國際跨界水資源管理績效審計(jì)的案例研究

何靜雅

0 前言

隨著各個(gè)沿海國家對(duì)水資源和海洋資源的需求增加，許多沿海國家都在大力發(fā)展沿海水域的環(huán)境保護(hù)技術(shù)，致力于以嚴(yán)格科學(xué)的管理方式、確立恰當(dāng)?shù)墓芾沓绦蛞赃_(dá)到水資源管理的最優(yōu)配置。我國當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)水資源的需求日益增長，相關(guān)利益主體和地區(qū)水資源開發(fā)的不合理競爭日益激化，導(dǎo)致水資源管理問題日益突出，而跨界水資源就是其中重要的一個(gè)方面。

跨界水資源是指分布在數(shù)個(gè)地區(qū)之間的水域，包括地表與地下水，可能造成不同省市、州、乃至國家間共同享有同一水資源。而基于不斷變化的國際政治格局，國際跨界水資源管理值得重點(diǎn)關(guān)注，因?yàn)閲c國之間水域問題不僅涉及敏感且有爭議的海域主權(quán)問題，還關(guān)乎水域豐富資源的開發(fā)、利用、保護(hù)與管理，這不可避免的讓國際跨界水資源管理成為政府乃至社會(huì)關(guān)注的問題。

1 我國水資源管理績效審計(jì)現(xiàn)狀

近年來，我國政府對(duì)水資源管理問題愈發(fā)重視，在出臺(tái)一系列法律法規(guī)的同時(shí)，國家財(cái)政不斷加大水環(huán)境保護(hù)和治理投入的力度，國務(wù)院《"十三五"生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》明確提出中央財(cái)政安排水污染防治專項(xiàng)資金140億元，而我國水資源歸屬于全民，由國家承擔(dān)對(duì)水資源的管理責(zé)任，為了確保民眾利益與監(jiān)督政府職能履行情況，審計(jì)通過審查政府財(cái)政支出，確保專項(xiàng)資金的合規(guī)使用，反饋政府水資源管理的經(jīng)濟(jì)性、效益性和效果性，促進(jìn)水資源管理的優(yōu)化。

目前，我國尚未有涉及跨界水資源管理績效審計(jì)的研究，但關(guān)于水資源的績效審計(jì)研究已初具規(guī)模。李芳（2011）從渭河流域的水環(huán)境治理工程績效的審計(jì)案例入手，以水資源污染問題和治理體制存在的問題為背景，研究政府采取的措施和積累的經(jīng)驗(yàn)，提出從專項(xiàng)資金的總額、使用方向、資金管理、使用情況和撥付來源五個(gè)方面對(duì)水環(huán)境治理專項(xiàng)資金績效審計(jì)進(jìn)行研究[1]。王麗等（2013）在對(duì)水資源管理績效審計(jì)評(píng)價(jià)時(shí)使用了層次分析法，以國家審計(jì)為主體，從項(xiàng)目、政策、資金三方面構(gòu)建了績效審計(jì)指標(biāo)體系[2]。彭蘭香、李佳麗等（2015）使用綜合評(píng)價(jià)法為水資源管理績效審計(jì)評(píng)價(jià)提供了借鑒思路[3]。耿建新等（2018）對(duì)水資源審計(jì)的現(xiàn)狀及存在問題進(jìn)行分析，結(jié)合國外研究與經(jīng)驗(yàn)，對(duì)未來審計(jì)方向做出規(guī)劃，提出相關(guān)問題的建議[4]。

綜上所訴，我國目前針對(duì)水資源的績效審計(jì)重點(diǎn)在于審查專項(xiàng)資金與政策落實(shí)情況，同時(shí)僅局限在某一具體地區(qū)，對(duì)于跨界水資源管理研究還處于空白狀態(tài)，而M國作為一個(gè)跨界水資源管理非常有經(jīng)驗(yàn)的國家，通過研究其最新的相關(guān)績效審計(jì)案例，能給予我國很多啟示。

2 案例分析

2.1 案例背景

2.1.1 跨界水資源環(huán)境概況

圣克魯茲河流域（Santa Cruz River）和提華納河流域（Tijuana River）從X國向北流入M國，橫跨M國1954英里的海岸線，最終流向太平洋。近20年來，該兩河流域的水質(zhì)污染已經(jīng)嚴(yán)重影響到兩國公共衛(wèi)生環(huán)境和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，根據(jù)M國的相關(guān)數(shù)據(jù)，從2003年到2018年，由于污水污染，M國邊界海濱城市每年至少有四分之一的時(shí)間關(guān)閉公共海灘，有些年份甚至有半年時(shí)間關(guān)閉公共海灘。

