探尋土地使用制度改革的歷史方位

黃小虎

（中國(guó)國(guó)土勘測(cè)規(guī)劃院，北京 100035）

1 導(dǎo)言

我國(guó)現(xiàn)階段的基本經(jīng)濟(jì)制度，是“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制等”（參見(jiàn)習(xí)近平：“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，《求是》2020年第1期）[1]。

所有制，既包括物質(zhì)生產(chǎn)資料的所有關(guān)系，又包括土地的所有關(guān)系。物質(zhì)生產(chǎn)資料是人類勞動(dòng)的產(chǎn)物，土地則是可以永續(xù)利用的自然物，一些流行的理論把二者統(tǒng)稱為生產(chǎn)資料，但馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)，則把他們嚴(yán)格區(qū)別開來(lái)。我國(guó)現(xiàn)階段的物質(zhì)生產(chǎn)資料所有關(guān)系中，從企業(yè)數(shù)量、吸納就業(yè)乃至繳納稅收等方面看，公有制是否是主體，尚有爭(zhēng)議，但公有制企業(yè)特別是國(guó)有企業(yè)，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，則是毫無(wú)疑意的。如果加上土地是完全的公有，或者全民所有或者集體所有，因此做出在所有制關(guān)系中，公有制為主體的判斷，是完全符合實(shí)際的。這里，土地公有制發(fā)揮著壓艙石的作用。

土地使用制度是規(guī)范經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體行為的制度，土地管理制度則是重點(diǎn)規(guī)范政府行為的制度，兩個(gè)制度互為表里，都是土地所有制度的實(shí)現(xiàn)形式。廣義而言，土地管理制度也屬于土地使用制度。

比較起來(lái)，土地所有制，是貫穿某一社會(huì)始終、長(zhǎng)期穩(wěn)定，起四梁八柱作用的基礎(chǔ)性制度，而土地使用制度（含管理制度）則必須隨著歷史條件的變化，相應(yīng)地進(jìn)行調(diào)整、改變，動(dòng)態(tài)性比較強(qiáng)。但由于土地使用制度是土地所有制度的實(shí)現(xiàn)形式，因而在國(guó)家制度體系中，居于舉足輕重的地位。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家的各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，都要通過(guò)計(jì)劃安排（當(dāng)然也有計(jì)劃夠不著、管不到的地方），財(cái)務(wù)也是統(tǒng)收統(tǒng)支。在當(dāng)時(shí)國(guó)家生產(chǎn)力水平極端落后并遭受外部封鎖的歷史條件下，唯有采用計(jì)劃管理的辦法，才能集中有限的財(cái)力、人力、物力辦大事，盡快奠定國(guó)家工業(yè)化的基礎(chǔ)。但這樣做的代價(jià)也很沉重，企業(yè)和基層政府一切服從計(jì)劃，沒(méi)有經(jīng)營(yíng)決策的自主權(quán)，積極性受束縛，創(chuàng)造性被壓抑，經(jīng)濟(jì)生活缺乏活力，逐漸趨于僵化。

由于財(cái)務(wù)統(tǒng)收統(tǒng)支，企業(yè)、單位沒(méi)有獨(dú)立的利益，使用土地就只能實(shí)行劃撥制，不僅無(wú)償而且無(wú)限期。需要指出，無(wú)償只是表面現(xiàn)象，企業(yè)利潤(rùn)全部上繳，其中就包括了地租，因此真實(shí)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系是，經(jīng)濟(jì)效益好、上繳利潤(rùn)多的企業(yè)、單位，名義上無(wú)償其實(shí)是有償使用土地，而效益不好甚至虧損的企業(yè)、單位，卻是真正無(wú)償使用土地，這種“鞭打快牛”的辦法，顯然是一種負(fù)向激勵(lì)。至于土地?zé)o限期使用，也使企業(yè)和單位很難養(yǎng)成集約、節(jié)約用地的觀念，導(dǎo)致土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)。

改革開放40年，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的核心任務(wù)，就是把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制、機(jī)制，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制、機(jī)制。具體到土地使用制度，就是把無(wú)償、無(wú)期限使用土地的制度，轉(zhuǎn)變?yōu)槌嫘皂?xiàng)目外，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目全面有償使用土地的制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地使用權(quán)市場(chǎng)。

