上海城市地下空間規(guī)劃建設(shè)管理的思考與建議

王寒梅，唐 杭，史玉金

（上海自然資源研究中心，上海 200072）

上海作為現(xiàn)代化國(guó)際大都市，土地開(kāi)發(fā)利用程度較高，長(zhǎng)期面臨國(guó)土空間資源緊約束，主城區(qū)公共空間供給潛力不足等問(wèn)題。城市地下空間作為重要的空間資源，在現(xiàn)代城市管理與工程技術(shù)支撐下，理應(yīng)成為城市建設(shè)的重要增長(zhǎng)極和關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力。為更加合理地開(kāi)發(fā)利用地下空間，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)地上地下統(tǒng)籌，以繡花般功夫推進(jìn)地下空間科學(xué)規(guī)劃、有序利用、精細(xì)管理，將上海城市地下空間真正打造成城市發(fā)展的新高地。

1 樹(shù)立地下空間開(kāi)發(fā)利用理念

（1）以科學(xué)人本理念引領(lǐng)地下空間未來(lái)發(fā)展

一是人本化，地下空間建設(shè)應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共處，從功能布局、互聯(lián)互通、環(huán)境營(yíng)造、安全管理等方面更加體現(xiàn)以人為本原則，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展。

二是安全化，上海是典型軟土地區(qū)，地質(zhì)條件復(fù)雜，地下空間開(kāi)發(fā)利用中地質(zhì)安全風(fēng)險(xiǎn)較大，且隨著開(kāi)發(fā)深度的不斷加大，風(fēng)險(xiǎn)也大大增加；另外，發(fā)生火災(zāi)、化學(xué)污染事故概率也很大。今后需要以更高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)管理地下空間，更智能手段監(jiān)測(cè)地下空間運(yùn)營(yíng)安全，提升城市韌性。

三是集約化，地下空間開(kāi)發(fā)利用具有永續(xù)性、不可逆性的特點(diǎn)，工程改造難度大。必須堅(jiān)持節(jié)約集約利用，減少空間資源浪費(fèi)。過(guò)往因缺乏規(guī)劃引導(dǎo)和政策支持，存在淺層地下空間隨意敷設(shè)管線(xiàn)、利用粗放，中、深層地下空間開(kāi)發(fā)程度較低，協(xié)調(diào)性不足，經(jīng)營(yíng)性地下設(shè)施可達(dá)性差、利用效益不高，公益性地下設(shè)施用途單一、功能兼容性不強(qiáng)等一系列問(wèn)題，需要通過(guò)規(guī)劃引導(dǎo)地下空間分層分類(lèi)布局與聯(lián)通建設(shè)，通過(guò)政策支持地下空間集聚開(kāi)發(fā)、深度利用與功能復(fù)合，提升地下空間集約利用水平。

四是網(wǎng)絡(luò)化，當(dāng)前結(jié)建地下工程開(kāi)放性差、使用率不高，單建地下設(shè)施聯(lián)通性差，輻射效應(yīng)不足。中心城區(qū)地下空間林立，但呈現(xiàn)“群島式”布局，新城地下空間主要結(jié)合軌道交通網(wǎng)絡(luò)以及大型居住、辦公、商業(yè)中心建設(shè)，尚未形成規(guī)模效應(yīng)。未來(lái)應(yīng)當(dāng)結(jié)合軌道交通網(wǎng)絡(luò)及其周邊地下公共通道建設(shè)等，逐步疏通地下空間關(guān)節(jié)和筋脈，實(shí)現(xiàn)一體化布局。

五是智能化，當(dāng)前地下空間管理信息化、智能化水平有待進(jìn)一步提升，應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃建設(shè)管理與安全運(yùn)營(yíng)等領(lǐng)域更廣泛地運(yùn)用各類(lèi)信息技術(shù)、監(jiān)測(cè)預(yù)警技術(shù)，實(shí)現(xiàn)地下空間全周期、智能化管理。

