美國審計署反傾銷和反補貼關稅領域審計及啟示

反傾銷和反補貼關稅是美國運用較多的貿易救濟措施。美國審計署重視對反傾銷和反補貼關稅領域的審計。筆者研究了2008年以來美國審計署公布的8份關于反傾銷和反補貼關稅領域的審計報告和證詞，分析和總結了美國審計署對反傾銷和反補貼關稅領域的重點關注內容，在此基礎上提出對我國審計機關開展相關領域審計工作、充分發(fā)揮審計在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用所帶來的一些啟示。

一、美國審計署對反傾銷和反補貼關稅領域的重點關注內容

（一）重視反傾銷和反補貼關稅追溯收取機制的實施效果

美國反傾銷和反補貼關稅采取的是追溯收取機制，美國審計署一直持續(xù)關注這一機制的實施效果。在審計中，美國審計署分析反傾銷和反補貼稅收繳與清算數(shù)據，審查反傾銷和反補貼稅追溯機制及其實施效果，并就追溯收取制度展開分析，發(fā)現(xiàn)美國海關與邊境保護局（CBP）常在征收追加的反傾銷和反補貼關稅時遇阻，部分原因在于反傾銷和反補貼關稅追溯收取制度中對所欠最終關稅的追溯評估以及反傾銷和反補貼最終關稅稅率設定過程比較復雜而漫長——從產品進入美國時進口商支付初始估計的關稅到最終確定關稅數(shù)額這一過程平均需要3年以上的時間。由于大多數(shù)未征收的反傾銷和反補貼稅單最終稅率遠高于最初估計的稅率，加上追溯收取機制中追溯稅率的計算在產品進口和清算之間存在很長的時滯，導致許多尚未征收的稅款由于進口商停止業(yè)務或者宣布破產等原因而很難正常收繳。

美國審計署對其他國家反傾銷和反補貼關稅制度進行分析，探討了追溯收取機制與預期收取機制的利弊，提出了修訂法律廢除美國反傾銷和反補貼關稅追溯收取制度，或者在不改變追溯性的前提下完善這一制度的具體方面這兩種選擇，并建議國會在進一步分析追溯收取機制與預期收取機制的相對優(yōu)勢和劣勢的基礎上，考慮改進反傾銷和反補貼關稅的征收方式。同時，美國審計署還在深入調查分析的基礎上，反駁了通過加強國際協(xié)定以改善反傾銷和反補貼稅征收的觀點。

（二）分析反傾銷和反補貼關稅的征收流程

美國反傾銷和反補貼關稅征收流程（此流程中不包括抗辯和訴訟環(huán)節(jié)）為：首先，進口貨物進入美國時，美國商務部根據估算的傾銷幅度或補貼額設定反傾銷和反補貼初始估計稅率；接著，美國海關與邊境保護局對應收取關稅的評估進行審核，并向進口商征收初步估計的反傾銷和反補貼關稅；然后，美國商務部根據實際發(fā)生的傾銷幅度或補貼額確定反傾銷和反補貼最終稅率；最后，美國海關和邊境保護局根據反傾銷和反補貼最終稅率與初步估計稅率的差額向進口商征收或退還稅款，即由美國海關和邊境保護局負責反傾銷和反補貼關稅的清算。

當進口商的最終反傾銷和反補貼關稅金額大于貨物進入美國按估計稅率所支付的初始金額時，美國海關與邊境保護局會向相關進口商發(fā)送稅單。這個環(huán)節(jié)涉及的時限較長：美國海關與邊境保護局每月都會向相關進口商發(fā)送反傾銷和反補貼稅單，進口商可在180天內提出異議；若進口商沒有提出異議，美國海關與邊境保護局在發(fā)出稅單后8個月內仍沒有收到稅款時，將對拖欠稅款的進口商實施制裁，要求其全額支付所有估計的稅款和費用后，才允許該進口商進口的產品進入美國。

美國審計署在審計中，查閱了美國海關與邊境保護局向進口商征收的關稅情況，審查了相關政府報告以及相關機構文件，與機構官員和行業(yè)代表進行了面談，分析了美國反傾銷和反補貼關稅征收流程、收入賬款及抵消拖欠稅款的程序，以及美國海關與邊境保護局的稅單和入境數(shù)據。在審計報告中，美國審計署指出了反傾銷和反補貼關稅征收流程存在的缺陷并向國會提出建議，積極推動美國海關與邊境保護局解決征稅流程缺陷。例如，建議國會要求美國海關與邊境保護局每年公開報告所有未征收的反傾銷和反補貼關稅情況，調整、提高成為美國進口商的標準等。此外，美國商務部和海關與邊境保護局針對審計署和商務部監(jiān)察長報告指出的缺陷采取了改進措施，如美國海關與邊境保護局制定和實施了一個風險框架模型，以識別未繳稅的風險因素，預測未來未繳稅風險水平，并通過分析和測試模型中的保證金這一風險要素，在征稅流程中增加要求那些未繳反傾銷和反補貼稅風險較大的進口商支付額外的保證金，以減少進口商未繳納反傾銷和反補貼稅可能帶來的損失，對此，美國審計署提出要繼續(xù)努力加強清繳流程并堅持實施風險模型，以識別高風險進口商并上調其保證金。

