深度貧困地區(qū)全面建成小康社會(huì)的難點(diǎn)與突破

郭曉鳴

(四川省社會(huì)科學(xué)院，四川 成都 610072)

精準(zhǔn)脫貧是決勝全面建成小康社會(huì)的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，是農(nóng)村全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵任務(wù)和硬任務(wù)。隨著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的深入推進(jìn)，剩余貧困人口減貧難度持續(xù)加大，深度貧困地區(qū)面臨著脫貧難度大、脫貧成效持續(xù)鞏固難等挑戰(zhàn)性問(wèn)題。

深度貧困地區(qū)既是全面建成小康社會(huì)的重點(diǎn)區(qū)域和關(guān)鍵所在，更是農(nóng)村全面建成小康社會(huì)的“重中之重”“堅(jiān)中之堅(jiān)”和“難中之難”。

一、我國(guó)農(nóng)村全面建成小康社會(huì)的基本態(tài)勢(shì)

與“總體小康”相比，全面小康社會(huì)具有覆蓋范圍的普遍性、發(fā)展層次的向上性及時(shí)間維度的持續(xù)性等重要特征。從當(dāng)前現(xiàn)實(shí)來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村全面建成小康社會(huì)已經(jīng)取得重大進(jìn)展，但一些區(qū)域、一些領(lǐng)域、一些群體的發(fā)展“短板”現(xiàn)象凸顯，在很大程度上影響著全面建成小康社會(huì)的總體進(jìn)程，必須采取更具針對(duì)性的舉措重點(diǎn)加以突破。

(一)在區(qū)域上，存在城鄉(xiāng)與農(nóng)村內(nèi)部區(qū)域的“雙重”差距

區(qū)域發(fā)展差距是當(dāng)前農(nóng)村全面建成小康社會(huì)不可忽視的突出問(wèn)題。一方面，城鄉(xiāng)差距依然明顯存在。盡管經(jīng)過(guò)多年努力，城鄉(xiāng)發(fā)展反差已大幅縮小，但受城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程中的一些政策偏差影響，農(nóng)村在公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障、居民收入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多個(gè)方面明顯落后于城市，一些區(qū)域鄉(xiāng)村全面衰退的現(xiàn)象還十分嚴(yán)重。另一方面，農(nóng)村發(fā)展水平出現(xiàn)內(nèi)部分化。受制于自然、歷史、人文、區(qū)位等因素，革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)及農(nóng)村貧困地區(qū)的發(fā)展水平已明顯滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，其中，尤以深度貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重滯后的矛盾最為尖銳。

(二)在領(lǐng)域上，農(nóng)村社會(huì)建設(shè)和生態(tài)建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)建設(shè)

農(nóng)村全面建成小康社會(huì)需要經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)建設(shè)的“五位一體”協(xié)同推進(jìn)。但在過(guò)去較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，我國(guó)農(nóng)村政策較為突出地存在重經(jīng)濟(jì)、輕社會(huì)，重增長(zhǎng)、輕發(fā)展的取向。一方面，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)在原有基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了重大突破，農(nóng)民收入同步實(shí)現(xiàn)了較大幅度增長(zhǎng)。但另一方面，農(nóng)村社會(huì)建設(shè)和生態(tài)建設(shè)相對(duì)忽視。許多農(nóng)村地區(qū)由于老齡化、婦孺化與空心化相互交織，造成農(nóng)村普遍的家庭撕裂、社區(qū)鄰里互助傳統(tǒng)削弱、優(yōu)秀鄉(xiāng)村文明衰減，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性遭受沖擊，社會(huì)治理面臨巨大挑戰(zhàn)，社會(huì)建設(shè)成為農(nóng)村全面建成小康社會(huì)的一大短板。與此同時(shí)，由于農(nóng)業(yè)廢棄物污染、生產(chǎn)投入品污染、生活污染以及城市轉(zhuǎn)移性污染等多重疊加和生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度的不足，我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理矛盾日益突出。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的紅燈全面拉亮，不僅在一定程度上危及到了農(nóng)民自身的基本生存，而且使農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的矛盾持續(xù)加劇，這同樣是農(nóng)村小康建設(shè)面臨的十分嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

