都毋庸置疑。從規(guī)范和價(jià)值層面看，信息公開是知情權(quán)的基本要求；從工具理性層面看，信息公開是有效治理的關(guān)鍵工具；而從社會(huì)共同體的維系和合作來說，信息公開是公共討論的基礎(chǔ)，也是培育公共理性的必由之路?！?〕參見［美］約翰?羅爾斯：《政治自由主義》，萬俊人譯，譯林出版社2011年版，第225-270頁；［德］尤爾根?哈貝馬斯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，曹衛(wèi)東等譯，學(xué)林出版社1999年版，第113-114頁、第295頁。

無論是從邏輯還是經(jīng)驗(yàn)角度，認(rèn)識(shí)信息公開的重要性并不難，難的是如何去實(shí)踐，如何將透明度和信息公開落實(shí)到公共治理之中。信息就是權(quán)力，這句話的本質(zhì)在于揭示了信息不對稱的權(quán)力性質(zhì)，無論是對于個(gè)人還是組織，信息的數(shù)量和質(zhì)量的勢能差，具有類似于權(quán)力的控制性功能?！?〕參見［英］邁克爾?曼：《社會(huì)權(quán)力的來源》（第2卷?上），陳海宏等譯，上海世紀(jì)出版社2007年版，第7-10頁。這就可以理解為什么營造信息勢能差是人性的一部分。人性如此，機(jī)構(gòu)、團(tuán)體、政府亦如此。對于人和組織而言，營造并且維持對其他人的信息優(yōu)勢，或許正是一種社會(huì)和組織的生存和競爭策略。對個(gè)體的人和組織而言，這或許是一種理性的選擇；但對于有效的、良善的公共治理和公共利益而言，信息優(yōu)勢甚至信息壟斷，不僅在道德上是不公平的，在工具層面也是非理性的，對社會(huì)整體利益構(gòu)成威脅。

這種信息公開“知易行難”的困境，在常態(tài)管理中比比皆是。在國家治理的理念層面，我們很早就提出了公開和參與的原則，但在決策、管理、執(zhí)行、監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)，原則與實(shí)踐存在相當(dāng)大的反差，呈現(xiàn)出一定程度的“象征性治理”（symbolic governance）圖景，〔3〕參見劉天旭、張星久：《象征性治理：一種基層政府行為的信號理論分析》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2010年第5期，第673-678頁。這在應(yīng)急管理中，特別是應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理中，反映更加明顯。一個(gè)典型例證就是2003年“非典”疫情出現(xiàn)早期信息公開的實(shí)踐。在“非典”疫情出現(xiàn)的早期，無論是北京市還是中央衛(wèi)生行政主管部門，對疫情信息都采取嚴(yán)格封鎖，甚至發(fā)布誤導(dǎo)性信息，結(jié)果貽誤了防控疫情的最佳時(shí)機(jī)，麻痹了社會(huì)公眾應(yīng)有的警惕和防范意識(shí)，對疫情蔓延產(chǎn)生了推波助瀾的作用，也損害了政府的公信力。對疫情信息進(jìn)行封鎖的動(dòng)因，可能出于對疫情的信息匱乏，可能出于對社會(huì)秩序受沖擊的擔(dān)憂，也可能出于無知而帶來的盲目自信，但無論出于何種原因而采取了對傳染病信息進(jìn)行封鎖的措施，信息公開的失敗與疫情蔓延之間的聯(lián)系，都是不可否認(rèn)的。

其實(shí)，政府也意識(shí)到“非典”疫情早期防控措施的諸多問題，并采取了應(yīng)對性立法。就在非典防控過程中，國務(wù)院啟動(dòng)了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的制定。從2003年4月14國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出制定《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，到5月7日《條例》經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過，《條例》的制定過程前后不到一個(gè)月時(shí)間，〔4〕參見《國務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人就〈突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例〉答記者問》，載《人民日報(bào)》2003年05月13日，第8版。這在行政法規(guī)制定歷史上是罕見的。該《條例》第三章用七個(gè)條文專門規(guī)定了“報(bào)告與信息發(fā)布”，加上“法律責(zé)任”部分的三個(gè)條文，《條例》關(guān)于信息報(bào)告和公開的法律條文共十條，幾乎占到整個(gè)條例條文數(shù)的五分之一。2004年12月，全國人大常委會(huì)對《傳染病防治法》進(jìn)行了修訂，其中特別是對傳染病預(yù)警、疫情報(bào)告、通報(bào)和公布制度進(jìn)行了規(guī)定。〔5〕《傳染病防治法》1989年2月21日制定，2004年8月28日第一次修訂，2013年6月29日第二次修正。第三章共九個(gè)條文對疫情報(bào)告、通報(bào)和公布制度進(jìn)行了規(guī)定。更為重要的是，“非典”疫情中信息公開不足的慘痛教訓(xùn)，推動(dòng)了政府信息公開立法，催生了2007年《政府信息公開條例》的制定。

2003年應(yīng)對非典疫情的慘痛教訓(xùn)，以及在這種教訓(xùn)基礎(chǔ)上的法律制度建構(gòu)，本應(yīng)該讓我們避免在同一個(gè)地方第二次跌倒。2019年12月初，武漢市出現(xiàn)不明原因肺炎病例，但從12月8日官方報(bào)告第一起病例到2020年1月20日為止，〔6〕令人感到費(fèi)解的是，關(guān)于武漢新冠肺炎最為關(guān)鍵的疫情信息，最終也不是由官方通過正式的途徑和程序發(fā)布的，而是由鐘南山教授在電視直播采訪中披露的。目前并不清楚這種披露是否獲得官方的授權(quán)，但這種疫情披露的形式本身表明，即便到2020年1月20日，官方對疫情信息進(jìn)行的判斷，以及是否決定進(jìn)行信息披露，仍未可知。將近50天的時(shí)間，關(guān)于不明原因肺炎的諸多關(guān)鍵信息，例如是不是具有傳染性、是不是人傳人、是不是構(gòu)成傳染病疫情爆發(fā)、是不是呈現(xiàn)出迅速蔓延趨勢，以及對公眾如何進(jìn)行預(yù)警，公眾應(yīng)該如何防范等等，官方?jīng)]有做出及時(shí)、準(zhǔn)確的信息發(fā)布和披露。不僅如此，對于媒體和社會(huì)層面出現(xiàn)的一些預(yù)警信息，武漢警方以“散播謠言”為由進(jìn)行了治安管理處置，進(jìn)一步抑制了傳染病預(yù)警的信息源，而在2019年12月31日，香港已經(jīng)開始提醒公眾進(jìn)行防護(hù)。疫情信息發(fā)布的滯后性、誤導(dǎo)性，貽誤了寶貴的防控窗口期，導(dǎo)致了比2003年“非典”更嚴(yán)重的傳染病疫情，也使隨后的疫情防控陷入被動(dòng)局面。

（二）傳染病疫情信息公開的障礙

傳染病疫情信息公開知易行難的問題，是我國政府信息公開現(xiàn)實(shí)困境的一個(gè)集中反映。從日常的政府信息公開實(shí)踐觀察，政府信息公開存在著信息公開的選擇性公開、推動(dòng)力遞減、公開與保密關(guān)系難以把握、社會(huì)對信息的需求與政府的信息供給之間供需不匹配以及法律責(zé)任機(jī)制乏力等問題。觀察表明，在常態(tài)管理中，雖然政府信息公開制度的實(shí)踐有了相當(dāng)大的進(jìn)展，但仍然面臨著一系列挑戰(zhàn)?！?〕王錫鋅：《政府信息公開制度十年：邁向治理導(dǎo)向的公開》，載《中國行政管理》2018年第5期，第17-22頁。

在突發(fā)事件引發(fā)的應(yīng)急管理和傳染病防控背景中，這種知易行難的張力表現(xiàn)更為明顯。傳染病病例出現(xiàn)時(shí)，社會(huì)需要及時(shí)和準(zhǔn)確的信息以提升警惕并采取針對性的防護(hù)措施；但面對這種信息需求，政府的信息供給可能限于各種因素而受到抑制，這些因素包括客觀和主觀因素。從客觀方面看，在傳染病發(fā)生早期，政府可能也面臨信息的匱乏，因此決策頗有“巧婦難為無米之炊”之困；或即使已經(jīng)掌握了一些事實(shí)信息，但仍然需要通過內(nèi)部程序?qū)π畔⑦M(jìn)行處理、研判并作出決斷，因此導(dǎo)致信息公開的滯后。從主觀方面看，行政部門或官員可能出于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定等因素考慮而不愿發(fā)布信息。在這種情況下，社會(huì)對信息的需求增大，而政府的信息供給出現(xiàn)短缺，這是傳染病疫情信息公開的主要矛盾。特別是當(dāng)新出現(xiàn)“不明原因”疾病時(shí)，早期需要收集、分析病例、做出研判，信息短缺更為明顯，行政機(jī)關(guān)也面臨更大的決策風(fēng)險(xiǎn)。因此在這種情形下，傳染病信息供求關(guān)系失調(diào)的矛盾更為明顯，表現(xiàn)出信息公開的功能障礙。

傳染病疫情信息公開的功能障礙，在這次新冠肺炎防治過程暴露無遺。從時(shí)間軸看，2019年12月8日，武漢市官方報(bào)告了第一起不明原因肺炎病例，如果在這之后能夠?qū)ο嗨撇±M(jìn)行持續(xù)的報(bào)告和公開，完全可以大大提升公眾的警覺，在某種程度上也很可能改寫這次傳染病防控的歷史。但實(shí)際情況是，從2019年12月8日到2020年1月20日，與疫情相關(guān)的信息公開嚴(yán)重不足。無論是病例數(shù)量的更新、病例信息、病例的傳染風(fēng)險(xiǎn)、民眾應(yīng)如何防控等等關(guān)鍵信息，都出現(xiàn)了信息空檔，錯(cuò)失了對疫情進(jìn)行防控的關(guān)鍵窗口期。官方信息供給嚴(yán)重不足，卻嚴(yán)禁社會(huì)信息的發(fā)布流通，地方政府甚至對八位發(fā)出預(yù)警信息的醫(yī)生以“散布謠言”為由進(jìn)行治安管理處置。直到2020年1月20日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議將新冠肺炎確定為乙類傳染病，并按甲類傳染病管理，疫情防控工作才算正式啟動(dòng)，相應(yīng)的傳染病疫情信息公開也才納入防控措施。實(shí)際上，完全可以說，這次新冠肺炎防控中暴露的一個(gè)最大問題就是疫情信息披露的失敗，反映出傳染病疫情信息公開的功能障礙。