六是法制化，地下空間開(kāi)發(fā)利用需要通過(guò)健全法規(guī)政策體系，從規(guī)劃建設(shè)、空間使用、安全運(yùn)營(yíng)、權(quán)屬管理、人防與應(yīng)急管理等方面予以系統(tǒng)規(guī)范和有序引導(dǎo)。

（2）以底線(xiàn)思維保障地下空間地質(zhì)、生態(tài)安全

一是，填補(bǔ)深層地下空間地質(zhì)安全實(shí)踐短板。上海盡管在淺中層地下空間保護(hù)開(kāi)發(fā)利用中積累了大量經(jīng)驗(yàn)，但地下深層空間分布有巨厚含水砂層，地下水位高，開(kāi)發(fā)利用面臨地下水、飽和砂土、地質(zhì)結(jié)構(gòu)變化、淺層氣害等地質(zhì)安全問(wèn)題，地下工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)大。建議對(duì)于地下空間，推進(jìn)規(guī)劃階段地質(zhì)安全評(píng)估與承載力評(píng)價(jià)，明確適建、限建、禁建三維空間分區(qū)引導(dǎo)；在項(xiàng)目立項(xiàng)階段，規(guī)范地質(zhì)安全評(píng)估與空間準(zhǔn)入審核；在工程建設(shè)階段，加強(qiáng)地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)與災(zāi)害防治，防范地面塌陷、建（構(gòu)）筑物變形、地面裂縫等事故風(fēng)險(xiǎn)；在后期運(yùn)營(yíng)階段，加強(qiáng)工程安全與周邊地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)，定期開(kāi)展安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并針對(duì)性制定防治措施。

二是關(guān)注地下空間水土環(huán)境與生態(tài)安全問(wèn)題。隨著地下空間開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、深度不斷增加，需要密切跟蹤工程建設(shè)、資源利用對(duì)地下生態(tài)環(huán)境尤其是地下水質(zhì)的影響，建議強(qiáng)化地下建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)估、空間準(zhǔn)入審核，革新施工器材工藝，從源頭上控制工程建設(shè)污染風(fēng)險(xiǎn)；探索劃定地下空間安全保護(hù)紅線(xiàn)，切實(shí)保護(hù)地下空間利用安全。

（3）以持續(xù)發(fā)展理念推進(jìn)深層地下空間適度建設(shè)與戰(zhàn)略預(yù)留并舉

當(dāng)前上海地下空間建設(shè)主要集中在40米以淺（淺中層），僅部分深基坑、軌道交通、隧道工程開(kāi)發(fā)深度超出了40m，例如：蘇州河深隧工程、北橫通道等。未來(lái)應(yīng)基于地質(zhì)安全評(píng)估探索深度地下空間開(kāi)發(fā)利用，近期利用宜以軌道交通、市政管道等線(xiàn)性工程建設(shè)為主，遠(yuǎn)期作為城市快速交通、物流調(diào)配、雨水調(diào)蓄、能源輸送等功能系統(tǒng)建設(shè)的戰(zhàn)略空間予以預(yù)留控制。

2 提升地下空間開(kāi)發(fā)利用品質(zhì)

優(yōu)化地下空間開(kāi)發(fā)利用方式，塑造高品質(zhì)地下空間。

一是實(shí)施地上地下統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略。全市層面，在地下空間專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌確定地下空間“一網(wǎng)、一片、多心”平面布局。區(qū)域?qū)用?，加?qiáng)詳細(xì)規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)與工程建設(shè)統(tǒng)籌?！耙痪W(wǎng)”——軌道交通地下空間，主要關(guān)注場(chǎng)站及其周邊地區(qū)的綜合開(kāi)發(fā)利用，通過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃、整體設(shè)計(jì)、協(xié)同建設(shè)，統(tǒng)籌安排地上地下商服辦公、交通市政等設(shè)施，在滿(mǎn)足通勤、運(yùn)營(yíng)要求的同時(shí)，打造開(kāi)放式、一體化、多功能的公共空間?！耙黄薄鞒菂^(qū)，重點(diǎn)結(jié)合城市更新，綜合采用工程改造、流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)、功能復(fù)合等，推進(jìn)舊區(qū)閑置、低效地上地下空間再利用。在符合規(guī)劃控制、風(fēng)貌保護(hù)、安全管理要求前提下，聚焦公共活動(dòng)中心區(qū)有限度地新建地下通道等聯(lián)通性空間，緩解舊區(qū)公共活動(dòng)空間不足、基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)能力差等問(wèn)題?！岸嘈摹薄鲁菂^(qū)除軌道交通樞紐外，主要聚焦開(kāi)發(fā)強(qiáng)度較高的地區(qū)中心，通過(guò)詳細(xì)規(guī)劃設(shè)計(jì)，引導(dǎo)地上地下合理分層布局與聯(lián)通建設(shè)，并按照“近遠(yuǎn)結(jié)合”的要求，為地下空間遠(yuǎn)期開(kāi)發(fā)預(yù)留規(guī)劃空間與連接通道。