（三）關注反傾銷和反補貼關稅是否足額收繳

美國審計署在審計中分析了反傾銷和反補貼關稅的稅單錄入數(shù)據、稅單開票數(shù)據以及美國商務部數(shù)據等，審查了相關機構的文件，采訪了相關機構和私營部門的官員，對未足額及時收繳反傾銷和反補貼關稅的風險進行評估，審查了進口商未足額及時繳納反傾銷和反補貼關稅的現(xiàn)狀和賬單構成。審計發(fā)現(xiàn)，造成進口商未足額及時繳納反傾銷和反補貼關稅的原因是，進口商所欠的最終反傾銷和反補貼關稅金額可能遠遠超過貨物進入美國時按估計稅率所支付的初始金額，大多數(shù)進口商在收到反傾銷和反補貼關稅單之前就停止了進口。

對此，美國審計署評估了海關與邊境保護局采取的執(zhí)法舉措，指出其對未足額及時收繳反傾銷和反補貼關稅進行風險評估中存在的漏洞和缺陷，并提出了改進建議，包括：發(fā)布指導意見，定期收集和分析數(shù)據，及時發(fā)現(xiàn)并解決稅務清算錯誤并跟蹤進度；定期進行綜合風險分析，考慮與欠稅相關的風險因素的可能性和重要性；基于數(shù)據和風險評估采取相應措施，以減少不支付反傾銷和反補貼關稅的情況。例如，在對美國海關與邊境保護局保證反傾銷和反補貼關稅完全征收的金融擔保形式的審查中，美國審計署發(fā)現(xiàn)，海關債券是為了確保美國政府完全回收可預見到的金融債務的保障。海關與邊境保護局向進口商提供兩種基本進口海關債券，即連續(xù)進口債券和單筆交易債券。連續(xù)進口債券是用來保證一個或多個項目的財務義務，期限最長為365天。單筆交易債券是用來擔保與某一特定項目相關的財務義務。如進口商未能繳付最終稅單上所欠的全部稅款，美國海關會嘗試向包銷該稅項的公司(簡稱“保證人”)收取款項。美國海關與邊境保護局從保證人處收取的金額取決于該債券的覆蓋范圍。美國審計署在報告中指出，如何給美國海關與邊境保護局設定一個準確的債券金額，合理地降低可能產生的稅收損失風險，是美國海關與邊境保護局需要解決的關鍵問題。

（四）調查中小企業(yè)申請征收反傾銷和反補貼關稅的情況

關注中小企業(yè)尋求貿易救濟的情況，不但是美國商務部和美國國際貿易委員會的工作重點，也是美國審計署維護宏觀經濟利益的著力點之一。2013年6月，美國審計署發(fā)布“反傾銷和反補貼稅：中小企業(yè)尋求貿易救濟的主要挑戰(zhàn)”審計報告。在決定是否征收反傾銷和反補貼稅的過程中，申請和調查是兩個關鍵階段。在申請階段，提出征收反傾銷和反補貼稅者需要收集和提交能夠證明某一特定產品可能存在傾銷或補貼行為并對產業(yè)可能造成實質性損害的信息。商務部審查所收到的申請，并決定是否發(fā)起反傾銷或反補貼調查。在這背景下，相關申請的數(shù)量和有關信息的質量等成為反傾銷和反補貼調查是否發(fā)起的關鍵所在。美國審計署在審計中關注了中小企業(yè)尋求反傾銷和反補貼救濟的情況，調查了中小企業(yè)提出征收反傾銷和反補貼稅申請的情況、中小企業(yè)在提出申請過程中面臨的挑戰(zhàn)，以及政府部門為中小企業(yè)應對這些挑戰(zhàn)提供的幫助。美國審計署通過審查反傾銷和反補貼申請中的相關信息及數(shù)據，結合采訪申請者、貿易律師、行業(yè)協(xié)會代表、學者、國會研究服務處的貿易專家以及美國商務部官員，發(fā)現(xiàn)中小企業(yè)在尋求反傾銷和反補貼稅救濟時面臨的挑戰(zhàn)主要有中小企業(yè)需要負擔的法律成本高昂、難以獲得國內外定價和生產數(shù)據以及行業(yè)支持。對此，政府部門雖然為中小企業(yè)應對這些挑戰(zhàn)提供了一些幫助，例如發(fā)布一些指導意見，幫助了解申請所需要的數(shù)據及其類型，以及幫助了解提交和組織申請的方式等，但由于缺乏額外的公共資源，可供選擇的幫助方法有限。