疫情信息公開障礙暴露出治理的技術(shù)、體制和價(jià)值層面的問題。在微觀層面，傳染病疫情信息公開障礙暴露出公共治理，特別是危機(jī)管理的能力和技術(shù)問題；在中觀層面，暴露出公共治理的體制結(jié)構(gòu)問題，特別是如何處理政府與社會(huì)的協(xié)同、中央與地方的協(xié)同、專業(yè)判斷與政治判斷的協(xié)同；在宏觀層面，這一問題涉及到從統(tǒng)治（管理）到治理的政治價(jià)值轉(zhuǎn)型。順著這樣的思路，本文嘗試對傳染病疫情信息公開障礙的主要成因進(jìn)行分析，包括規(guī)則體系、管理體制、社會(huì)生態(tài)、法律責(zé)任等，以探尋疫情信息公開障礙的克服之道。

二、傳染病疫情信息公開的規(guī)則檢討

為了探討傳染病疫情信息公開的障礙，我們首先可以從法律規(guī)則層面入手，探討在規(guī)范層面上傳染病疫情信息應(yīng)如何公開。

（一）適用何種法規(guī)范

在現(xiàn)行法律規(guī)范體系中，與傳染病疫情信息發(fā)布相關(guān)的法規(guī)范，涉及到以下幾項(xiàng)：（1）《傳染病防治法》。這是傳染病防治的專門性法律，其中對疫情報(bào)告、通報(bào)、發(fā)布作了專章規(guī)定；（2）《突發(fā)事件應(yīng)對法》。主要規(guī)定了突發(fā)事件發(fā)生后應(yīng)急管理規(guī)則；（3）《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》；（4）《政府信息公開條例》；（5）衛(wèi)生部《法定傳染病疫情發(fā)布和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布辦法》〔8〕2003年衛(wèi)生部制定（試行），2006年修訂，衛(wèi)辦發(fā)〔2006〕79號文發(fā)布，屬于衛(wèi)生部制定的內(nèi)部規(guī)范性文件。；（6）《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報(bào)告管理辦法》；〔9〕《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報(bào)告管理辦法》（中華人民共和國衛(wèi)生部令第37號），2003年11月7日發(fā)布。（7）《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》（2006）〔10〕新華社2006年2月26日電。等。

那么，傳染病疫情信息公開應(yīng)適用何種相關(guān)法律規(guī)范？首先，傳染病防治信息發(fā)布是否適用《政府信息公開條例》？信息公開條例是政府信息公開的基本法規(guī)范。從概念來看，衛(wèi)生行政部門收集制作傳染病疫情信息，當(dāng)然屬于《政府信息公開條例》所規(guī)定的政府信息范疇。《條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！薄?1〕《政府信息公開條例》第2條。在《條例》第二十條所規(guī)定的主動(dòng)公開信息中，第（十二）項(xiàng)規(guī)定“突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)警信息及應(yīng)對情況”，應(yīng)主動(dòng)公開?！?2〕《政府信息公開條例》第20條?！稐l例》第二十六條規(guī)定：“ 屬于主動(dòng)公開范圍的政府信息，應(yīng)當(dāng)自該政府信息形成或者變更之日起20個(gè)工作日內(nèi)及時(shí)公開。法律、法規(guī)對政府信息公開的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！薄?3〕《政府信息公開條例》第26條。從以上規(guī)定可見，傳染病疫情信息應(yīng)當(dāng)公開；但是否適用《信息公開條例》進(jìn)行發(fā)布？筆者認(rèn)為，政府信息公開制度是基于保障知情權(quán)而建立的，主要針對總體的、常態(tài)管理中信息公開；而傳染病防治和突發(fā)事件應(yīng)急管理，涉及到的是非常態(tài)情形下的應(yīng)急管理，或稱“危機(jī)管理”，在應(yīng)急管理狀態(tài)下，應(yīng)當(dāng)適用特別的法律規(guī)則。事實(shí)上，如果傳染病防治信息公開適用政府信息公開條例，那么信息公開的義務(wù)主體、程序、信息公開的時(shí)限要求等應(yīng)急性、特殊性要求就難以滿足。例如，《政府信息公開條例》中規(guī)定的公開義務(wù)主體遵循“誰制作，誰保存，誰公開”的規(guī)則，但傳染病疫情信息公開則采取統(tǒng)一發(fā)布；政府信息主動(dòng)公開的期限是信息生成后20天內(nèi)公開，但傳染病疫情信息發(fā)布顯然具有更強(qiáng)的時(shí)效性，應(yīng)強(qiáng)調(diào)及時(shí)、動(dòng)態(tài)公開。以上分析表明，傳染病疫情信息公開屬于特殊的信息公開，應(yīng)遵循政府信息公開的基本原則，但具體如何公開應(yīng)適用特別法規(guī)范。

其次，《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》是關(guān)于突發(fā)事件應(yīng)急處置的法律法規(guī)，從法規(guī)范類型來看，后者是前者的下位法、特別法。下位法，意味著《應(yīng)急條例》的規(guī)定與前者應(yīng)當(dāng)是一致的；特別法，意味著《應(yīng)急條例》應(yīng)考慮突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特殊性而做出特別的規(guī)定。與上述法律法規(guī)相比，《傳染病防治法》則是傳染病防治的專門法。對上述法規(guī)范類型及其相互關(guān)系分析可見，傳染病疫情信息公開，直接適用的法規(guī)范，應(yīng)是《傳染病防治法》。進(jìn)一步分析，傳染病防治又可分為平時(shí)“日常狀態(tài)”和突發(fā)事件觸發(fā)的“應(yīng)急狀態(tài)”。在突發(fā)事件發(fā)生、應(yīng)急狀態(tài)觸發(fā)時(shí)，傳染病防治應(yīng)同時(shí)適用《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。分析可知，傳染病防治的信息發(fā)布，通常適用《傳染病防治法》；但如果傳染病暴發(fā)已經(jīng)觸發(fā)“應(yīng)急狀態(tài)”，此種情況下的信息發(fā)布，也應(yīng)適用《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的相關(guān)規(guī)定。

（二）何時(shí)發(fā)布

傳染病防治信息公開最直接的法律規(guī)定見于《傳染病防治法》。但在1989年制定的《傳染病防治法》中，并無關(guān)于傳染病疫情信息公開的具體規(guī)定。2003年“非典”的教訓(xùn)，直接推動(dòng)了傳染病疫情信息公開的制度，衛(wèi)生部于2003年組織制定了《衛(wèi)生部關(guān)于法定傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布方案（試行）》，〔14〕2004年《傳染病防治法》修訂后，根據(jù)修訂后的法律，衛(wèi)生部于2006年對傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布方案進(jìn)行了修訂，并以衛(wèi)生部辦公廳名義發(fā)布。2004年《傳染病防治法》修訂，在法律層面設(shè)立了傳染病疫情發(fā)布制度。

修訂后的《傳染病防治法》第三十八條規(guī)定：

國家建立傳染病疫情信息公布制度。

國務(wù)院衛(wèi)生行政部門定期公布全國傳染病疫情信息。省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門定期公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息。

傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)向社會(huì)公布傳染病疫情信息，并可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門向社會(huì)公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息。

公布傳染病疫情信息應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確。

盡管上述關(guān)于傳染病疫情公布制度的規(guī)定是非常原則化的，但至少明確了傳染病疫情應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確公布。傳染病防治和突發(fā)事件應(yīng)對，時(shí)間節(jié)點(diǎn)最為關(guān)鍵，信息發(fā)布也必須爭分奪秒。但值得注意的是，根據(jù)該條文，如果要公布傳染病疫情信息，邏輯上必須先滿足一個(gè)前提，那就是需要確認(rèn)出現(xiàn)了“傳染病”，否則就不存在“傳染病疫情信息”，也就談不上信息發(fā)布。這也是為什么在武漢出現(xiàn)不明原因肺炎病例后，技術(shù)部門、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、主管機(jī)關(guān)一直糾纏于病原體是不是SARS病毒的一個(gè)原因。因?yàn)槿绻荢ARS病毒致病，則屬于法定傳染病，應(yīng)適用傳染病防治法的相關(guān)措施，包括傳染病疫情公布措施?！?5〕無論是湖北省地方政府還是國家衛(wèi)健委，都強(qiáng)調(diào)這次不明原因肺炎的病原體是一種新型病毒，最終將其命名為“2019-CorV”，但國際上仍有病毒研究機(jī)構(gòu)將該病毒命名為SARS-2。在這個(gè)規(guī)則適用的邏輯鏈條中，對“傳染病”的確認(rèn)是一個(gè)關(guān)鍵性因素。在《傳染病防治法》中，傳染病是一個(gè)法定概念，并由法律做了明確列舉?！秱魅静》乐畏ā返谌龡l列舉了甲類、乙類、丙類三大類共38種法定傳染病?！?6〕《傳染病防治法》第3條。以法定方式進(jìn)行列舉并分類，是出于分類管理和防治的需要，并非完全沒有合理性，但問題是，如果新出現(xiàn)的某種疾病和病例定義（case definition）不屬于法定傳染病，而是“不明原因疾病”，是否應(yīng)當(dāng)對社會(huì)公布疫情信息？應(yīng)當(dāng)如何公布？

不幸的是，這正是傳染病疫情信息公布制度在規(guī)則層面的一個(gè)致命弱點(diǎn)。新型病毒和疾病并不會(huì)因?yàn)椴粚儆诜ǘ▊魅静《怀霈F(xiàn)和傳染，一旦出現(xiàn)這些“不明原因疾病”的病例，從防控角度來說，及時(shí)、充分地對社會(huì)公布信息有助于提升公眾的警覺，采取必要防控；但從法律角度說，由于這些“不明原因疾病”不屬于法定傳染病，就難以及時(shí)地通過傳染病疫情公布制度得以披露。啟動(dòng)突發(fā)事件信息和疫情信息發(fā)布機(jī)制，首先必須要認(rèn)定已經(jīng)出現(xiàn)突發(fā)事件或傳染病疫情；但從傳染病預(yù)防的目的看，在某些情況被認(rèn)定為突發(fā)事件或傳染病之前的風(fēng)吹草動(dòng)，本是關(guān)鍵的信號，但卻免于疫情信息發(fā)布。