(三)在群體上，農(nóng)村貧困人口成為最需關(guān)注的群體

我國(guó)脫貧攻堅(jiān)已取得決定性進(jìn)展，到2018年底，全國(guó)農(nóng)村貧困人口減少到1660萬(wàn)人，全國(guó)貧困發(fā)生率也降至1.7%，創(chuàng)造了人類減貧史上的“中國(guó)奇跡”。但也應(yīng)看到，由于剩余貧困人口集中于最特殊的區(qū)域和最特殊的群體，同時(shí)，根植于農(nóng)村貧困地區(qū)的自身潛力和貧困人口的內(nèi)生動(dòng)力基礎(chǔ)之上的脫貧攻堅(jiān)長(zhǎng)效機(jī)制尚未形成，已有脫貧人口仍然潛藏著再次返貧的隱憂，大量臨界貧困戶也極易因病因?yàn)?zāi)而落入新的貧困陷阱。從農(nóng)村全面建成小康社會(huì)的要求來(lái)看，貧困人口雖然數(shù)量大量減少，但剩余貧困人口普遍貧困程度深，脫貧難度大，是如期實(shí)現(xiàn)農(nóng)村全面小康社會(huì)建設(shè)目標(biāo)的最大瓶頸。

因此，基于上述判斷，發(fā)展水平最為滯后、貧困人口最為集中的深度貧困地區(qū)，應(yīng)當(dāng)是當(dāng)前農(nóng)村全面建成小康社會(huì)必須高度重視和重點(diǎn)突破的關(guān)鍵所在。

二、深度貧困地區(qū)的主要區(qū)域特征

我國(guó)現(xiàn)有深度貧困地區(qū)的貧困面更廣，貧困程度更深，并且受地理?xiàng)l件等限制，其脫貧攻堅(jiān)面臨的困難更大，面臨的挑戰(zhàn)也更為嚴(yán)峻。解決深度貧困地區(qū)的貧困問(wèn)題，需要更具針對(duì)性的調(diào)整政策思路，探索更加精準(zhǔn)的脫貧路徑[1]。與一般貧困地區(qū)相比，深度貧困地區(qū)具有區(qū)位偏遠(yuǎn)、資源分散、發(fā)展基礎(chǔ)薄弱等共性特征，這些特征使其脫貧奔康面臨極大挑戰(zhàn)：

一是地理區(qū)位條件惡劣。深度貧困地區(qū)大多分布在高山區(qū)、深山區(qū)、石山區(qū)等地區(qū)，惡劣的地理環(huán)境對(duì)這些區(qū)域的發(fā)展造成了嚴(yán)重的屏障性影響，導(dǎo)致這些地區(qū)缺乏與外界的聯(lián)系，長(zhǎng)期的地域性封閉成為其經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重滯后的主要原因。

二是耕地資源細(xì)碎分散。深度貧困地區(qū)耕地資源大都極為細(xì)碎，分散化程度高、立地條件差，普遍以小規(guī)模家庭經(jīng)營(yíng)的方式存在，缺乏發(fā)展土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的基本條件。同時(shí)農(nóng)戶自有資金較少，投資能力較弱，缺乏參與產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的資金基礎(chǔ)，這些現(xiàn)實(shí)條件決定了難以簡(jiǎn)單化地在深度貧困地區(qū)實(shí)施規(guī)?；漠a(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目。

三是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)嚴(yán)重滯后。深度貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足，而且建設(shè)難度更大、成本更高。普遍存在農(nóng)田水利、田間道路等生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施極度落后的問(wèn)題，無(wú)法為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展提供配套支撐，由此導(dǎo)致只能維系生產(chǎn)效率低下的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式。另外，深度貧困地區(qū)普遍缺乏基本的醫(yī)療、教育服務(wù)，村民需要外出求醫(yī)就學(xué)，不僅增加了家庭消費(fèi)支出，而且抑制了人力資本的提升。

四是人力資本極為匱乏。深度貧困地區(qū)的農(nóng)民可獲得的教育和培訓(xùn)機(jī)會(huì)較少，村民人力資本水平普遍較低。同時(shí)，由于社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)單一，缺乏接受外部技術(shù)人才扶持的有效渠道，人力資本集聚能力很弱，嚴(yán)重缺乏具有帶動(dòng)能力的高素質(zhì)本土鄉(xiāng)村精英人才。