二、對我國審計機關的啟示

第一，圍繞黨和國家工作大局，思考、謀劃和部署審計工作，積極拓展審計監(jiān)督的廣度和深度，充分發(fā)揮審計在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的職能作用。美國審計署作為審計、評估和調查機構，它的使命是向國會提供職業(yè)化、客觀的信息，為國會的決策提供服務。它應國會和相關部門要求在反傾銷和反補貼領域的審計探索，涉及美國反傾銷和反補貼關稅征收機制、具體征收流程和相關制度等多個方面，其目的是協(xié)助國會履行憲法職責、促進聯(lián)邦政府提高績效，保證聯(lián)邦政府盡到對國會和公眾的責任。在全球經濟增長放緩的背景下，我國審計機關應當從服務國家治理的高度，開闊涉外審計的視野，不僅要關注反傾銷和反補貼等貿易救濟領域，也要關注有關部門依法履職盡責情況，還要重視對國際貿易中外部風險的評估，維護國家產業(yè)經濟安全，切實保障國家利益。

第二，注重研究分析我國中小企業(yè)申請反傾銷反補貼和應訴反傾銷反補貼可能面臨的挑戰(zhàn)。當前，世界各國越來越多地使用反傾銷、反補貼、保障措施等貿易救濟手段，促進貿易公平，避免貿易損失，保護本國產業(yè)。我們應加強對進入我國的傾銷產品的監(jiān)控，強化出口企業(yè)的規(guī)范管理，促進中小企業(yè)健康發(fā)展。美國審計署發(fā)現(xiàn)，在2007—2012年提交的56份申請書中，有21份中至少有1名中小企業(yè)申請人，這56份申請書共代表147名申請者，其中38名是中小企業(yè)。這些中小企業(yè)中大多數(shù)每年銷售收入至少為1000萬美元，近一半來自鋼鐵行業(yè)。我國中小企業(yè)一直也是國際貿易中征收反傾銷反補貼關稅申請者和應訴者的主要群體之一。審計機關通過對這些企業(yè)申請和應訴等情況展開獨立、客觀的分析，揭示國際貿易摩擦可能給我國經濟社會運行帶來的風險隱患，及時發(fā)出預警，提出有針對性的政策建議，為中小企業(yè)營造良好的發(fā)展環(huán)境，促進經濟高質量發(fā)展。

第三，充分發(fā)揮審計對跨領域、跨部門措施和政策實施監(jiān)督的獨特優(yōu)勢。經濟合作與發(fā)展組織發(fā)布公共治理評論《最高審計機關與良好治理——監(jiān)督、洞察和前瞻》指出，最高審計機關作為一種外部評估，在幫助政府應對跨部門措施和重要政策的實施方面具有潛力，它能夠為政府提供反映公共治理中哪些工作有效、哪些工作無效的關鍵證據，促進政府的項目和方案更好地發(fā)揮作用。美國的反傾銷和反補貼關稅征收通常涉及申請者、支持和反對申請者的相關方、貿易律師事務所，在實施過程中還涉及商務部、海關與邊境保護局等多個部門。美國審計署所關注的反傾銷和反補貼關稅征收，正是充分發(fā)揮審計對涉及多個部門的措施和政策實施進行監(jiān)督的優(yōu)勢。在我國，根據《中華人民共和國反傾銷條例》，反傾銷申請人可以依照規(guī)定向商務部提出反傾銷調查的書面申請，商務部在對申請材料進行審查后決定立案調查或者不立案調查；征收反傾銷稅，由商務部提出建議，國務院關稅稅則委員會根據商務部的建議作出決定后，由商務部予以公告，海關負責執(zhí)行。由此，我國審計應當充分發(fā)揮審計的獨特優(yōu)勢，聚焦重點領域和關鍵環(huán)節(jié)，加大對審計發(fā)現(xiàn)問題跨領域、跨部門的宏觀分析力度，通過深入分析問題背后的體制障礙、機制缺陷、制度漏洞，提出有針對性和可操作性的完善制度、深化改革的建議，不僅要精準“查病”，更要有效“治已病”“防未病”，促進建立健全制度，促進政府部門有效和高效地開展工作，提升公共治理效能。