2.1.2 跨界水資源管理機(jī)制的建立

1944年2 月3 日，M國與X國簽訂了《關(guān)于利用科羅拉多河、提華納河和奧格蘭德河水域的條約》（以下簡稱“《科羅拉多河條約》”）。根據(jù)該協(xié)議，兩國共同建設(shè)兩個(gè)國際污水處理廠：諾加利斯國際污水處理廠（Nogales plant）和南灣國際污水處理廠（South Bay plant），處理從X國流向M國的污水。這兩所污水處理廠受M國《清潔水法》約束，由環(huán)境保護(hù)署和授權(quán)州對(duì)污染源頒發(fā)NPDES（National Pollutant Discharge Elimination System）許可證，以限制污染物的數(shù)量。同時(shí)授權(quán)國際邊界與水委員會(huì)（International Boundary and Water Commission，以下簡稱IBWC）處理邊界沿線的水資源管理問題。IBWC成立于1889年，由M國委員會(huì)和X國委員會(huì)組成，相互獨(dú)立管理自己國家的水資源，在國會(huì)的外交政策指導(dǎo)下運(yùn)作，執(zhí)行有關(guān)邊界保護(hù)和水資源管理的工作，包括邊境衛(wèi)生和邊境地區(qū)的洪水控制等。

2.2 審計(jì)目標(biāo)

M國審計(jì)署 (Government Accountability Office，以下簡稱 GAO) 以“污水處理廠是否完成污水處理目標(biāo)、是否嚴(yán)格執(zhí)行NPDES許可證規(guī)則”為本次績效審計(jì)的總體目標(biāo)，結(jié)合跨界水資源管理內(nèi)容分別制定了具體的審計(jì)目標(biāo)：

（1）了解IBWC在兩個(gè)國際污水處理廠的開發(fā)、管理和分?jǐn)偝杀痉矫嫠婕暗娜蝿?wù)與執(zhí)行情況；

（2）了解污水處理廠的運(yùn)行情況、分析影響其運(yùn)行的因素以及審查IBWC針對(duì)這些影響因素所采取的措施；

（3）審查IBWC采取行動(dòng)解決兩個(gè)流域水質(zhì)問題的程度，重點(diǎn)從污水處理情況、污水處理廠經(jīng)濟(jì)效益等幾個(gè)方面出發(fā)，包括其使用的關(guān)鍵資本規(guī)劃原則。

2.3 實(shí)施審計(jì)程序

2.3.1 審計(jì)方法

在本次績效審計(jì)中，GAO使用的證據(jù)搜集方法主要是審閱法和訪談法；而在處理審計(jì)數(shù)據(jù)過程中，主要采用比較分析法和估計(jì)分析法。GAO審查了《科羅拉多河條約》，采訪了環(huán)保局、其他聯(lián)邦官員以及非政府組織的代表以了解IBWC的管理和污水廠的運(yùn)作，制定詳細(xì)的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，綜合分析各項(xiàng)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)與非財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)。

2.3.2 審計(jì)內(nèi)容

針對(duì)第一個(gè)目標(biāo)，GAO首先依據(jù)《科羅拉多條約》對(duì)有關(guān)IBWC的職責(zé)等作了詳細(xì)研究，之后實(shí)地考察了兩個(gè)國際污水處理廠，了解其運(yùn)行狀態(tài)及相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施。此外，在實(shí)地考察期間，最后，GAO通過分析IBWC的預(yù)算、資金、污水處理廠相關(guān)的運(yùn)營成本等數(shù)據(jù)，以審查IBWC履職情況。

針對(duì)第二目標(biāo)，GAO審查了兩個(gè)污水處理廠的NPDES許可證，采訪了IBWC官員，了解他們的計(jì)劃，分析評(píng)價(jià)其擬如何解決污水廠的水質(zhì)問題，以及為解決這些問題所采取的措施。為審查當(dāng)?shù)氐乃|(zhì)問題，GAO了解了正在規(guī)劃中的和已經(jīng)開展的各項(xiàng)項(xiàng)目，綜合考慮相關(guān)資金的使用效果，設(shè)立相關(guān)的環(huán)境衡量指標(biāo)，分析項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)的生態(tài)效益與社會(huì)效益。

針對(duì)第三目標(biāo)，GAO審查了IBWC的文件，包括兩個(gè)污水廠2015到2019年的財(cái)務(wù)報(bào)告，2011到2016年的戰(zhàn)略計(jì)劃，以及南灣污水處理廠5年、諾加利斯污水處理廠10年的聯(lián)合投資計(jì)劃。同時(shí)，審計(jì)人員還采訪了IBWC的官員和利益相關(guān)者，包括當(dāng)?shù)卣賳T和環(huán)保組織代表，就如果產(chǎn)生了更為嚴(yán)重的水質(zhì)污染問題，應(yīng)采取什么解決方案進(jìn)行了討論。此外，GAO還將IBWC關(guān)于聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的資本規(guī)劃工作與管理和預(yù)算辦公室的資本規(guī)劃指南進(jìn)行了比較，以評(píng)價(jià)污水處理廠實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)效益。

2.3.3 審計(jì)建議

（1）IBWC的M國與X國專員應(yīng)正式組建一個(gè)兩國快速反應(yīng)小組，以解決邊界上廢水基礎(chǔ)設(shè)施的問題。同時(shí)IBWC的M國專員應(yīng)按照資本規(guī)劃指南的原則，對(duì)兩河流域進(jìn)行長期資本規(guī)劃。

