人道救援組織的審計(jì)存在的問題及完善對(duì)策
——以ZJ省為例

紀(jì) 楚

0 引言

在我國(guó)，人道救援組織為非營(yíng)利性組織，其主要職能為接受社會(huì)捐贈(zèng)，開展募捐活動(dòng)，為災(zāi)區(qū)籌集賑濟(jì)款物，發(fā)放到受災(zāi)群眾手中，并組織醫(yī)療隊(duì)到災(zāi)區(qū)當(dāng)?shù)靥峁┚仍?wù)。非定向捐贈(zèng)款項(xiàng)及物資由人道救援組織代為運(yùn)用，形成委托代理關(guān)系，可能會(huì)產(chǎn)生利益沖突，其中人道救援組織負(fù)責(zé)人在捐贈(zèng)物資的監(jiān)管和使用方面擔(dān)任十分重要的角色。

到目前為止，我國(guó)的人道救援組織系統(tǒng)已經(jīng)曾經(jīng)不止一次面臨信任危機(jī)，2011年發(fā)生郭某某事件后，2012年的全國(guó)各級(jí)人道救援組織系統(tǒng)總共接收了社會(huì)捐贈(zèng)21.88億元，相比2011年接收的捐贈(zèng)金額下降了23.67%，共計(jì)6.79億元。某市捐贈(zèng)給人道救援組織的蔬菜被發(fā)現(xiàn)在超市銷售事件等均由于未能得到妥當(dāng)解決，在社會(huì)上引起了軒然大波，使人道救援組織備受公眾質(zhì)疑。

為了規(guī)范和約束人道救援組織的運(yùn)行，我國(guó)設(shè)置了相關(guān)的法律法規(guī)，例如《中華人民共和國(guó)紅十字會(huì)法》、《中國(guó)紅十字會(huì)章程》、《中國(guó)紅十字募捐和接受捐贈(zèng)工作條例》、《中國(guó)紅十字會(huì)自然災(zāi)害和突發(fā)事件救助規(guī)則》、《中國(guó)紅十字會(huì)會(huì)費(fèi)管理辦法》、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等等。

1 浙江省人道救援組織開展審計(jì)現(xiàn)狀

在2020年初新冠疫情爆發(fā)環(huán)境下，社會(huì)上各個(gè)職能機(jī)構(gòu)都暴露出了不同程度的問題，其中人道救援組織作為疫情中最主要的災(zāi)害應(yīng)急組織，重要性尤其突顯，其不足之處也在社會(huì)關(guān)注的聚焦下逐漸放大。

（一）受贈(zèng)資金及物資管理與運(yùn)用情況

浙江省人道救援組織接受的社會(huì)捐贈(zèng)從總體上可大致分為物資捐贈(zèng)和資金捐贈(zèng)兩部分。

在資金方面，浙江省人道救援組織在官方網(wǎng)站上公示了捐贈(zèng)單位、捐贈(zèng)個(gè)人及金額并公示了資金使用明細(xì)。根據(jù)公示，截至2020年6月9日24時(shí)，浙江省人道救援組織在疫情期間共接受了來自社會(huì)各界的資金捐贈(zèng)10,123.40萬元。2020年02月01日至06月10日之間一共59條公告公示了10,076.11萬元的使用明細(xì)。

在物資方面，浙江省人道救援組織在官方網(wǎng)站上公示了捐贈(zèng)單位、捐贈(zèng)個(gè)人及物資價(jià)值并公示了使用明細(xì)。根據(jù)公示，截至2020年6月9日24時(shí)，浙江省人道救援組織在疫情期間共接受了來自社會(huì)各界價(jià)值10,834.12萬元的物資捐贈(zèng)，同時(shí)向各醫(yī)院和單位撥發(fā)了價(jià)值10,848.84萬元的物資捐贈(zèng)。捐贈(zèng)物資主要包括來自醫(yī)藥或科技公司的醫(yī)療器材，試劑，也包括來自個(gè)人或公司的食品或生活用品捐贈(zèng)及儲(chǔ)備物資。