這一致命弱點(diǎn)在本次疫情發(fā)生的第一階段表現(xiàn)非常明顯。2019年12月初，武漢就已經(jīng)出現(xiàn)了不明原因肺炎病例；12月31日，一些醫(yī)務(wù)人員已經(jīng)意識(shí)到不明原因肺炎具有傳染性，一些醫(yī)療機(jī)構(gòu)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了病例，并且在2019年12月初就已經(jīng)將病例信息通過報(bào)告機(jī)制上報(bào)了武漢市衛(wèi)健委?！?7〕參見《封面報(bào)道：37位記者四萬字全景調(diào)查：新冠病毒何以至此？之一“現(xiàn)場篇：武漢圍城”》，載財(cái)新網(wǎng)，http://weekly.caixin.com/2020-02-01/101507778.html。有理由相信，武漢市衛(wèi)健委將這些病例信息依照程序報(bào)告了湖北省和國家衛(wèi)健委。其實(shí)，2019年12月31日國家衛(wèi)健委向武漢派出第一批專家組進(jìn)行調(diào)查，也證明這些不明原因肺炎的病例信息已經(jīng)傳導(dǎo)到?jīng)Q策機(jī)構(gòu)。〔18〕同上注。然而這些信息對外被嚴(yán)格封鎖?？梢哉f，在2020年1月初，衛(wèi)生行政部門對病例信息肯定是掌握的，但為什么沒有對社會(huì)進(jìn)行疫情發(fā)布？背后可能有很多原因，但從法律規(guī)則層面分析，這種不明原因肺炎是一種新型疾病，不屬于“法定的”傳染病，只有經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)認(rèn)定屬于“法定傳染病”之后，才可以納入傳染病防治法的框架進(jìn)行管理。2020年1月20日，國家衛(wèi)健委報(bào)國務(wù)院將“不明原因肺炎”命名為“新型冠狀病毒肺炎”并確定為乙類傳染病、按甲類傳染病管理后，疫情才納入《傳染病防治法》調(diào)控，并啟動(dòng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理。

但當(dāng)一種不明原因疾病還未被依法確定為“法定傳染病”時(shí)，是否需要基于風(fēng)險(xiǎn)追蹤和預(yù)防的需要而進(jìn)行信息發(fā)布？從現(xiàn)有法律規(guī)定來看，這存在著規(guī)則缺位。現(xiàn)有法律規(guī)則和管理體制主要強(qiáng)調(diào)在這種情況下對不明原因疾病進(jìn)行及時(shí)準(zhǔn)確的“報(bào)告制度”，建立傳染病和“不明原因疾病”的信息報(bào)告制度。〔19〕參見《中華人民共和國傳染病防治法》第三章；《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第三章；《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報(bào)告管理辦法》第三章。在總結(jié)2003年“非典”教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，為了防止瞞報(bào)、謊報(bào)、緩報(bào)等情形，還建立了傳染病信息“直報(bào)制度”和直報(bào)信息系統(tǒng)?！?0〕《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報(bào)告管理辦法》第18條、第19條。值得注意的是，在信息內(nèi)部報(bào)告制度中，不僅要求報(bào)告法定傳染病疫情信息，而且對“不明原因疾病”信息也要進(jìn)行報(bào)告。這說明，管理者并不是沒有意識(shí)到在法定傳染病之外存在“不明原因疾病”的風(fēng)險(xiǎn)，但在處理“不明原因疾病”的信息管理和風(fēng)險(xiǎn)防控方面，采取了“內(nèi)外有別”的態(tài)度，內(nèi)部信息收集嚴(yán)，而外部信息披露松，也就是通常所說的“內(nèi)緊外松”。

也許是受到“非典”的影響，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》將“不明原因疾病”納入可能引發(fā)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的情形。該條例第二條規(guī)定：“本條例所稱突發(fā)公共衛(wèi)生事件（以下簡稱突發(fā)事件），是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件?！痹撘?guī)定將“傳染病”與“不明原因疾病”并列，作為可能構(gòu)成突發(fā)公共衛(wèi)生事件的情形。那么，當(dāng)“不明原因疾病”發(fā)生時(shí)，是否可以適用《應(yīng)急條例》的規(guī)定進(jìn)行突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息公開？

首先，適用《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》可能會(huì)遭遇同樣的邏輯前提問題。從突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)展過程看，早期只是出現(xiàn)相關(guān)的病例，當(dāng)這些病例出現(xiàn)時(shí)，并不能認(rèn)為這些病例已經(jīng)構(gòu)成了“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，而只是可能構(gòu)成突發(fā)事件的信號或者苗頭。從風(fēng)險(xiǎn)控制角度看，這個(gè)時(shí)間窗口最需要信息公開；但從決策和公共管理的角度看，從單個(gè)的病例出現(xiàn)到宣告“突發(fā)事件”，這需要專業(yè)、技術(shù)和政策的綜合權(quán)衡，需要通過法定程序由有權(quán)主體在權(quán)衡各種利益基礎(chǔ)上進(jìn)行決斷。換句話說，“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”是一種法律狀態(tài)，只能由有權(quán)主體經(jīng)過法定程序決定和宣告。在這個(gè)意義上，《應(yīng)急條例》與《傳染病防治法》陷入了同樣的邏輯悖論：如果不是突發(fā)事件，就不能適用突發(fā)事件信息公開制度；而等到突發(fā)事件發(fā)生，信息發(fā)布所具有的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防功能則已經(jīng)喪失，后續(xù)的信息公開和其他應(yīng)急管理手段只不過是為了控制事態(tài)的進(jìn)一步惡化，而不再是對災(zāi)難的預(yù)防性控制。

其次，《應(yīng)急條例》引入“不明原因疾病”概念，主要目的在于建立起信息的內(nèi)部報(bào)告制度，相應(yīng)地，《應(yīng)急條例》對不明原因疾病的信息公開制度幾乎沒有什么規(guī)定?！稇?yīng)急條例》第十九條規(guī)定：“有下列情形之一的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)在接到報(bào)告1小時(shí)內(nèi)，向國務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門報(bào)告：（一）發(fā)生或者可能發(fā)生傳染病暴發(fā)、流行的；（二）發(fā)生或者發(fā)現(xiàn)不明原因的群體性疾病的……”,可見，一旦發(fā)生和發(fā)現(xiàn)不明原因疾病，將會(huì)激活行政管理系統(tǒng)的內(nèi)部信息報(bào)告制度。對行政系統(tǒng)來說，這是一種“信息輸入”，而這種情況下是否應(yīng)當(dāng)將信息及時(shí)對社會(huì)公布，進(jìn)行“信息輸出”？《應(yīng)急條例》只用寥寥數(shù)語做了籠統(tǒng)規(guī)定：

“國家建立突發(fā)事件的信息發(fā)布制度。國務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門負(fù)責(zé)向社會(huì)發(fā)布突發(fā)事件的信息。必要時(shí)，可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政主管部門向社會(huì)發(fā)布本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的信息。”〔21〕《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第25條。

相比《應(yīng)急條例》對內(nèi)部報(bào)告和通報(bào)制度的規(guī)定，關(guān)于信息公開的規(guī)定幾乎只是一個(gè)點(diǎn)綴，只對突發(fā)事件信息發(fā)布的主體做了規(guī)定。這種立法資源配置的明顯差別，反映出規(guī)則背后的理念和體制特征，更多突出信息流內(nèi)部管理而不是外部流通，反映了公共治理中信息資源分配“內(nèi)外有別”。

最后，雖然在《應(yīng)急條例》頒布之后，2006年衛(wèi)生部制定了《法定傳染病疫情發(fā)布和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布方案》，其目的是對《傳染病防治法》第38條規(guī)定的傳染病疫情公布制度和《應(yīng)急條例》第25條規(guī)定的突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布制度進(jìn)行具體化。但按照該方案關(guān)于“發(fā)布內(nèi)容”的規(guī)定，進(jìn)行傳染病信息發(fā)布，也只能發(fā)布“法定傳染病”信息；而如果使用突發(fā)事件信息發(fā)布制度，則同樣需要滿足“發(fā)生突發(fā)事件”這一前提?！?2〕衛(wèi)生部《法定傳染病疫情發(fā)布和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布辦法》，衛(wèi)辦發(fā)〔2006〕79號。這意味著，這個(gè)信息發(fā)布方案仍然沒有跳出本文前面所討論的邏輯悖論。

值得注意的是，這個(gè)信息發(fā)布方案在法律規(guī)范效力層級上也存在比較大的問題?！斗桨浮分皇切l(wèi)生部的一個(gè)規(guī)范性文件，并且是通過衛(wèi)生部辦公廳名義對系統(tǒng)內(nèi)通知的，更接近于一個(gè)信息發(fā)布的工作指導(dǎo)方案。但如果從工作指導(dǎo)規(guī)則來看，這一方案又過于籠統(tǒng)和原則化，操作性程度很低，而且，《方案》完全沒有任何關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定。與信息發(fā)布方案構(gòu)成反差的是，衛(wèi)生部同時(shí)制定的關(guān)于《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報(bào)告管理辦法》在法律規(guī)范效力層級上屬于行政規(guī)章，其內(nèi)在規(guī)則的具體程度、責(zé)任的明確性以及操作性方面都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過信息發(fā)布方案。

（三）誰來發(fā)布信息

關(guān)于信息公布主體，《傳染病防治法》第38條對疫情信息規(guī)定了集中統(tǒng)一公布的權(quán)限配置，將疫情公布權(quán)限分配給國家和省一級衛(wèi)生行政管理部門。《應(yīng)急條例》第25條則采用了“原則規(guī)定+授權(quán)性規(guī)定”模式來界定突發(fā)事件信息發(fā)布主體，根據(jù)該條，突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布主體為國家衛(wèi)生行政管理部門，但必要時(shí)，可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府發(fā)布信息?！?3〕《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第25條。2006年，衛(wèi)生部通過衛(wèi)辦發(fā)〔2006〕79號文下發(fā)通知，將突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布權(quán)一攬子授權(quán)給省級衛(wèi)生行政部門，規(guī)定“從本方案公布之日起，衛(wèi)生部授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生行政部門在本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生傳染病暴發(fā)、流行以及發(fā)生其他突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，及時(shí)、準(zhǔn)確地發(fā)布轄區(qū)內(nèi)的法定傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息?！备鶕?jù)上述規(guī)定，對傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布存在權(quán)責(zé)不清的問題。《傳染病防治法》和《應(yīng)急條例》將國務(wù)院衛(wèi)生行政部門作為主要發(fā)布主體，而國務(wù)院衛(wèi)生行政部門又“一攬子”授權(quán)省級衛(wèi)生行政部門發(fā)布信息。這種“一攬子授權(quán)”是否有效？在出現(xiàn)疫情或突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，省級衛(wèi)生行政部門是否還需要專門授權(quán)才可以發(fā)布信息？由于信息發(fā)布更多是一種法律責(zé)任，從責(zé)任規(guī)避的動(dòng)機(jī)出發(fā)，權(quán)責(zé)不清的規(guī)范表達(dá)更容易誘發(fā)相關(guān)主體規(guī)避責(zé)任的行為。