五是整體性貧困問(wèn)題十分突出。深度貧困地區(qū)的貧困問(wèn)題通常表現(xiàn)為整體性貧困狀態(tài)，農(nóng)戶之間貧困程度相近、生計(jì)結(jié)構(gòu)相似。由于缺乏內(nèi)部性示范效應(yīng)，貧困農(nóng)戶往往不愿意或者不敢輕易改變既有生產(chǎn)方式和生存模式，參與新的扶貧項(xiàng)目的積極性較低。

三、深度貧困地區(qū)全面建成小康社會(huì)的主要難點(diǎn)[2]

近年來(lái)，由于脫貧攻堅(jiān)力度前所未有加大，深度貧困地區(qū)取得了極為顯著的發(fā)展成效，但從全面建成小康社會(huì)的更高要求來(lái)看，深度貧困地區(qū)仍然面臨以下主要難點(diǎn)。

(一)發(fā)展能力不足的現(xiàn)實(shí)尚未根本扭轉(zhuǎn)

雖然近年來(lái)隨著大量扶貧資源的集中投入，深度貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展在原有基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)足進(jìn)步，但由于自然和經(jīng)濟(jì)約束條件嚴(yán)苛，其發(fā)展能力不足的矛盾尚未根本扭轉(zhuǎn)，與一般貧困地區(qū)相比，深度貧困地區(qū)發(fā)展能力不足仍然面臨兩方面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：一是自然地理?xiàng)l件對(duì)深度貧困地區(qū)市場(chǎng)機(jī)會(huì)和發(fā)展方式的“雙向抑制”。由于地理位置偏遠(yuǎn)，深度貧困地區(qū)大多缺少融入市場(chǎng)體系的發(fā)展機(jī)會(huì)，很難通過(guò)參與市場(chǎng)分工發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而高效配置本地資源、集聚外部要素。加之，脆弱的環(huán)境和自我發(fā)展能力的不足，導(dǎo)致其大多僅能選擇以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主的粗放發(fā)展方式。二是人力資本投資回報(bào)低，導(dǎo)致人口素質(zhì)與貧困文化形成“雙向強(qiáng)化”。深度貧困地區(qū)人力資本投資的成本更高、回報(bào)率更低，導(dǎo)致深度貧困地區(qū)家庭的人力資本投資總量低于其他地區(qū)。同時(shí)，深度貧困地區(qū)人力資本集聚能力很弱，導(dǎo)致人口總體文化素質(zhì)不高，而較低的人口素質(zhì)與惡劣的生存環(huán)境相結(jié)合，極易形成安貧輕遷和被動(dòng)依賴的“貧困文化”。而在相對(duì)封閉的鄉(xiāng)村社會(huì)中，貧困人口更易在“同群效應(yīng)”作用下繼續(xù)保持較低的人力資本投資水平。

(二)脫貧成效的持續(xù)鞏固面臨挑戰(zhàn)

總體上，深度貧困地區(qū)構(gòu)建以扶貧產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)的脫貧攻堅(jiān)長(zhǎng)效機(jī)制仍需突破。因客觀條件限制和脫貧任務(wù)的行政壓力傳導(dǎo)，深度貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展短期化特征較為明顯。一是產(chǎn)業(yè)選擇單純追求“短、平、快”項(xiàng)目，無(wú)視深度貧困地區(qū)大多是生態(tài)脆弱區(qū)的現(xiàn)實(shí)約束，產(chǎn)業(yè)推進(jìn)中只看經(jīng)濟(jì)效益而不顧生態(tài)保護(hù)，對(duì)貧困地區(qū)的綠色可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成挑戰(zhàn)。二是重行政手段而輕市場(chǎng)機(jī)制。以政府行政主導(dǎo)的扶貧模式可以在短時(shí)間內(nèi)調(diào)動(dòng)大量資源，并迅速取得成效，但是由于非市場(chǎng)化推動(dòng)，缺乏市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)性參與，導(dǎo)致不少產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目水土不服，后期運(yùn)營(yíng)難以為繼。三是重生產(chǎn)環(huán)節(jié)輕全產(chǎn)業(yè)鏈打造。產(chǎn)業(yè)扶貧側(cè)重于簡(jiǎn)單擴(kuò)大種養(yǎng)規(guī)模，忽視產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展所需的加工處理、渠道銷售、冷鏈物流、品牌建設(shè)等環(huán)節(jié)，極易導(dǎo)致產(chǎn)銷脫節(jié)，加劇產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。四是扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏區(qū)域協(xié)作，缺乏跨區(qū)域合作的意識(shí)、平臺(tái)及機(jī)制，導(dǎo)致扶貧產(chǎn)業(yè)不能錯(cuò)位發(fā)展，同構(gòu)化矛盾十分突出。