浙江省人道救援組織十分注重對(duì)于受贈(zèng)救災(zāi)救助款物的管理，在疫情爆發(fā)之前就于2019年11月21日對(duì)《浙江省紅十字會(huì)救災(zāi)救助款物監(jiān)督管理辦法》進(jìn)行了修訂，其中對(duì)供應(yīng)商的選擇規(guī)定“等價(jià)擇優(yōu)，等優(yōu)擇價(jià)，就近采購”的原則，并規(guī)定健全捐贈(zèng)回訪制度。

（二）浙江省人道救援組織開展審計(jì)的具體做法

浙江省人道救援組織開展的審計(jì)工作中主要包含經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，財(cái)務(wù)收支審計(jì)，災(zāi)害專項(xiàng)審計(jì)及預(yù)算執(zhí)行審計(jì)。其中，針對(duì)不同災(zāi)害事件的捐款進(jìn)行的專項(xiàng)審計(jì)從2013年起就已開展相關(guān)工作，至今浙江省人道救援組織已對(duì)雅安地震，四川廬山地震，云南魯?shù)榈卣鸬葹?zāi)害進(jìn)行了專項(xiàng)的捐款審計(jì)。

相關(guān)審計(jì)工作在結(jié)合《中華人民共和國(guó)紅十字會(huì)法》，《浙江省紅十字會(huì)救災(zāi)救助款物監(jiān)督管理辦法》等法律法規(guī)的基礎(chǔ)上開展，其中《浙江省紅十字會(huì)救災(zāi)救助款物監(jiān)督管理辦法》是浙江省在國(guó)家層面的法律法規(guī)基礎(chǔ)上，結(jié)合浙江省救災(zāi)救助的特點(diǎn)修訂的。

（三）各市縣人道救援組織開展審計(jì)的具體做法

浙江省寧波市提出可以采取“一審多項(xiàng)”方式，統(tǒng)籌實(shí)施寧波市人道救援組織經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目。寧波市人道救援組織經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目采取“1+N”方式，與人道救援組織部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、公務(wù)支出公款消費(fèi)專項(xiàng)審計(jì)、軟件正版化審計(jì)、網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)和績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目有機(jī)結(jié)合，力爭(zhēng)做到“一審多項(xiàng)”，“一果多用”，提升審計(jì)監(jiān)督整體效果，避免對(duì)同一個(gè)審計(jì)對(duì)象進(jìn)行重復(fù)審計(jì)。

浙江省瑞安市積極率先探索應(yīng)急模式，為避免對(duì)疫情防控工作造成不必要影響，審計(jì)小組創(chuàng)新方法，堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)先行，充分利用信息化手段強(qiáng)化大數(shù)據(jù)審計(jì)，加大非現(xiàn)場(chǎng)數(shù)據(jù)分析力度，同時(shí)應(yīng)對(duì)大量流動(dòng)的資金物資及其管理分配給人道救援組織的壓力，提出管理分配環(huán)節(jié)的建議。

2 開展人道救援組織審計(jì)工作中存在的問題

（一）審計(jì)周期不穩(wěn)定，審計(jì)模式不常見

作為非營(yíng)利性組織的人道救援組織，主要在突發(fā)災(zāi)害事件時(shí)發(fā)揮作用，但是災(zāi)害發(fā)生具有隨意性，因此災(zāi)害專項(xiàng)審計(jì)的時(shí)間難以預(yù)測(cè)，審計(jì)周期也難以穩(wěn)定。同時(shí)，人道救援組織的收入和支出也不穩(wěn)定，收入與社會(huì)關(guān)注度與社會(huì)信任度有關(guān)，支出與災(zāi)害嚴(yán)重程度及收入有關(guān)。非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)報(bào)表只包含資產(chǎn)負(fù)債表，現(xiàn)金流量表，并不涉及所有者權(quán)益表和利潤(rùn)表，這一特點(diǎn)也與一般的審計(jì)模式有較大差異。