（四）按照什么方式和程序發(fā)布信息

信息發(fā)布的方式和程序直接影響到信息發(fā)布的效果。分析與傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布的程序規(guī)范，我們發(fā)現(xiàn)這個(gè)環(huán)節(jié)幾乎是空白。與法定傳染病和不明原因疾病的信息報(bào)告制度規(guī)定了明確的方式、途徑、時(shí)限形成反差的是，現(xiàn)行法律規(guī)范對疫情公布和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布的方式、途徑以及最為重要的時(shí)限等，幾乎沒有明確規(guī)定，只是原則性地規(guī)定了信息發(fā)布應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確，但對于如何保證信息發(fā)布的及時(shí)和準(zhǔn)確，則沒有相應(yīng)的程序規(guī)則進(jìn)行引導(dǎo)和約束。令人不可理解的是，即便在衛(wèi)生部2006年《信息發(fā)布工作方案》這一專門的程序性規(guī)則中，也沒有關(guān)于信息公開的方式、途徑、時(shí)限等程序規(guī)定，更沒有針對違反信息公開發(fā)布規(guī)則的相應(yīng)法律責(zé)任規(guī)定?？梢哉f，程序規(guī)則幾乎存在規(guī)范約束的空白。

對上述法律規(guī)則的梳理可見，現(xiàn)有規(guī)則存在明顯缺陷。第一，也是最大缺陷，是信息公開的規(guī)則主要針對事件發(fā)生之后的管控，而忽視了事件的預(yù)防，相應(yīng)地，對如何通過信息披露而進(jìn)行疫情預(yù)警和預(yù)防存在致命漏洞，表現(xiàn)為在早期預(yù)防階段，信息披露的規(guī)則適用存在前文指出的“邏輯悖論”；第二，與此相應(yīng)，對于傳染病早期預(yù)防中要不要對社會(huì)披露信息，存在著職權(quán)職責(zé)的混亂；第三，對于傳染病防治和突發(fā)事件信息管理，規(guī)則表達(dá)的重點(diǎn)是內(nèi)部的信息收集，而非對外部的信息披露；第四，信息披露的程序規(guī)則欠缺，而在現(xiàn)有管理體制下，這種明確的程序規(guī)則的缺位，往往帶來信息披露不作為的后果；第五，關(guān)于疫情公布和信息公開的不作為，沒有法律責(zé)任條款予以約束。

這種規(guī)則層面疫情信息公開所表現(xiàn)出來的“有組織的無序”，看起來令人費(fèi)解。畢竟，這些規(guī)則都是在2003年應(yīng)對“非典”疫情的教訓(xùn)基礎(chǔ)上制定的，應(yīng)該說是花了高昂學(xué)費(fèi)買來的。但從立法作為一種政治過程的視角來看，規(guī)則不過是各種利益主體在體制框架中的話語權(quán)、議程設(shè)定權(quán)以及決定權(quán)進(jìn)行博弈的結(jié)果，因此，規(guī)則層面的問題也必然是管理體制的問題。

三、傳染病疫情信息公開的體制約束

傳染病疫情公布和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開，是政府信息公開體制的一個(gè)特殊領(lǐng)域，分析這個(gè)特殊領(lǐng)域的問題，不僅要看到這個(gè)領(lǐng)域本身，還需要超越局部和特殊的領(lǐng)域，對我國信息公開的體制環(huán)境進(jìn)行觀察。

信息公開內(nèi)嵌于特定的行政管理體制，是管理體制的一部分，也必然受到特定管理體制的精神氣質(zhì)影響及其約束。從更本質(zhì)的角度看，信息公開制度也是政治體制的一部分，強(qiáng)調(diào)民主參與的政治體制必然要求將公開作為基本的政治原則，這一原則在規(guī)范層面上其實(shí)正是知情權(quán)（the right to know）的政治哲學(xué)基礎(chǔ)。

（一）管理型公開

體制在本質(zhì)上是一種權(quán)力配置和權(quán)力間關(guān)系。從“權(quán)力間關(guān)系”視角看，存在兩種主要的體制模型?！?4〕王錫鋅、章永樂：《我國行政決策模式之轉(zhuǎn)型——從管理主義模式到參與式治理模式》，載《法商研究》2010年第5期，第3-12頁。第一是管理型體制，其目標(biāo)模式是對人和事的管理和控制。這種模式的特征表現(xiàn)為：在政府與社會(huì)權(quán)力關(guān)系上，政府主導(dǎo)社會(huì)；在行政系統(tǒng)內(nèi)部垂直關(guān)系上，上級控制下級；在行政組織與其工作人員的關(guān)系上，組織控制個(gè)體；在行政系統(tǒng)的內(nèi)部與外部關(guān)系上，內(nèi)部決斷多于外部參與。第二是治理型體制。其特征是，包括政府、市場、社會(huì)、個(gè)人等多元主體，以合作的方式共同解決問題；與管理型體制強(qiáng)調(diào)對人和事的單向管理控制不同，治理型體制強(qiáng)調(diào)通過多元主體的溝通、合作解決問題。在其中，人不是管理的對象和問題，而是解決問題的主體。與此相應(yīng)，治理型體制在權(quán)力間關(guān)系上，表現(xiàn)出主體的多元性、平等，注重“主體間性”的平等與合作?！?5〕俞可平：《治理和善治：一種新的政治分析框架》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2001年第9期，第40-44頁。

在中國的行政管理過程中，雖然并不缺乏對透明度和公開的贊美和認(rèn)同，但受到管理型體制的影響，我國的政府信息公開制度表現(xiàn)出比較明顯的管理主義色彩，本質(zhì)上是一種“管理導(dǎo)向的公開”。這種信息公開體制具有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)。第一是價(jià)值層面主要強(qiáng)調(diào)公開的工具性價(jià)值，將信息公開作為有效管理的手段，信息公開范圍受到管理目標(biāo)的限制。例如，我國信息公開的范圍，除了國家秘密外，涉及到國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定的信息，都不得公開，這種規(guī)定主要就是從管理角度所做的裁量性規(guī)定。第二，在公開內(nèi)容上，行政機(jī)關(guān)具有主導(dǎo)性，信息公開的范圍相對比較狹窄，受保密主義影響大；第三，在公開方式上，強(qiáng)調(diào)主動(dòng)公開。這種主動(dòng)公開在一些情況下，更注重掌握公開的“主動(dòng)性”；第四，信息分享內(nèi)外有別，對內(nèi)公開多，對外公開少，信息內(nèi)部分享多于外部公開，重視內(nèi)部通報(bào)，輕視外部公開。

在日常狀態(tài)管理中，信息公開的管理主義導(dǎo)向?qū)π畔⒐_制度的實(shí)踐業(yè)已產(chǎn)生抑制效果；而在傳染病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件引發(fā)的危機(jī)管理狀態(tài)中，管理導(dǎo)向的公開體制所隱含的問題被放大，對應(yīng)急管理中問題的解決和風(fēng)險(xiǎn)控制造成更加明顯的不利影響。例如，在傳染病病例（疫情）出現(xiàn)時(shí)，防控疫情的時(shí)間窗口很短，信息公開的時(shí)間敏感性更強(qiáng)。因此從傳染病防控“關(guān)口前移”的需要看，必須在盡可能短的時(shí)間內(nèi)發(fā)布信息，這有助于社會(huì)預(yù)警，有助于公眾參與有效的防范措施，從而實(shí)現(xiàn)防控傳染病的目標(biāo)。但管理主義的路徑依賴強(qiáng)調(diào)社會(huì)管控效果，并將“信息流管理”視為一種管控技術(shù)，往往考慮信息一旦公開帶來的社會(huì)穩(wěn)定、政治形象、經(jīng)濟(jì)影響等方面的問題。與之相比，對疫情控制并非其首要的和唯一的考慮，因此“捂蓋子”的情形屢見不鮮。這種行為或出于僥幸心理、或出于對“內(nèi)緊外松”的內(nèi)部控制手段的自信，但是對信息的封鎖，助長了病毒的擴(kuò)散，這一點(diǎn)在2003年“非典”爆發(fā)時(shí)得到展現(xiàn)，17年后，歷史又驚人地重復(fù)。

（二）管理型公開的特征展開

這種管理型公開的體制在傳染病疫情公布和突發(fā)事件信息公開法律規(guī)則和實(shí)踐中表現(xiàn)得尤為明顯。以下結(jié)合這次新冠肺炎疫情中的信息公開問題，對管理型公開的體制張力及其后果簡要展開。

1.信息輸入與信息輸出的張力

行政系統(tǒng)對內(nèi)部信息采集高度重視，但對外部的信息則嚴(yán)格管控。好比對水庫的管理，庫容量越大越好，但信息釋放則由水閘進(jìn)行控制，何時(shí)開閘，開多少，這都是按照管理的需要而進(jìn)行掌控。勢能差就是力量，也是權(quán)力。現(xiàn)行的傳染病疫情信息流管理中，對疫情信息收集是高度重視的，這一點(diǎn)值得肯定，但在對內(nèi)部信息收集高度重視的同時(shí)，外部信息釋放則受到嚴(yán)格控制。

《傳染病防治法》專門規(guī)定了預(yù)警、監(jiān)測、疫情報(bào)告制度，目的在于多種途徑采集信息。該法第三十條規(guī)定，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和采供血機(jī)構(gòu)及其執(zhí)行職務(wù)的人員發(fā)現(xiàn)本法規(guī)定的傳染病疫情或者發(fā)現(xiàn)其他傳染病暴發(fā)、流行以及突發(fā)原因不明的傳染病時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循疫情報(bào)告屬地管理原則，按照國務(wù)院規(guī)定的或者國務(wù)院衛(wèi)生行政部門規(guī)定的內(nèi)容、程序、方式和時(shí)限報(bào)告。值得注意的是，該條專門指出對“不明原因的傳染病”信息，也必須報(bào)告。依據(jù)該條規(guī)定，衛(wèi)生部于2003年7月制定了專門的規(guī)章，即《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報(bào)告管理辦法》，對傳染病監(jiān)測、報(bào)告制度作了更加詳盡的規(guī)定，特別是對報(bào)告的責(zé)任主體、方式、途徑、時(shí)限、法律責(zé)任等作了細(xì)化。為了防止信息報(bào)告中的延誤和層級傳導(dǎo)的信息失真，衛(wèi)生部建立了傳染病信息的“網(wǎng)絡(luò)直報(bào)”制度?！?6〕參見《衛(wèi)生部辦公廳關(guān)于開展全國傳染病網(wǎng)絡(luò)直報(bào)質(zhì)量督導(dǎo)的通知》，衛(wèi)辦疾控函〔2009〕391號。