(三)脫貧攻堅(jiān)的施策方式亟待優(yōu)化

深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅(jiān)從政策實(shí)施方式看還存在著以下幾方面明顯不足。一是貧困戶與臨界貧困戶之間政策嚴(yán)重失衡。貧困戶在增收、住房、醫(yī)療等方面均能獲得較高保障，一些地方甚至出現(xiàn)超水平扶貧資源供給情況，而數(shù)量龐大的臨界貧困戶則處于政策“真空”地帶，家庭經(jīng)濟(jì)狀況相近但政策支持反差巨大，由此產(chǎn)生強(qiáng)烈的不平衡和抱怨心理。深度貧困地區(qū)基本表現(xiàn)為區(qū)域性整體貧困，因而這一矛盾已經(jīng)表現(xiàn)得十分尖銳。二是部分地區(qū)貧困村與非貧困村之間矛盾顯現(xiàn)。許多地區(qū)將大部分財(cái)政資源都投向貧困村，而非貧困村能夠獲得的政策支持明顯較少，不管是產(chǎn)業(yè)發(fā)展還是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，許多非貧困村已明顯落后于貧困村。這種因?yàn)橥獠啃姓苑龀终邘?lái)的發(fā)展落差，使非貧困村的工作推動(dòng)難度加大，不滿情緒也普遍滋長(zhǎng)。三是重物質(zhì)幫扶輕能力提升。由于目標(biāo)緊迫、任務(wù)繁重，較為普遍地出現(xiàn)了重物質(zhì)幫扶、輕能力建設(shè)的傾向，不少部門將捐款捐物作為扶貧的主要方式，單純以資金投入比重作為考核要求，不僅造成扶貧效果短期化的問(wèn)題，還在一定程度上形成部分貧困戶的“福利依賴”，使其失去主動(dòng)脫貧的意識(shí)和內(nèi)在動(dòng)力。四是重生活條件改善輕生產(chǎn)設(shè)施提升。深度貧困地區(qū)山高坡陡、地塊分散，建設(shè)小微型水利灌溉體系和安全便捷的田間道路等需求極為迫切。但脫貧驗(yàn)收主要集中于貧困戶住房、供電、用水，以及廚房、廁所、入戶道路等生活條件改善方面，對(duì)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效化穩(wěn)定脫貧更為關(guān)鍵的生產(chǎn)條件改善的關(guān)注相對(duì)不足，這方面政策供需失衡十分突出。五是重硬件設(shè)施建設(shè)輕制度機(jī)制創(chuàng)新。深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅(jiān)側(cè)重于水、電、路、住房等硬件設(shè)施建設(shè)，比較而言，農(nóng)村土地制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度等各項(xiàng)改革相對(duì)遲緩，造成許多極具發(fā)展?jié)撃艿淖匀毁Y源依然處于“沉睡”狀態(tài)，難以通過(guò)資源重構(gòu)和資本化過(guò)程實(shí)現(xiàn)有效激活。

(四)集體經(jīng)濟(jì)組織的帶動(dòng)能力極為有限

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在優(yōu)化資源配置、改善鄉(xiāng)村治理、引領(lǐng)農(nóng)民共同富裕等方面能夠發(fā)揮不可替代的重要作用。在脫貧攻堅(jiān)中，由于貧困村退出標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定指標(biāo)硬約束，深度貧困地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)取得了一定程度的發(fā)展，但仍然存在以下主要問(wèn)題：一是制度建設(shè)相對(duì)滯后。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度總體尚處于改革試點(diǎn)階段，深度貧困地區(qū)的覆蓋面相對(duì)更小，其集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制和管理制度不健全的現(xiàn)象十分普遍，基本處于“有實(shí)際發(fā)展而無(wú)規(guī)范制度”的窘境。二是發(fā)展困境仍未突破。深度貧困地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展“無(wú)帶頭人、無(wú)區(qū)位、無(wú)門路、無(wú)資金”問(wèn)題十分突出，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)薄弱村還大面積存在。集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后造成帶動(dòng)農(nóng)民增收能力嚴(yán)重不足，村級(jí)公共產(chǎn)品供給困難，而且還使農(nóng)村缺乏對(duì)接城市要素和整合農(nóng)村資源的基本載體，構(gòu)成推進(jìn)城鄉(xiāng)融合的實(shí)際障礙。因此，在深度貧困地區(qū)提速集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)貧困人口的集體行動(dòng)能力，應(yīng)當(dāng)是其全面建成小康社會(huì)亟待解決的一大問(wèn)題。