（二）審計(jì)資源與審計(jì)工作比重不平衡

受捐物資通常種類豐富多樣，來源廣泛，這對(duì)于審計(jì)人員的素質(zhì)要求有所提高。營(yíng)利性企業(yè)的供應(yīng)商大多會(huì)有固定的名錄或者來自固定的行業(yè)，與審計(jì)人員經(jīng)常接觸的營(yíng)利企業(yè)不同，人道救援組織的受捐資金相對(duì)較為零散，來源廣泛，不僅涉及個(gè)人還會(huì)涉及規(guī)模不等的單位，其中資金若暗藏異常，將會(huì)難以識(shí)別。具體審計(jì)工作中為了符合工作要求，常常需要大量的審計(jì)投入?，F(xiàn)有審計(jì)機(jī)構(gòu)在工作中能夠接觸非營(yíng)利組織的機(jī)會(huì)較少，對(duì)環(huán)境及相關(guān)法律規(guī)定的熟悉程度較低，因此具有的知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)也尚有欠缺。

（三）人道救援組織中工作人員流動(dòng)性高

由于人道救援組織的日常運(yùn)營(yíng)情況受災(zāi)害破壞程度影響較大，通常只有在面臨災(zāi)害事件時(shí)才需要大量人員，日常工作中僅需夠維持人道救援組織運(yùn)轉(zhuǎn)即可，工作人員中既包含穩(wěn)定的招聘人員，也包括臨時(shí)招聘的人員和志愿者，人員流動(dòng)性較高。

審計(jì)工作需要在了解現(xiàn)場(chǎng)情況的基礎(chǔ)上開展，人員流動(dòng)性高的特點(diǎn)會(huì)為現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)工作帶來困擾，臨時(shí)工作人員不熟悉現(xiàn)場(chǎng)情況容易給審計(jì)人員帶來誤導(dǎo)或者溝通障礙。由于人道救援組織在災(zāi)害事件中的運(yùn)轉(zhuǎn)壓力較大，不熟悉情況的審計(jì)人員也可能會(huì)對(duì)救災(zāi)救助工作帶來額外的壓力，影響災(zāi)害救助救援工作的效率。

（四）國(guó)內(nèi)相關(guān)法律尚且缺乏系統(tǒng)性及完整性

一方面，非營(yíng)利組織目前在國(guó)內(nèi)的關(guān)注度仍然相對(duì)較低，災(zāi)害事件中引起的爭(zhēng)議隨著災(zāi)害事件在社會(huì)印象中的淡去往往不了了之，另一方面，非營(yíng)利組織的審計(jì)方面相關(guān)的法律法規(guī)較為缺失。

此種情況下，也不免會(huì)有個(gè)別人道救援組織選擇敷衍審計(jì)檢查。浙江省人道救援組織的審計(jì)工作在整個(gè)人道救援組織的體系內(nèi)相對(duì)來說較為公開透明及高效，但也存在不足之處，比如對(duì)于境外捐贈(zèng)款物缺少專項(xiàng)審查。

同時(shí)，審計(jì)機(jī)構(gòu)及人員往往根據(jù)審計(jì)營(yíng)利組織的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和一般的審計(jì)條例開展工作，比如《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》，《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，但是鑒于非營(yíng)利性組織的特殊性，審計(jì)工作的開展由于缺乏審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，往往面臨困難，難以產(chǎn)生預(yù)期的審計(jì)效果。

3 關(guān)于開展人道救援組織審計(jì)工作的改進(jìn)建議

（一）打破審計(jì)營(yíng)利組織的定勢(shì)思維

審計(jì)機(jī)構(gòu)及人員面對(duì)非營(yíng)利組織審計(jì)時(shí)要正視其特性，與營(yíng)利組織審計(jì)加以區(qū)分。災(zāi)害事件發(fā)生的時(shí)間，規(guī)模雖然有不確定性，但是仍然需要固定審計(jì)衡量標(biāo)準(zhǔn)?？梢試L試改變非營(yíng)利性組織在審計(jì)中的定位，非營(yíng)利性組織審計(jì)相對(duì)于關(guān)注結(jié)果的外部審計(jì)更像是關(guān)注過程的內(nèi)部審計(jì)，因此對(duì)于非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)狀況評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)另外設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，主要關(guān)注非營(yíng)利組織的資金及物資運(yùn)用合理性及周轉(zhuǎn)效率而非獲利能力。