傳染病疫情信息報(bào)告制度當(dāng)然非常重要，對這方面信息采集做出嚴(yán)格細(xì)致規(guī)定的做法值得肯定。但與此同時(shí)，行政系統(tǒng)內(nèi)部采集的疫情信息是否應(yīng)當(dāng)充分、及時(shí)地對外部同步公開？與疫情報(bào)告制度的詳細(xì)規(guī)定相比，《傳染病防治法》關(guān)于疫情公布只有一個(gè)條文的原則性規(guī)定，核心內(nèi)容是規(guī)定了公布主體，對于信息公布的程序要求、規(guī)則、責(zé)任等未做任何規(guī)定，明顯反映出對疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息在“信息輸入”和“信息輸出”兩個(gè)維度的差別態(tài)度。

2.信息發(fā)布集中與分散的張力

《政府信息公開條例》對于信息發(fā)布的主體規(guī)定了“誰制作、誰保存、誰發(fā)布”的職責(zé)分配，這是一種分散化的主體制度，這種設(shè)計(jì)固然考慮到依法行政框架中的權(quán)責(zé)匹配要求，但更重要的是考慮到信息供給源的扁平化、分散化分布便于對社會(huì)的信息需求做出及時(shí)、便利的供給。與政府信息公開主體設(shè)定不同的是，在傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開體制中，信息發(fā)布的主體采用了高度集中化的體制安排。

這種高度集中化直接反映在信息收集和報(bào)告的主體雖然非常多元化，包括醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其工作人員、疾病監(jiān)測機(jī)構(gòu)（CDC）、縣級以上衛(wèi)生行政部門、地方政府，但這些機(jī)構(gòu)并無權(quán)對外發(fā)布所收集的信息。事實(shí)上，無論是《傳染病防治法》還是《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》以及專門的規(guī)章和規(guī)范性文件，都對疫情公布和突發(fā)事件信息公開的權(quán)限做了高度集中化的規(guī)定，即只有中央和省、自治區(qū)、直轄市政府的衛(wèi)生行政主管部門才具有疫情公布和信息發(fā)布的權(quán)限。

這種制度設(shè)計(jì)的主要考慮是什么？其合理性如何證成？這無疑是一個(gè)尚需認(rèn)真探討的問題，但從傳染病預(yù)防“關(guān)口前移”的要求看，將信息發(fā)布主體層級上提，甚至要求原則上由中央層面的主體進(jìn)行疫情公布的體制，將可能對信息的及時(shí)發(fā)布、便利獲取、有效應(yīng)對等帶來消極影響。疫情信息經(jīng)由行政系統(tǒng)層層上報(bào)，再加上研判決斷，容易貽誤最佳的社會(huì)預(yù)警時(shí)間窗口；由于疫情病例都是在特定地域發(fā)生，地方必然在最短時(shí)間獲得信息，也最容易采取相應(yīng)防控措施，因此，將疫情信息的發(fā)布主體與疫情出現(xiàn)地、發(fā)現(xiàn)地一致化，不僅有利于疫情信息第一時(shí)間公布，而且地方政府也能在第一時(shí)間采取相應(yīng)預(yù)防控制措施，這樣的體制安排也更符合“屬地管理”原則的要求，有助于落實(shí)屬地責(zé)任。

我國傳染病法治法在管理體制上規(guī)定了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、屬地管理相結(jié)合的原則，但問題是如何處理好統(tǒng)一、分級和屬地的關(guān)系？在傳染病防控中，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)然沒有問題，但這并不意味著地方不能擁有相應(yīng)的職權(quán)，否則有責(zé)無權(quán)，屬地管理就失去了法理基礎(chǔ)。在地方的職權(quán)職責(zé)中，對疫情信息的及時(shí)收集、核實(shí)、報(bào)告，以及對社會(huì)及時(shí)發(fā)布相應(yīng)信息，都是將傳染病疫情在早期、在出現(xiàn)地進(jìn)行有效防控的第一步措施。

3.事實(shí)信息發(fā)布與政策決斷的張力

對傳染病疫情信息的發(fā)布采取高度集中化的體制，可能是為了研判疫情信息、做出決策的需要。就政府管理的全方位目標(biāo)而言，政策決斷往往需要在更高行政層面做出。但傳染病疫情信息與用于研判和做出決斷所需要的信息，在屬性和功能上是不同的，前者屬于事實(shí)性信息，后者屬于分析性信息，在信息發(fā)布上應(yīng)當(dāng)區(qū)分對待。對于事實(shí)信息，只需要從專業(yè)和科學(xué)的角度對真實(shí)性進(jìn)行判定，只要信息的真實(shí)性沒有問題，就應(yīng)當(dāng)予以公布。因?yàn)闊o論在何時(shí)公布這些信息，其內(nèi)容都不會(huì)發(fā)生變化，因此，第一時(shí)間發(fā)布事實(shí)信息，有利無弊。而行政機(jī)關(guān)依據(jù)這些事實(shí)信息進(jìn)行分析、研判和作出決策，通常需要經(jīng)過一定的程序，耗費(fèi)相當(dāng)多的時(shí)間，如果在這一過程中對已經(jīng)獲得的事實(shí)信息加以封鎖，將會(huì)給社會(huì)公眾帶來極大的風(fēng)險(xiǎn)。分析性信息是指行政機(jī)關(guān)基于事實(shí)信息而做出的分析和判斷，具有主觀成分，這些信息具有“過程性信息”特征，在決策完成之前可免于公開，但對事實(shí)性信息，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格貫徹及時(shí)、準(zhǔn)確原則進(jìn)行公開。

事實(shí)信息屬于事實(shí)判斷，依賴于專業(yè)和技術(shù)，因此，由專業(yè)性的機(jī)構(gòu)進(jìn)行判斷更加符合科學(xué)化、專業(yè)化管理的需要。在制度層面，傳染病疫情信息主要的判斷、分析機(jī)構(gòu)是專業(yè)化的技術(shù)組織，即疾控中心（CDC）；相應(yīng)地，疾病和疫情事實(shí)信息也應(yīng)當(dāng)由疾控中心公布，這有助于信息發(fā)布的專業(yè)性、權(quán)威性。更重要的是，以專業(yè)化、技術(shù)化為組織功能而設(shè)計(jì)的疾控中心并不需要進(jìn)行政策性和政治性考量，因而對信息的分析和發(fā)布具有更強(qiáng)的專業(yè)性和中立性，也更有能力在信息發(fā)布的同時(shí)提供有效的信息，引導(dǎo)公眾采取有效措施進(jìn)行預(yù)防。

對于行政機(jī)關(guān)而言，疫情信息不僅僅是一種事實(shí)信息，更是一種作出政策選擇和政治性決定的信息基礎(chǔ)，而這些政策選擇和政治決定不僅僅要考慮疾病防控，也需要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、國際形象等等復(fù)雜因素?；诟鞣N管理目標(biāo)的權(quán)衡，行政機(jī)關(guān)對疫情信息的公布會(huì)考慮事實(shí)之外的其他利益，而這可能會(huì)導(dǎo)致選擇性的疫情信息披露，或?qū)е滦畔⑴兜臏?，也就是對外的緩?bào)、謊報(bào)等問題。這些策略或許符合行政部門的利益考量，但對于傳染病防治而言，作為疾病的“事實(shí)”不會(huì)順著行政部門的“利益”考量而發(fā)展，其結(jié)果將可能貽誤時(shí)機(jī)，釀成災(zāi)難。這一點(diǎn)最為鮮活的例證就是，在2020年1月6日至1月17日武漢市和湖北省兩會(huì)召開期間，武漢市和湖北省沒有發(fā)布關(guān)于不明原因肺炎的任何信息，其考慮不外乎是通過信息管控營造“兩會(huì)”社會(huì)氛圍，但卻貽誤了防控疫情的關(guān)鍵時(shí)間窗口。

將事實(shí)信息和決策性信息進(jìn)行區(qū)分，前者交由專業(yè)的技術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行判斷和發(fā)布，這符合事實(shí)問題和價(jià)值問題的合理區(qū)分。馬克斯韋伯將按照科層制結(jié)構(gòu)組織起來的行政體制理解為工具理性，這只是一種理想類型?！?7〕參見馬克斯韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》（上卷），林榮遠(yuǎn)譯，商務(wù)印書館1997年版，第5頁、第238-250頁。事實(shí)上，行政組織及其人員對自身利益的追求，會(huì)扭曲組織的工具理性，〔28〕同上注，第301頁。更何況，在我國的管理型行政體制中，行政組織的專業(yè)化程度并不高，而管理的政治導(dǎo)向也會(huì)對事實(shí)問題的判斷產(chǎn)生極大扭曲。如果將疫情信息發(fā)布權(quán)交由行政機(jī)關(guān)獨(dú)享，其在得到第一手信息后第一時(shí)間一般不會(huì)發(fā)布，而只是將這些信息當(dāng)作做出決策的“過程性信息”免于公開?！?9〕胡蕭力：《會(huì)議紀(jì)要應(yīng)否公開的判定邏輯及規(guī)則》，載《中國行政管理》2018年第3期，第126-132頁。行政機(jī)關(guān)主要是做出政策選擇，而做出政策選擇需要復(fù)雜的官僚化程序，耗費(fèi)大量時(shí)間。因此，有必要對疫情事實(shí)信息和決策信息進(jìn)行區(qū)別，對疫情事實(shí)信息應(yīng)在第一時(shí)間由專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)對社會(huì)發(fā)布，發(fā)揮信息的預(yù)警和告知功能；與此同時(shí)，行政機(jī)關(guān)對事實(shí)信息累積性的收集、分析、處理基礎(chǔ)上做出決策的信息可以在時(shí)機(jī)成熟時(shí)再予發(fā)布。

4.政府與社會(huì)的張力

為了確保對信息的主導(dǎo)和信息流控制，管理型公開的體制強(qiáng)化信息發(fā)布的壟斷權(quán)，這一方面表現(xiàn)為信息發(fā)布只能由法定的行政機(jī)關(guān)來進(jìn)行，另一方面則表現(xiàn)為對來自外部的信息供應(yīng)進(jìn)行抑制，其中一個(gè)最突出的表現(xiàn)就是對發(fā)布虛假信息的法律和社會(huì)控制。