四、深度貧困地區(qū)全面建成小康社會(huì)的政策選擇

深度貧困地區(qū)要實(shí)現(xiàn)由穩(wěn)定脫貧向全面小康的平穩(wěn)轉(zhuǎn)換，需要針對(duì)其主要難點(diǎn)和短板制約，以有針對(duì)性的重點(diǎn)政策解決突出問(wèn)題，協(xié)同推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)、全面小康社會(huì)建設(shè)與鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)深度貧困地區(qū)的跨越式發(fā)展。[3] [4] [5]

(一)構(gòu)建兼顧精準(zhǔn)性與整體性的利益均衡機(jī)制

在各項(xiàng)扶貧政策制定和實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分考慮貧困戶與非貧困戶、貧困村與非貧困村之間的利益均衡。一是加強(qiáng)對(duì)臨界貧困戶的幫扶。應(yīng)允許基層政府因地制宜地進(jìn)行適度政策調(diào)整，讓扶貧政策盡可能惠及更多的臨界貧困戶。二是適度擴(kuò)大扶貧政策惠及范圍。對(duì)整體性貧困問(wèn)題突出的深度貧困地區(qū)增加普惠性政策，加大對(duì)教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施的投入，使貧困戶和非貧困戶均能夠享受同等的公共服務(wù)。三是探索貧困村與非貧困村的協(xié)同發(fā)展路徑。通過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局建立貧困村與周邊非貧困村產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展機(jī)制，圍繞產(chǎn)業(yè)規(guī)劃統(tǒng)籌安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)支持、金融支持等項(xiàng)目。

(二)更加注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定性和有效性[6]

產(chǎn)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展是深度貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)脫貧與奔康雙重目標(biāo)的關(guān)鍵所在，基于其現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，政策重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)主要包括下述方面：

一是有針對(duì)性地提升與小農(nóng)戶配套的生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施條件。受資源條件限制，小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)是深度貧困地區(qū)農(nóng)戶的基本生產(chǎn)方式，家庭經(jīng)營(yíng)收入是農(nóng)戶生計(jì)的主要來(lái)源。因此，要更加重視通過(guò)修建或完善生產(chǎn)便道、小型灌溉設(shè)施等直接提高產(chǎn)出水平，重點(diǎn)解決深度貧困地區(qū)最突出和緊迫的短板制約因素，增強(qiáng)貧困農(nóng)戶家庭生計(jì)保障能力。

二是加強(qiáng)適宜性技術(shù)支持。世代耕種經(jīng)驗(yàn)的累積使深度貧困地區(qū)農(nóng)戶能夠選擇最適宜本地資源條件的生產(chǎn)品種和生產(chǎn)方式。但同時(shí)，由于缺乏與外界的聯(lián)系，這些地區(qū)的農(nóng)戶很難獲取新品種和新技術(shù)，致使家庭經(jīng)營(yíng)效率的提升十分緩慢。因此，需要通過(guò)合理選擇并輸入適宜本地的新品種和新技術(shù)，更有效率地進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)培訓(xùn)，使適用農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣更加符合當(dāng)?shù)刎毨мr(nóng)戶的實(shí)際需求，可以與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民擁有的傳統(tǒng)技藝有機(jī)結(jié)合，從而更有效地提高資源利用效率，促進(jìn)貧困農(nóng)戶脫貧增收。

三是培育并發(fā)揮本土能人脫貧增收的帶動(dòng)作用。受現(xiàn)實(shí)條件限制，深度貧困地區(qū)要更加重視發(fā)揮村落熟人社會(huì)關(guān)系和互助傳統(tǒng)，選擇培育具有較強(qiáng)能力、較高威望且公正無(wú)私的村民充當(dāng)脫貧奔康帶頭人，通過(guò)充分發(fā)揮本土鄉(xiāng)村精英的帶動(dòng)示范作用，促進(jìn)深度貧困地區(qū)更快實(shí)現(xiàn)脫貧并進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)全面小康。