（2）國會(huì)應(yīng)考慮為IBWC提供指導(dǎo)和具體授權(quán)，以采取行動(dòng)解決長期存在的跨界水質(zhì)問題，包括確定替代方案、成本估算、資金來源和時(shí)間框架，并與聯(lián)邦州和當(dāng)?shù)睾献骰锇檫M(jìn)行協(xié)調(diào)。

（3）加強(qiáng)重金屬預(yù)處理等指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)相關(guān)文件和官員的說法，雖然諾加利斯污水處理廠有一個(gè)重金屬預(yù)處理程序，但它的設(shè)計(jì)是為了滿足X國的最低聯(lián)邦要求，不足以應(yīng)對(duì)工業(yè)污染物傾倒檢測標(biāo)準(zhǔn)。

3 案例啟示與建議

我國位于亞洲大陸的東部，面向太平洋，幅員遼闊，大陸海岸線自鴨綠江口至北侖河口，長達(dá) 1.8萬多千米，島嶼海岸線長 1.4 萬多千米，擁有6500 多個(gè)海島，管轄海域約 300 多萬平方公里，分別與朝鮮、韓國、日本、越南等國家相鄰，毗鄰的海域總面積約為470萬平方千米，和周邊國家共享有40余條跨國界河流[5]。

基于水資源的重要地位，各國對(duì)水資源的訴求量不斷增多，在可預(yù)見的未來，中國需要在水環(huán)境污染、水資源開發(fā)和水域生態(tài)保護(hù)等問題上與毗鄰流域國家達(dá)成一致，進(jìn)一步開展同流域國家間的跨國界水資源合作。通過學(xué)習(xí)M國在跨界水資源合作管理上的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國開展相關(guān)績效審計(jì)具有啟示：

（1）加強(qiáng)政府合作、成立管理組織并制定公約

關(guān)于跨界水域，通常應(yīng)與所有相關(guān)國家建立利益共同體，將跨界水域綜合起來，有組織地開發(fā)水資源，這不僅能有效解決國與國之間的糾紛，還能協(xié)調(diào)各自的利益。此外，為了加強(qiáng)各國政府間的交流與合作，應(yīng)成立一個(gè)跨界水資源管理組織，確?？缃绻芾頇C(jī)制的權(quán)威和合法性，例如IBWC被M國和X國授權(quán)聯(lián)合研究、調(diào)查和制定解決涉及國際邊界與水問題。同時(shí)，制定跨國界水域的法律框架和保護(hù)公約，明確流域各國在跨界水資源管理中的義務(wù)和權(quán)利。

（2）健全跨界水資源管理法律

目前，我國關(guān)于水資源管理的相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)施行的有《中華人民共和國水污染防治法》、《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》和《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》等，大都涉及各自區(qū)域內(nèi)的水污染治理，關(guān)乎跨界水資源管理的法規(guī)只有2015年4月16日發(fā)布的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，對(duì)污水管網(wǎng)建設(shè)、跨界河流達(dá)標(biāo)等做出明確規(guī)定，但沒有對(duì)跨界水資源的管理做出具體指示，導(dǎo)致在實(shí)際操作中出現(xiàn)概念的模糊化以及流程執(zhí)行的不明確性。因此，我國需要完善跨界水資源管理法律，從制度上保障跨界水資源管理的合規(guī)有效性。

（3）完善審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

在水資源的審計(jì)中，基本都是發(fā)現(xiàn)重大污染或者出現(xiàn)問題后開展的事后審計(jì)，缺乏前期審查，審計(jì)覆蓋面不足。審計(jì)部門應(yīng)建立一套水資源管理績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系用來評(píng)價(jià)相關(guān)部門的工作績效，需要能反映水資源管理的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益，能夠在問題發(fā)生之前找出需要改善的方面，對(duì)于指標(biāo)評(píng)分差的方面尋找源頭盡早進(jìn)行處理，避免由于疏忽導(dǎo)致水資源被污染。這要求審計(jì)人員在構(gòu)建指標(biāo)時(shí)因地制宜，通過分析不同情況而制定相應(yīng)指標(biāo)，關(guān)于污染水平、水質(zhì)改善等生態(tài)效益指標(biāo)可以咨詢專家，而有關(guān)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益需要開展實(shí)地調(diào)研，切實(shí)了解水資源管理過程，合理地利用模型進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。

（4）強(qiáng)化審計(jì)組織力量

我國目前對(duì)于水資源管理通常偏重于合規(guī)性審計(jì)、績效審計(jì)以及環(huán)境專項(xiàng)審計(jì)，針對(duì)水資源的績效審計(jì)比較少，一方面表明了相關(guān)理論研究方面的配置資源不足；另一方面體現(xiàn)了審計(jì)實(shí)踐過程中模式單一的問題。因此，我國不僅需要加大探索水資源績效審計(jì)理論研究力度，充實(shí)專業(yè)人才資源，對(duì)審計(jì)人員進(jìn)行有針對(duì)性的培訓(xùn)，強(qiáng)化審計(jì)組織力量；還要加強(qiáng)水資源管理績效審計(jì)力度，明確水環(huán)境績效審計(jì)的內(nèi)容，細(xì)化到法律法規(guī)的政策落實(shí)情況、水污染治理情況等方面。