從信息公開的一般法理和法律規(guī)定看，信息公開來自于知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的規(guī)范性要求，這意味著政府信息公開是其義務(wù)和職責(zé)。從邏輯上講，政府信息公開并不是政府的權(quán)利，而是一種行政義務(wù)，因此，政府有義務(wù)公布信息，不等于禁止其他主體的權(quán)利，包括社會(huì)組織、媒體和個(gè)人發(fā)布信息的權(quán)利。從這一邏輯分析，禁止發(fā)布虛假信息到底該如何理解？是禁止“發(fā)布”信息的行為？還是只禁止發(fā)布“虛假信息”？如果是前者，則違背信息公開的基本法理；如果是后者，如何認(rèn)定“虛假信息”？

相關(guān)法律法規(guī)對疫情和突發(fā)事件中發(fā)布“虛假信息”和“謠言”做了一系列禁止性規(guī)定?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第54條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人不得編造、傳播有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展或者應(yīng)急處置工作的虛假信息?！薄锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第52條規(guī)定，在突發(fā)事件發(fā)生期間，散布謠言……擾亂社會(huì)秩序、市場秩序的，由公安機(jī)關(guān)或者工商行政管理部門依法給予行政處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。從實(shí)踐來看，管理型體制傾向于對社會(huì)主體發(fā)布信息的行為予以禁止，例如，在本次疫情發(fā)生過程中，2019年12月30日，武漢中心醫(yī)院眼科醫(yī)生李文亮在其同學(xué)群發(fā)布信息，稱“華南水果海鮮市場確診了7例SARS，在我們醫(yī)院急診科隔離”，隨后，武漢警方以李文亮“散布謠言”為由對其進(jìn)行了訓(xùn)誡；同一天，武漢市衛(wèi)健委印發(fā)《關(guān)于做好不明原因肺炎救治工作的緊急通知》，特別強(qiáng)調(diào)“未經(jīng)授權(quán)，任何單位、個(gè)人不得擅自對外發(fā)布救治信息”?！?0〕同前注〔17〕。

但在互聯(lián)網(wǎng)和自媒體時(shí)代，信息渠道是無法完全被壟斷的。公眾每時(shí)每刻都會(huì)在獲取和分享信息，也在對各種信息進(jìn)行求證、篩選和判斷。當(dāng)官方信息無法滿足社會(huì)的信息需求時(shí)，轉(zhuǎn)向社會(huì)渠道獲取信息就成了替代選擇，這種需求是正常的，如果簡單地禁止社會(huì)信息發(fā)布，或者以謠言等標(biāo)簽進(jìn)行壓制，不僅在法律上存在問題，也會(huì)帶來社會(huì)問題。

從內(nèi)容看，通常可將信息分為兩類，其一是事實(shí)性信息（fact）；其二是評論性或判斷性信息（opinion）。評論性信息是意見、觀點(diǎn)和評價(jià)，因此具有主觀性，無法用客觀標(biāo)準(zhǔn)來判斷是否虛假，事實(shí)上，這種評論性信息屬于我國憲法所保護(hù)的言論自由。事實(shí)性信息存在著真實(shí)或虛假的可能性，但在很多情況下，對信息是否為真的判斷受到認(rèn)知、技術(shù)等條件限制，隨著條件的不斷改變，原來被認(rèn)為真實(shí)的信息也可能不那么真實(shí)，甚至變成虛假信息。因此，如果對虛假信息一刀切禁止，所造成的后果將不僅是對虛假信息的禁止，而是對“發(fā)布”行為的禁止，因?yàn)樵诤芏嗲闆r下無法確保所發(fā)布的信息是否是完全真實(shí)的。

“虛假信息”或“謠言”這樣的法律概念，本質(zhì)上反映了權(quán)力的分配，因?yàn)閷π畔⑹欠駷椤爸{言”需要進(jìn)行認(rèn)定和判斷，而這通常是一種權(quán)力行為。在一些情況下，對“謠言”的指控和制裁，體現(xiàn)了管理體制中權(quán)力對權(quán)利的壓倒性優(yōu)勢，體現(xiàn)了管理型體制中國家對信息輸出所擁有的壟斷性權(quán)力?；谛畔⒐芾淼膲艛嘈詸?quán)力，對“謠言”的壓制，與其說是壓制虛假信息，不如說是壓制信息競爭，因?yàn)樾畔⒏偁帢?gòu)成了對壟斷性權(quán)力的挑戰(zhàn)，構(gòu)成了對管理型體制的挑戰(zhàn)。

對信息發(fā)布權(quán)的壟斷，是管理型體制的一個(gè)重要特征，在傳染病疫情發(fā)布和突發(fā)事件信息發(fā)布體制中表現(xiàn)得非常明顯。或許，由行政部門壟斷發(fā)布權(quán)也有一定的合理性，可以防止信息源過度分散，防止信息混亂，而在傳染病防治的預(yù)警、疫情發(fā)布等各個(gè)信息流節(jié)點(diǎn)，保持信息的權(quán)威性和信息源最小化，有助于使政府對信息流進(jìn)行管控。但是，對來自社會(huì)的信息源進(jìn)行過度壓制，存在著一系列風(fēng)險(xiǎn)，包括：（1）信息源流減少。無論是在疫情發(fā)生早期，還是在疫情發(fā)生后的防控中，信息的短缺都是管理的難題。例如，在一段時(shí)間內(nèi)，武漢市針對到底有多少人感染病，底數(shù)都沒有摸清，管控也就帶有盲目色彩，而在這樣一些情況下，社會(huì)組織、專業(yè)人士、媒體的信息、社區(qū)居民等都可以為行政系統(tǒng)提供更多信息來源；（2）信息競爭機(jī)制喪失。來自社會(huì)的信息流可以對行政系統(tǒng)信息發(fā)布構(gòu)成競爭機(jī)制，具有倒逼作用，對及時(shí)、準(zhǔn)確地發(fā)布信息構(gòu)成一種社會(huì)競爭，壓制信息競爭減少了行政部門信息公開的動(dòng)力；（3）社會(huì)監(jiān)督機(jī)制弱化。來自社會(huì)的信息源，不僅是一種競爭機(jī)制，也是一種監(jiān)督機(jī)制，因?yàn)樽C明某個(gè)信息是虛假信息，邏輯上要求探究和公開真實(shí)信息。更何況，在一些情況下，社會(huì)主體所發(fā)布的信息未必是虛假的，而是對官方信息公開不作為的監(jiān)督。例如，在武漢市和湖北省召開兩會(huì)期間，官方?jīng)]有發(fā)布任何信息，而同一時(shí)期，自媒體信息滿天飛，官方與社會(huì)的“信息場”呈現(xiàn)出截然不同的圖景?！?1〕參見南振中：《把密切聯(lián)系群眾作為改進(jìn)新聞報(bào)道的著力點(diǎn)》，載《中國記者》 2003年第3期；陳芳：《再談“兩個(gè)輿論場”——訪外事委員會(huì)副主任委員、全國人大常委會(huì)委員、新華社原總編輯南振中》，載《中國記者》2013年1月。一些人戲稱“病毒很講政治”。

管理體制中信息權(quán)力壟斷，是國家治理體系的結(jié)構(gòu)性缺陷，會(huì)嚴(yán)重影響國家治理能力。特別是在傳染病和突發(fā)事件應(yīng)急管理中，疾病預(yù)防是第一道防線，做好疾病預(yù)防，需要充分的、及時(shí)的信息公開，只有在信息公開前提下，才有可能及時(shí)有效地進(jìn)行社會(huì)預(yù)警、社會(huì)動(dòng)員和社會(huì)主體與政府之間的通力合作。而且，傳染病和突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)處在很不確定的狀態(tài)，各種風(fēng)險(xiǎn)疊加，容易放大社會(huì)主體的“主觀風(fēng)險(xiǎn)”，〔32〕參見金自寧：《風(fēng)險(xiǎn)行政法研究的前提問題》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第1期，第4-12頁。造成社會(huì)恐慌，甚至影響社會(huì)穩(wěn)定，在這種情況下，更需要從風(fēng)險(xiǎn)管理角度鼓勵(lì)政府與社會(huì)之間的“風(fēng)險(xiǎn)交流”（risk communication），控制主觀風(fēng)險(xiǎn)?！?3〕參見金自寧：《跨越專業(yè)門檻的風(fēng)險(xiǎn)交流與公眾參與透視深圳西部通道環(huán)評事件》，載《中外法學(xué)》2014年第1期，第7-27頁。而有效的風(fēng)險(xiǎn)交流首先需要對公眾需求和焦慮進(jìn)行全面真實(shí)的了解，來自社會(huì)的信息源正是提供社會(huì)全息圖景的基礎(chǔ)。

傳染病疫情出現(xiàn)，首先表現(xiàn)為傳染病病例，而對傳染病病例，醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)護(hù)人員、病患及其社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)都可以敏捷地捕捉到傳染病信息。出于本位主義考慮和管理手段的路徑依賴，行政組織對外部的信息發(fā)布缺乏主動(dòng)性、積極性，容易出現(xiàn)緩報(bào)、謊報(bào)或者報(bào)喜不報(bào)憂等情形，這對公共利益構(gòu)成潛在威脅。面對這種威脅，信息披露的外部壓力和競爭機(jī)制顯得尤為重要。如果醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其人員、社會(huì)組織、新聞媒體能夠通過一定方式發(fā)布相關(guān)信息，并進(jìn)行調(diào)查和追蹤，就會(huì)持續(xù)地激活社會(huì)預(yù)警，而這種社會(huì)警覺會(huì)促進(jìn)更多的信息需求，這將倒逼地方政府對信息需求進(jìn)行回應(yīng)，從而構(gòu)成信息競爭，打破行政系統(tǒng)對信息的壟斷。