二是優(yōu)化公共空間布局分類(lèi)引導(dǎo)策略。考慮地下空間具有相對(duì)密閉、開(kāi)發(fā)不可逆，且平均區(qū)位效益劣于地表空間等特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公共設(shè)施優(yōu)先的原則，引導(dǎo)交通、市政、物流倉(cāng)儲(chǔ)、人防專(zhuān)業(yè)設(shè)施向地下空間布局。同時(shí)，基于不同類(lèi)型設(shè)施在建設(shè)條件、對(duì)外聯(lián)通、服務(wù)規(guī)模、運(yùn)營(yíng)安全等方面的具體要求，細(xì)化研究完善城市重點(diǎn)地區(qū)地下空間開(kāi)發(fā)利用主導(dǎo)功能、平面區(qū)位、豎向深度、建設(shè)規(guī)模等規(guī)劃核心指標(biāo)，以及不同類(lèi)型設(shè)施分層設(shè)置、優(yōu)先級(jí)別、功能兼容、避讓距離等建設(shè)管理要求。

三是推進(jìn)地下空間復(fù)合利用行動(dòng)。加強(qiáng)地下空間在時(shí)間、空間、功能上的多維復(fù)合利用。鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)性地下空間適時(shí)、適度對(duì)外開(kāi)放，用于滿(mǎn)足公共通行需要；引導(dǎo)軌道交通場(chǎng)站、大型人行通道、下沉式廣場(chǎng)等公共地下空間配建適量商業(yè)設(shè)施，提升利用效益；支持結(jié)建工程建設(shè)主體深度開(kāi)發(fā)地下空間，探索對(duì)地下三層以上（或10m以深）的地下空間開(kāi)發(fā)，從規(guī)劃容積率、混合用地比例、供地方式、出讓價(jià)款等方面給予政策支持。

3 完善地下空間精細(xì)管理

優(yōu)化地下空間權(quán)責(zé)利益與全周期管理，促進(jìn)地下空間可持續(xù)利用。

一是明晰地下空間權(quán)屬。在《民法物權(quán)編》等上位法基礎(chǔ)上，研究制定上海市地上地下空間土地權(quán)利法規(guī)，完善地下空間不動(dòng)產(chǎn)權(quán)體系。借助新型測(cè)繪與地理空間信息技術(shù)，推進(jìn)地下空間三維調(diào)查確權(quán)登記，探索建立地上地下一體的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記管理制度。