四是支持多元化農(nóng)民合作組織發(fā)展。深度貧困地區(qū)農(nóng)戶具有互助傳統(tǒng)和合作精神，但這種互助合作大多是農(nóng)戶間自發(fā)形成、依靠非正式制度維系的，基本表現(xiàn)為簡(jiǎn)單生產(chǎn)生活合作。因此，要充分發(fā)揮深度貧困地區(qū)的互助傳統(tǒng)，支持多元化農(nóng)民合作組織發(fā)展，幫助貧困農(nóng)戶提高合作水平，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧和奔康的雙重目標(biāo)。

(三)更大力度推進(jìn)農(nóng)村綜合改革

在全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新的背景下，農(nóng)村改革不斷深化，特別是在農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)方式改革等重要方面，不僅取得了重大突破性進(jìn)展和顯著成效，而且創(chuàng)新了一系列可復(fù)制和可推廣的改革經(jīng)驗(yàn)，有效發(fā)揮了以改革促發(fā)展的能動(dòng)性作用。但對(duì)于深度貧困地區(qū)而言，由于扶貧任務(wù)極為繁重，農(nóng)村改革整體相對(duì)滯后。由于深度貧困地區(qū)必須在如期完成脫貧任務(wù)基礎(chǔ)上同步實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)建設(shè)目標(biāo)的基本要求，因此，全面提速農(nóng)村改革步伐，突破深層次體制機(jī)制障礙，更大限度地轉(zhuǎn)換發(fā)展動(dòng)能和釋放改革紅利，將是深度貧困地區(qū)農(nóng)村全面小康社會(huì)建設(shè)面臨的最為緊迫任務(wù)。

一是要強(qiáng)化農(nóng)村土地制度改革。要在進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革的基礎(chǔ)上完善土地產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)機(jī)制，同時(shí)深入推進(jìn)農(nóng)村宅基地管理制度改革和擴(kuò)大集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革覆蓋范圍，有效激活深度貧困地區(qū)相對(duì)豐裕的農(nóng)村土地資源，既提高土地資源配置和利用效率，又使之能夠成為對(duì)接外部發(fā)展要素持續(xù)流入的組織載體，構(gòu)建新的發(fā)展動(dòng)能。

二是要強(qiáng)化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。加快完成深度貧困地區(qū)農(nóng)村集體的清產(chǎn)核資、成員界定、股份量化和成立集體經(jīng)濟(jì)組織，構(gòu)建集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部清晰的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、健全的治理結(jié)構(gòu)。同時(shí)積極探索集體產(chǎn)權(quán)贈(zèng)與、繼承、扺押融資的縱深性改革，進(jìn)一步完善集體產(chǎn)權(quán)的功能作用，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織能夠?qū)崿F(xiàn)改革與發(fā)展的有效協(xié)同奠定基礎(chǔ)。

三是要強(qiáng)化農(nóng)村經(jīng)營(yíng)方式改革。在深度貧困地區(qū)，探索合理有效的方式將小農(nóng)戶納入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道是一項(xiàng)長(zhǎng)期性的艱巨任務(wù)。一方面，要以支持小農(nóng)發(fā)展提升為重點(diǎn)，積極探索入股、聯(lián)營(yíng)、托管等多種適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式，不單純追求土地連片集中和規(guī)模偏好。特別是扶貧資金的使用要適合區(qū)域內(nèi)小農(nóng)發(fā)展的實(shí)際情況和具體需求，要以農(nóng)戶為參與主體，重點(diǎn)用于提供小額生產(chǎn)性貸款和完善與產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套的社會(huì)化服務(wù)。另一方面，對(duì)進(jìn)入深度貧困地區(qū)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新型經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)給予更大的政策支持。鼓勵(lì)新型經(jīng)營(yíng)主體以一對(duì)一、一對(duì)多的帶動(dòng)方式，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合。