可能會(huì)有一種擔(dān)心：如果允許社會(huì)組織和新聞媒體對傳染病信息進(jìn)行調(diào)查、報(bào)道，是否會(huì)帶來社會(huì)心理恐慌并對社會(huì)秩序構(gòu)成沖擊？這種擔(dān)心并非完全沒有道理，但這里其實(shí)涉及到風(fēng)險(xiǎn)控制中的利益權(quán)衡問題：過度恐慌當(dāng)然是非理性和破壞性的，但如果因?yàn)樾畔⒖刂贫鴮?dǎo)致公眾失去警惕，則會(huì)進(jìn)一步放大傳染病風(fēng)險(xiǎn)。在人際傳播的傳染病控制中，源頭管控、人際隔離和社會(huì)協(xié)同是主要的風(fēng)險(xiǎn)控制手段，而所有這些手段是否能夠被激活并發(fā)揮作用，關(guān)鍵取決于疫情信息能否及時(shí)和充分的供給。這一點(diǎn)，正如中央政法委官方刊物《長安劍》的評論所指出的，唯有公開，才能最大限度地減少恐慌。人們絕不是活在真空里，不會(huì)永遠(yuǎn)蒙在鼓里，剝奪了他們獲取真相的權(quán)利，只會(huì)給謠言以肆虐的空間。誰為了一己之利，刻意遲報(bào)瞞報(bào)，誰就將永遠(yuǎn)被釘在歷史的恥辱柱上?！?4〕參見《肺炎疫情來勢洶洶，只有曝光在“陽光”下，才能殺死它！》，載微信公眾號“中央政法委長安劍”，2020年1月21日。

四、傳染病疫情信息公開障礙的克服

疫情信息公開的規(guī)則漏洞和管理體制缺陷，是新冠肺炎疫情這場“大考”暴露出的最為突出的問題。如何痛定思痛，亡羊補(bǔ)牢，在國家治理體系層面補(bǔ)齊制度短板，避免重蹈覆轍，這或許是疫情之外的另一場“大考”。

2020年2月14日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議并發(fā)表重要講話，他指出，既要立足當(dāng)前，科學(xué)精準(zhǔn)打贏疫情防控站，更要放眼長遠(yuǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)，針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。他強(qiáng)調(diào)，這次抗擊新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力的一場大考，要從體制機(jī)制上創(chuàng)新和完善重大疫情防控措施，健全國家公共衛(wèi)生法律法規(guī)建設(shè)，認(rèn)知評估傳染病防治法等法律法規(guī)的修改完善。習(xí)近平指出，要改革完善疾病預(yù)防控制體系，堅(jiān)決貫徹預(yù)防為主的衛(wèi)生與健康工作方針，將預(yù)防關(guān)口前移，避免小病釀成大疫?！?5〕參見《習(xí)近平主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議強(qiáng)調(diào) 完善重大疫情防控體制機(jī)制 健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系 李克強(qiáng)王滬寧韓正出席》，載新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-02/14/c_1125575616.htm。習(xí)近平總書記的重要講話，指出了傳染病防治法律規(guī)范層面和體制機(jī)制層面改革的重要性和緊迫性。

這次疫情暴露出的傳染病防治領(lǐng)域問題很多，但其中最大的一個(gè)問題就是信息公開的短板。由于疫情出現(xiàn)早期信息公開嚴(yán)重不足以及信息誤導(dǎo)，導(dǎo)致失去了疫情最重要的預(yù)防時(shí)間窗口，出現(xiàn)了“小病釀成大災(zāi)”的嚴(yán)重后果。一篇于2020年2月17日發(fā)表在《中華流行病學(xué)雜志》上的論文回顧了2月11日之前全部病例的流行病學(xué)特征，對報(bào)告的44 672例的確診病例發(fā)病日期進(jìn)行回顧性的研究。研究人員發(fā)現(xiàn)0.2%的病例發(fā)病日期在2019年12月31日之前，病例集中在湖北省；而到2020年1月10日，全國已有20個(gè)省份有病例發(fā)生；1月20日，病例蔓延至30個(gè)省份的627個(gè)區(qū)縣。〔36〕中國疾病預(yù)防控制中心新型冠狀病毒肺炎應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制流行病學(xué)組：《新型冠狀病毒肺炎流行病學(xué)特征分析》，載《中華流行病學(xué)雜志》2020年第2期，第145-151頁。如果這些信息能夠及時(shí)對社會(huì)發(fā)布，無疑會(huì)對公眾產(chǎn)生強(qiáng)烈的預(yù)警作用。而且，從這些病例的時(shí)空分布信息中，公眾將發(fā)現(xiàn)該種疾病的人際傳染性。健全完善傳染病疫情信息公開的法律體制和體制機(jī)制，克服疫情信息公開障礙，是預(yù)防傳染病發(fā)生，避免小病釀成大疫的制度性杠桿的支點(diǎn)。

如何健全完善傳染病疫情信息公開體制機(jī)制？筆者認(rèn)為，針對傳染病疫情信息公開障礙的成因，應(yīng)當(dāng)從法律規(guī)范、管理體制、公眾參與三個(gè)層面層層推進(jìn)，對傳染病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開體制機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)性改進(jìn)。

（一）以“預(yù)防性公開”為原則進(jìn)行法律規(guī)則改進(jìn)

法律規(guī)則層面的改進(jìn)是當(dāng)務(wù)之急。評估與檢討現(xiàn)行法律規(guī)則體系，以《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》為主干而構(gòu)建的傳染病防控法律體系，關(guān)注的重點(diǎn)在“控”而不是“防”，表現(xiàn)在規(guī)則層面，對傳染病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件出現(xiàn)之后的各種管理應(yīng)對措施做了大量規(guī)定，而對如何“預(yù)防”疾病等突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生則沒給予足夠的重視。這違背了傳染病防治中“預(yù)防為主”的根本原則。傳染病防控，要注重“控”，但更要注重“防”，這也正是習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的貫徹預(yù)防為主的衛(wèi)生與健康方針，將預(yù)防關(guān)口前移的要求。而疫情發(fā)布和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開突出“預(yù)防性”目標(biāo)，將信息公開的關(guān)口前移，才是防止小病釀成大災(zāi)的關(guān)鍵。

“預(yù)防性公開”應(yīng)作為傳染病疫情信息公開的根本原則。我國傳染病防治法和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律體系中雖然也建立了疫情公布和突發(fā)事件信息公開制度，但其關(guān)注的重點(diǎn)并不是傳染病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防，而是出了事情之后如何控制。對控制的關(guān)注超過對預(yù)防的關(guān)注。表現(xiàn)為：（1）信息公開邏輯悖論。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例的信息公開，主要側(cè)重于突發(fā)事件發(fā)生后如何進(jìn)行信息公開；而《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定信息公開措施，則更清楚地表明，只有在預(yù)案啟動(dòng)之后，才可能按照預(yù)案規(guī)定采取措施，但預(yù)案最好的用途就是不要使用，一旦啟動(dòng)預(yù)案，就意味著預(yù)防已經(jīng)失敗，只能通過控制進(jìn)行“止損”。類似地，在傳染病防治法中，傳染病疫情公布針對的是“法定傳染病”，對于“不明原因疾病”，這很容易導(dǎo)致一旦出現(xiàn)“不明原因群體性疾病”，無法及時(shí)進(jìn)行疫情信息的發(fā)布，貽誤時(shí)機(jī)。（2）信息輸出和信息輸入不同步。對“不明原因疾病”信息，依法需要嚴(yán)格報(bào)告，但這些信息不能同步對外公開，抑制了疫情信息公開對傳染病的預(yù)防和預(yù)警功能。

應(yīng)當(dāng)將預(yù)防性功能作為傳染病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開制度的重要目標(biāo)，與此相應(yīng)，傳染病疫情信息公開應(yīng)當(dāng)以預(yù)防為主要目標(biāo)，防控結(jié)合，在規(guī)則表達(dá)層面落實(shí)預(yù)防性信息公開機(jī)制。

預(yù)防性疫情信息公開機(jī)制強(qiáng)調(diào)信息公開的預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)防控功能，這在傳染病防控中尤為關(guān)鍵。無論是傳染病還是不明原因疾病疫情出現(xiàn)，首先都是表現(xiàn)為一個(gè)個(gè)病例，這些病例的具體情況，例如癥狀、特征、流行病學(xué)調(diào)查情況等，屬于事實(shí)信息（fact），將這些信息及時(shí)、完整地對社會(huì)公開，首先是知情權(quán)的規(guī)范要求，同時(shí)也具有及時(shí)預(yù)警的功能。這可以提升公眾的警惕性，可以引起公共關(guān)注，可以營造社會(huì)關(guān)切，可以使公眾采取必要的預(yù)防性措施，例如，如果在武漢出現(xiàn)不明原因肺炎的早期就將病例的相關(guān)信息進(jìn)行公開，公眾對于這種疾病是否會(huì)有人傳人的可能性就會(huì)有高度的警覺。對病例信息的充分公開，完全可以使公眾對病例出現(xiàn)的時(shí)間和空間分布有更充分的了解，獲得預(yù)防疾病的必要知識(shí)，并采取相應(yīng)的行動(dòng)，至少，各種群體性聚集活動(dòng)會(huì)通過“用腳投票”的方式而得到抑制，更不會(huì)發(fā)生類似“百步亭萬家宴”的群眾聚集活動(dòng)。

對于預(yù)防性的信息公開，也許有人會(huì)擔(dān)心這種信息公開是否會(huì)過度？是否會(huì)引發(fā)恐慌？是否會(huì)影響社會(huì)秩序？這些擔(dān)心貌似合理，但忽視了傳染病預(yù)防中風(fēng)險(xiǎn)防控的基本常識(shí)。傳染病疫情出現(xiàn)本身具有極高的風(fēng)險(xiǎn)，一旦風(fēng)險(xiǎn)（risk）轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的危險(xiǎn)（danger），控制的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本將變得極為高昂，因此對于這種風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防，應(yīng)當(dāng)從風(fēng)險(xiǎn)重大性及其危害可能性等因素考慮，適用“強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)推定”原則，〔37〕關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)與危險(xiǎn)的分析，參見季衛(wèi)東：《依法風(fēng)險(xiǎn)管理論》，載《山東社會(huì)科學(xué)》2011年第1期，第5-11頁；季衛(wèi)東：《決策風(fēng)險(xiǎn)、問責(zé)以及法律溝通》，載《政法論叢》2016年第6期，第3-16頁。采取所有必要的預(yù)防性措施，這符合比例原則的要求。而且，事實(shí)性信息隨著時(shí)間推移并不會(huì)發(fā)生改變，因此對社會(huì)公布這些信息并不會(huì)影響到公眾對政府的信任，反而會(huì)增加信任資源。反之，如果封鎖這些信息，失去預(yù)防疾病的最佳時(shí)間窗口，無論政府是出于何種目的，都將導(dǎo)致公信力資源的流逝。