（二）充分利用大數(shù)據(jù)審計(jì)技術(shù)

如今的社會(huì)是數(shù)據(jù)爆炸的時(shí)代，使用大數(shù)據(jù)審計(jì)技術(shù)既是必然趨勢(shì)，也能帶來幫助。以浙江省為例，通過建設(shè)大數(shù)據(jù)審計(jì)平臺(tái)，可以實(shí)現(xiàn)與地市及其他各級(jí)人道救援組織的交流，也可以在人道救援組織高壓運(yùn)轉(zhuǎn)救災(zāi)時(shí)減小現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)帶來的影響。

同時(shí)對(duì)于復(fù)雜收入支出，利用大數(shù)據(jù)審計(jì)處理技術(shù)也能充分提高審計(jì)工作效率，更容易識(shí)別人工難以識(shí)別的異常之處。在利用大數(shù)據(jù)審計(jì)方面，浙江省瑞安市走在學(xué)習(xí)的前端，其他地市可參考學(xué)習(xí)其相關(guān)做法。

（三）審計(jì)人員需增強(qiáng)環(huán)境了解

疫情期間浙江省人道救援組織的救災(zāi)工作相比平時(shí)工作強(qiáng)度增大，每天的倉庫物資進(jìn)出頻繁，數(shù)量較大，又是臨時(shí)人員集中的區(qū)域，倉庫負(fù)責(zé)人員需要對(duì)現(xiàn)場(chǎng)情況進(jìn)行指揮調(diào)配，無暇回答審計(jì)人員的疑問，而臨時(shí)人員通常只了解局部區(qū)域的物資擺放，因此涉及盤點(diǎn)工作時(shí)，審計(jì)人員如果不熟悉倉庫情況時(shí)會(huì)容易感到混亂，也會(huì)影響救災(zāi)救助工作進(jìn)行。因此，審計(jì)人員需提前了解人道救援組織的環(huán)境，并及時(shí)了解其變化。

審計(jì)人員對(duì)人道救援組織的審計(jì)不僅需要關(guān)注資金及物資運(yùn)用合理性及周轉(zhuǎn)效率，還可以關(guān)于如何進(jìn)行人員管理提出建議。

（四）建立并完善相關(guān)的法律法規(guī)體系

首先應(yīng)當(dāng)在非營(yíng)利性組織層面制定相關(guān)審計(jì)法律法規(guī)，對(duì)審計(jì)工作做出指導(dǎo)，其次需要針對(duì)人道救援組織制定專門的，更加細(xì)化的法規(guī)制度。由于法律制定需要耗費(fèi)大量的人力物力以及時(shí)間，因此在出臺(tái)之前可以先由人道救援組織總會(huì)結(jié)合其開展的審計(jì)工作，就典型問題結(jié)合相關(guān)實(shí)例予以指導(dǎo)，幫助審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員在開展工作時(shí)更迅速的理解其要求。

我國(guó)的人道救援組織只有在審計(jì)監(jiān)管法律體系足夠能夠到位的情況下，才能充分保證其職能的實(shí)現(xiàn)滿足社會(huì)各方募捐者的要求。

4 總結(jié)

雖然人道救援組織在平日里不常進(jìn)入大眾視野，但是其在災(zāi)害環(huán)境下的重要性不言而喻，世界形勢(shì)的不穩(wěn)定表明人道救援組織的審計(jì)不可忽視。在對(duì)其進(jìn)行實(shí)踐操作時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合相關(guān)理論，合理進(jìn)行審計(jì)工作。同時(shí)我們也應(yīng)當(dāng)正視人道救援組織審計(jì)中尚且存在的眾多未解決問題，并積極改進(jìn)。