二是協(xié)調(diào)地下空間權(quán)責(zé)利益。在當(dāng)前地下空間聯(lián)席會(huì)議制度基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明晰各方權(quán)責(zé)，發(fā)揮規(guī)劃、建設(shè)、發(fā)展改革、民防與公安部門(mén)在地下空間領(lǐng)域的協(xié)調(diào)作用，強(qiáng)化統(tǒng)籌管理。管理對(duì)象上，區(qū)別一般地下空間與特定類(lèi)型地下空間，實(shí)施差異化管理。對(duì)于地下軌道交通、地下市政管線(xiàn)、地下電站、地下車(chē)（人）行通道與公共綠地地下空間等特定類(lèi)型公益性地下空間，落實(shí)行業(yè)部門(mén)管理職責(zé)，加強(qiáng)利用管護(hù)。對(duì)于一般地下空間，按照“誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)所有，誰(shuí)受益，誰(shuí)保護(hù)”的原則，由相應(yīng)權(quán)利主體按規(guī)定利用與保護(hù)，由行業(yè)主管部門(mén)按各自分工跟蹤監(jiān)管。管理內(nèi)容上，一方面聚焦相鄰關(guān)系，協(xié)調(diào)解決地下空間在通行、采光、通風(fēng)、給水、排水、鋪設(shè)管線(xiàn)、安全防護(hù)等方面的相鄰空間與建構(gòu)筑物利用問(wèn)題，為地下空間可持續(xù)利用提供權(quán)利保障，另一方面，聚焦空間資產(chǎn)價(jià)值，在地上地下統(tǒng)籌基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化完善地下空間分區(qū)分層分類(lèi)基準(zhǔn)地價(jià)體系，加強(qiáng)地下空間估價(jià)機(jī)制與交易市場(chǎng)建設(shè)，為地下空間出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押等筑牢基礎(chǔ)。

三是推進(jìn)地下空間全周期管理。從行政體制機(jī)制建設(shè)方面，打通地下空間“規(guī)劃—建設(shè)—登記—運(yùn)營(yíng)”管理鏈條，實(shí)現(xiàn)地下空間“規(guī)劃編制—可研設(shè)計(jì)—立項(xiàng)審批—開(kāi)發(fā)建設(shè)—驗(yàn)收登記—運(yùn)營(yíng)監(jiān)管”全周期管理。從信息化管理方面，匯總治理各類(lèi)地下空間數(shù)據(jù)，形成一套基礎(chǔ)數(shù)據(jù)底板，統(tǒng)一管理空間單元、屬性要素與具體規(guī)則，實(shí)現(xiàn)“一張圖”管理。

4 健全地下空間開(kāi)發(fā)利用保障

完善地下空間法規(guī)政策、規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與信息化支撐，系統(tǒng)鞏固地下空間開(kāi)發(fā)利用制度機(jī)制保障。

一是強(qiáng)化地下空間法制建設(shè)。當(dāng)務(wù)之急在于推進(jìn)地下空間保護(hù)開(kāi)發(fā)利用綜合性立法，同時(shí)完善地下空間土地權(quán)利相關(guān)立法。

二是加快地下空間規(guī)劃體系覆蓋。盡快發(fā)布地下空間專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，作為本市地下空間規(guī)劃建設(shè)的綱領(lǐng)性依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)詳細(xì)規(guī)劃層次規(guī)劃引導(dǎo)，為新城和舊改地區(qū)地下空間開(kāi)發(fā)利用提供規(guī)劃約束和指引。

三是優(yōu)化地下空間管理政策。健全地下空間有償使用制度，完善地下空間出讓管理；推進(jìn)地下空間建設(shè)項(xiàng)目審批管理“一網(wǎng)通辦”，出臺(tái)地下空間復(fù)合利用與深層開(kāi)發(fā)支持政策。

四是革新地下空間相關(guān)技術(shù)方法標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)籌地上地下，科學(xué)制定地下空間利用現(xiàn)狀與三維權(quán)籍調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)；引導(dǎo)集約利用，合理制定地下空間節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)；規(guī)范統(tǒng)籌建設(shè)，研究制定綜合性地下空間工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；強(qiáng)化監(jiān)測(cè)監(jiān)管，革新應(yīng)用地下空間地質(zhì)、生態(tài)安全監(jiān)測(cè)與災(zāi)害預(yù)警防治技術(shù)；夯實(shí)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，綜合制定地下空間數(shù)據(jù)模型與數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)。

五是推進(jìn)地下空間智能化、信息化管理。在統(tǒng)一地下空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)服務(wù)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)地下空間規(guī)劃建設(shè)、市政交通、安全管理等領(lǐng)域“一網(wǎng)統(tǒng)管”，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)豐富地下空間智能管理應(yīng)用場(chǎng)景，推進(jìn)地下空間全周期管理與全天候監(jiān)管。