按照預(yù)防性公開原則對現(xiàn)行法律體系中關(guān)于疫情信息公開的規(guī)定進(jìn)行改進(jìn)，在立法技術(shù)上存在兩條路徑。第一是制定專門的傳染病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防及信息發(fā)布的法律（法規(guī)），突出傳染病防治中預(yù)防為主，關(guān)口前移的戰(zhàn)略，并以上述原則對信息公開的主體、范圍、內(nèi)容、時(shí)限、方式、平臺(tái)、監(jiān)督、法律責(zé)任等問題，依據(jù)傳染病防治的科學(xué)規(guī)律進(jìn)行體系化的規(guī)定，為傳染病信息公開提供權(quán)威的、具體的法律引導(dǎo)和約束。從突出傳染病信息公開的重要性角度看，這種立法路徑應(yīng)當(dāng)成為首要選擇，可以更充分地將預(yù)防性信息公開的原則加以落實(shí)，同時(shí)也具有現(xiàn)實(shí)可行性，可以在對現(xiàn)行法律規(guī)范體系相關(guān)規(guī)定進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上進(jìn)行體系化和系統(tǒng)化的規(guī)定。第二是對《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》進(jìn)行檢討和評估，對相關(guān)的信息公開體制機(jī)制進(jìn)行調(diào)整。但這一立法路徑受到原有法律規(guī)范體系結(jié)構(gòu)的限制，而且對不同法律規(guī)范進(jìn)行修訂，很難做到系統(tǒng)化和體系化。

需要注意的是，法律規(guī)范層面的技術(shù)改進(jìn)只是促進(jìn)傳染病信息公開體制機(jī)制改革的必要條件，而非充分條件。僅有法律規(guī)范是不夠的，信息公開體制機(jī)制內(nèi)嵌于行政管理體制和國家治理體系之中，傳染病防治和突發(fā)事件應(yīng)對的體制，也同樣受到行政體制和國家治理體系的制約。因此，法律改進(jìn)是必要的，但更重要的是以法律規(guī)范改進(jìn)為載體，進(jìn)行國家治理體系的優(yōu)化，方可促進(jìn)治理能力的提升。限于本文所關(guān)注的傳染病信息公開這一主題，筆者著重強(qiáng)調(diào)，應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)范和體制機(jī)制改進(jìn)方面，遵循治理型公開和競爭性公開原則，并建立相應(yīng)的體制機(jī)制。

（二）以“治理型公開”促進(jìn)管理體制改進(jìn)

預(yù)防性公開所強(qiáng)調(diào)的疫情信息及時(shí)、充分公開的機(jī)制，同時(shí)也對傳染病疫情信息公開的體制變革提出了要求。如前所述，受我國管理型行政體制的影響，信息公開的體制模式，主要是一種管理型公開的體制。管理型體制強(qiáng)調(diào)政府對社會(huì)中人和事的管理，信息公開只是一種信息流管理技術(shù)，其目的服務(wù)于對人和事進(jìn)行管理的目標(biāo)。在這種體制模式中，信息管理技術(shù)的核心在于取得和保持行政系統(tǒng)內(nèi)部與外部的信息勢能，強(qiáng)調(diào)行政系統(tǒng)的信息輸入，但抑制對行政系統(tǒng)外部的信息輸出。

這種信息流管理內(nèi)外有別的機(jī)制，在傳染病疫情信息和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開的管理體制中，反映得尤為明顯，形成典型的“內(nèi)緊外松”樣態(tài)，對內(nèi)強(qiáng)化信息收集，對外則弱化信息發(fā)布。

如前所述，這種機(jī)制固然有助于行政系統(tǒng)對社會(huì)維持信息勢能，有利于對人和事的控制，但在傳染病防控中，預(yù)防和控制的對象不是人，而是疾病。這種情況下，行政部門雖然管控信息，但不能管控病毒；相反，由于對外部信息的管控，社會(huì)成員所獲得的信息出現(xiàn)嚴(yán)重匱乏，無法采取必要措施進(jìn)行社會(huì)合作、集體行動(dòng)以及政府與社會(huì)之間的協(xié)同作業(yè)，而這正是預(yù)防和控制傳染病最重要的因素。

可以說，傳染病預(yù)防和控制領(lǐng)域，是公共治理的典型領(lǐng)域。傳染病防治不僅需要政府主導(dǎo)，更需要政府、社會(huì)組織、媒體、個(gè)人乃至國際社會(huì)共同協(xié)作，離開了及時(shí)充分的信息公開，這些都是不可能完成的。管理型的信息公開體制不能適應(yīng)合作治理的目標(biāo)，出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)與功能的不匹配，換言之，就是治理體系與治理能力的不匹配。完善傳染病疫情信息公開體制機(jī)制，必須改革管理型公開的體制，建立健全以治理為導(dǎo)向的信息公開，即治理型公開體制。

與管理型公開體制不同，治理型公開在理念上強(qiáng)調(diào)信息公開目的在于通過行政系統(tǒng)與外部的信息公開和交流，提升政府公信力，引導(dǎo)和促成行政系統(tǒng)與外部的合作共治。因此，信息流管理不應(yīng)是單向度管理的工具，而是促成合作共治的技術(shù)。理解這一點(diǎn)并不困難，但體制機(jī)制改革不可能一蹴而就。從傳染病防治領(lǐng)域進(jìn)行管理型體制改革，以建立健全治理型信息公開機(jī)制為切入點(diǎn)，可作為從管理到治理體制改革的杠桿支點(diǎn)。這是因?yàn)?，傳染病防治具有更明顯的公共性，而且基于2003年非典以及本次疫情的教訓(xùn)，治理型信息公開的共識(shí)度高，容易形成共識(shí)，改革具備社會(huì)條件和現(xiàn)實(shí)條件。

建立治理型信息公開體制，關(guān)鍵是要消除行政系統(tǒng)內(nèi)部與外部的信息勢能差，實(shí)現(xiàn)信息的內(nèi)部與外部均衡。這并不是說凡是政府掌握的所有信息都要對外發(fā)布，而是強(qiáng)調(diào)，對于傳染病疫情出現(xiàn)后的事實(shí)性信息，應(yīng)當(dāng)在行政系統(tǒng)內(nèi)部和外部同步共享；而對基于這些信息而做出決策過程中的分析、意見、討論等主觀性的信息，可以在決策做出之后再進(jìn)行公開。

（三）以“競爭性公開”推動(dòng)治理體系改進(jìn)

上述治理型公開的體制，同時(shí)也意味著在政府與社會(huì)關(guān)系上，應(yīng)當(dāng)弱化甚至消除政府對信息發(fā)布的壟斷性權(quán)力。在依法確定信息公開主體及其職責(zé)的同時(shí)，鼓勵(lì)和保護(hù)社會(huì)主體行使對傳染病疫情信息進(jìn)行披露和報(bào)告的權(quán)利，從而提供來自社會(huì)的信息源，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)信息發(fā)布的競爭，這種信息競爭機(jī)制對疫情發(fā)布信息公開具有倒逼和監(jiān)督的功能。

在傳染病疫情信息公開領(lǐng)域，這種競爭性機(jī)制不僅必要，而且可行。

首先，對疫情的發(fā)現(xiàn)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)及醫(yī)護(hù)人員第一時(shí)間可掌握信息。按照現(xiàn)行的法律規(guī)則，當(dāng)他們發(fā)現(xiàn)傳染病或群體性不明原因疾病時(shí)，他們負(fù)有向系統(tǒng)內(nèi)報(bào)告的義務(wù)，但不得對社會(huì)發(fā)布信息。但如果行政部門沒有及時(shí)將相關(guān)信息對社會(huì)公開，而這些專業(yè)機(jī)構(gòu)及醫(yī)護(hù)人員認(rèn)為存在及時(shí)公布信息的必要和急迫性時(shí)，他們是否應(yīng)該發(fā)布信息？從預(yù)防傳染病的公共利益的重要性講，應(yīng)當(dāng)賦予他們發(fā)布信息的權(quán)利。從專業(yè)主義和職業(yè)道德維度看，這些專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員也應(yīng)該有社會(huì)預(yù)警的道德義務(wù)，壓制這種道德義務(wù)會(huì)給醫(yī)療人員帶來良知上的不安和道德困境。〔38〕See Henry David Thoreau,Civil Disobedience,12th Media Services Press,2017.而且，這些醫(yī)療機(jī)構(gòu)和人員所掌握的信息，大多屬于事實(shí)信息，例如，出現(xiàn)了什么樣的病例，有哪些臨床癥狀、流行病學(xué)事實(shí)等，醫(yī)療機(jī)構(gòu)和人員發(fā)布這些信息只是對已經(jīng)發(fā)生的事實(shí)的報(bào)告，對社會(huì)秩序并不會(huì)構(gòu)成沖擊，相反，隱瞞這些信息具有巨大的潛在危害性。

其次，社會(huì)組織、媒體、個(gè)人等基于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，可以捕捉到大量信息。這些信息有可能是行政系統(tǒng)未能收集到的，也可能是行政官員人為隱瞞的，而這些信息對于傳染病預(yù)防和控制是非常關(guān)鍵的，例如，關(guān)于傳染病人的流行病學(xué)信息、密切接觸者和可疑病例信息。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)具有更強(qiáng)的信息獲取能力，離開了社會(huì)中的信息源，行政部門往往很難收集完整信息。允許來自社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的信息報(bào)告，有助于行政系統(tǒng)獲取更完整的信息。同時(shí)，基于同樣的競爭機(jī)制，社會(huì)信息發(fā)布對疫情信息公開具有監(jiān)督的功能。

因此，無論是對于政府有效地獲取信息還是及時(shí)公開信息來說，打破行政系統(tǒng)對傳染病疫情信息的壟斷性權(quán)力結(jié)構(gòu)，引入信息競爭機(jī)制，都非常必要。離開了社會(huì)的監(jiān)督和媒體的監(jiān)督，信息公開就會(huì)失去動(dòng)力。信息競爭機(jī)制實(shí)際上是引入推動(dòng)政府信息公開的社會(huì)力量，這一點(diǎn)對所有的政府信息公開領(lǐng)域都很重要，且在傳染病疫情信息公開體制機(jī)制中尤為重要。

在傳染病防治和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體制中引入預(yù)防性、治理型、競爭性的信息公開制度，是傳染病防治體制機(jī)制創(chuàng)新的一個(gè)重要切入點(diǎn)，也是健全我國傳染病防治和突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理法律體系的重要路徑。應(yīng)當(dāng)將傳染病防治體制機(jī)制創(chuàng)新與法律體系優(yōu)化相結(jié)合，針對傳染病疫情信息公開體制機(jī)制的障礙，及時(shí)啟動(dòng)傳染病防治法評估和相應(yīng)的立法修法工作。根據(jù)預(yù)防性公開、治理性公開、競爭性公開的原則，建立健全傳染病疫情信息公開體制機(jī)制。