四是要強(qiáng)化集成性和聯(lián)動(dòng)性改革。深度貧困地區(qū)不僅推進(jìn)農(nóng)村改革的成本更高、難度更大，而且單項(xiàng)改革因面臨多重制約往往更難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。因此，深度貧困地區(qū)應(yīng)發(fā)揮改革后發(fā)優(yōu)勢(shì)，借鑒已有經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)部門協(xié)作，集成和聯(lián)動(dòng)推進(jìn)農(nóng)村土地制度、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式、農(nóng)業(yè)支持政策和農(nóng)業(yè)金融保險(xiǎn)等關(guān)聯(lián)改革，有效提高改革的協(xié)同性，提升綜合性和系統(tǒng)性的改革績(jī)效。

(四)創(chuàng)新性發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)

針對(duì)深度貧困地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)薄弱村和空殼村大量存在的現(xiàn)實(shí)，要在全面推進(jìn)并完成集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)從四個(gè)方面探索創(chuàng)新發(fā)展路徑，為實(shí)現(xiàn)脫貧奔康目標(biāo)提供重要支撐。

一是有效盤活農(nóng)村資源。應(yīng)深度挖掘深度貧困地區(qū)較為富集的生態(tài)資源、自然光熱資源、水資源和歷史人文資源等，構(gòu)建鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的緊密銜接機(jī)制。要盤活農(nóng)村承包地、“四荒地”、林地發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和林下種養(yǎng)項(xiàng)目，充分利用閑置宅基地、農(nóng)房和集體建設(shè)用地等用于新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。通過(guò)資源的充分利用和產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的多元化發(fā)展，不斷拓寬集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)性收入來(lái)源。

二是積極發(fā)展服務(wù)創(chuàng)收。在深度貧困地區(qū)，產(chǎn)業(yè)規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大和政府各類發(fā)展項(xiàng)目的不斷增多，都會(huì)導(dǎo)致多樣化服務(wù)性需求的快速增長(zhǎng)，從而為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展拓展新的空間。因此，一方面，應(yīng)大力支持集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，為農(nóng)民和新型經(jīng)營(yíng)主體提供農(nóng)資供應(yīng)、技術(shù)指導(dǎo)、加工倉(cāng)儲(chǔ)、營(yíng)銷流通等服務(wù)。引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織為進(jìn)入鄉(xiāng)村的外來(lái)投資主體提供矛盾協(xié)調(diào)、勞務(wù)用工、物業(yè)管理等配套性服務(wù)。另一方面，應(yīng)鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織承接政府公共服務(wù)項(xiàng)目，賦予集體經(jīng)濟(jì)組織直接承接小微型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資格，擴(kuò)大農(nóng)村小微型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)村民自建的范圍和規(guī)模，拓展政府購(gòu)買集體經(jīng)濟(jì)組織公共服務(wù)的范圍。

三是強(qiáng)化政策支持。深度貧困地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)完全以自積累方式推進(jìn)將是極其緩慢的，因此必須強(qiáng)化政策支持，給予有效的外力啟動(dòng)。應(yīng)探索財(cái)政投入資金，壯大集體經(jīng)濟(jì)新機(jī)制，通過(guò)給集體經(jīng)濟(jì)薄弱村注入資金，以市場(chǎng)化方式滾動(dòng)做大集體經(jīng)濟(jì)。要支持集體經(jīng)濟(jì)組織入股企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型經(jīng)營(yíng)主體，通過(guò)構(gòu)建合作共贏機(jī)制實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織的穩(wěn)定性發(fā)展。同時(shí)要加強(qiáng)政策整合力度。將深度貧困地區(qū)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、脫貧攻堅(jiān)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境改造等各類支持政策有機(jī)銜接，探索在完成專項(xiàng)政策目標(biāo)的同時(shí)，同步促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑和辦法。

四是探索跨區(qū)域合作。深度貧困地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展還需要突破集體經(jīng)濟(jì)單村發(fā)展模式的局限，大膽探索多村聯(lián)營(yíng)的跨區(qū)域合作發(fā)展模式。應(yīng)引導(dǎo)和支持多個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)共同出資的方式聯(lián)合成立多村合作集體經(jīng)濟(jì)組織，以農(nóng)村股份合作社聯(lián)合社或土地股份合作社聯(lián)合社的組織形式實(shí)現(xiàn)對(duì)多村資源的有效整合，形成“弱弱抱團(tuán)”或“強(qiáng)弱互補(bǔ)”的發(fā)展格局，突破單村發(fā)展的限制，拓展集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源空間，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力。