經(jīng)過(guò)40年努力，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的框架基本建立，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。但體制、機(jī)制還有許多不適應(yīng)、不完善的地方，要害是市場(chǎng)與政府的關(guān)系仍存在扭曲。從土地制度改革的角度看，農(nóng)地的使用制度，已經(jīng)從兩權(quán)分離演化為三權(quán)分離，城市國(guó)有土地有償使用制度已經(jīng)確立，但農(nóng)民集體建設(shè)用地的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，始終沒(méi)有得到全面保護(hù)，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)遲遲未能建立，導(dǎo)致土地利用和土地收益向城市傾斜，農(nóng)民利益受損，城鄉(xiāng)發(fā)展差距擴(kuò)大，資源浪費(fèi)、生態(tài)環(huán)境惡化，等等。對(duì)這些問(wèn)題，黨的十八屆三中全會(huì)決定，已經(jīng)提出明確的改革方案，目前仍在逐步推進(jìn)落實(shí)之中。

為了深刻理解中央精神，明確改革方向，有必要從歷史的經(jīng)驗(yàn)中，尋求啟示。

2 農(nóng)地使用制度改革

我國(guó)的改革開放事業(yè)，首先從計(jì)劃管理的薄弱環(huán)節(jié)農(nóng)業(yè)農(nóng)村取得突破。次第展開的改革舉措主要有，大幅度提高農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格、實(shí)行超購(gòu)加價(jià)、取消統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，放開農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)；改革“吃大鍋飯”的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)體制，實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主的雙層經(jīng)營(yíng)；調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起；取消政社合一的人民公社，實(shí)行村民自治制度，等等。這些改革舉措，盡管隨著歷史條件的變化也不斷調(diào)整變化，但至今仍在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中發(fā)揮著重要作用。

這些措施，有的直接推動(dòng)土地制度的變革，例如，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)質(zhì)，就是農(nóng)地使用制度改革。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，則推動(dòng)了集體建設(shè)用地市場(chǎng)的形成。

有的舉措，雖然并不立竿見(jiàn)影地直接影響土地制度，但卻是長(zhǎng)遠(yuǎn)起作用的因素。如從提高糧食收購(gòu)價(jià)格起步的農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷體制改革，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，提高了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，解放了剩余勞動(dòng)力，從而為后來(lái)普遍發(fā)展的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，創(chuàng)造了條件。又如，取消人民公社、實(shí)行村民自治，為農(nóng)民的自由流動(dòng)打開了大門，億萬(wàn)農(nóng)民涌入城市以后，極大的支持了城市的發(fā)展。但留在農(nóng)村的承包地、宅基地如何處置，又成了新的重大課題。

舊中國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件極其落后，新中國(guó)成立以后，黨和政府動(dòng)員全國(guó)的力量，大興水利，大搞農(nóng)田基本建設(shè)。那時(shí)，我們的機(jī)械施工能力微乎其微，只能靠大量投入勞動(dòng)力，搞“大兵團(tuán)作戰(zhàn)”。建設(shè)工地上人山人海、紅旗招展、熱火朝天的景象，是那個(gè)時(shí)代的一個(gè)顯著標(biāo)志，也成為一代人揮之不去的歷史記憶。而農(nóng)村合作社特別是政社合一的人民公社，在其中發(fā)揮了重要的動(dòng)員組織作用。經(jīng)過(guò)30年艱苦奮斗，我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，發(fā)生了巨大變化。水庫(kù)數(shù)量，1949年全國(guó)只有1200座（大中型23座），1979年達(dá)8萬(wàn)6千多座，其中大中型2千5百多座；灌溉面積，1949年2億多畝，1979年8億畝；全國(guó)主要江河流域得到治理，水患災(zāi)害大為減輕（黃善平：“毛澤東時(shí)代共和國(guó)水利建設(shè)成就”，百度文庫(kù)2012-07-05）[2]，等等。這樣的變化，靠分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

但是，土地生產(chǎn)條件的改善，并沒(méi)有充分轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)能力。我國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品供給，始終徘徊在較低水平，不能滿足國(guó)家建設(shè)和人民生活的需要。其主要原因，就在于人民公社實(shí)行的平均主義的經(jīng)營(yíng)管理體制，不能調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。多年來(lái)，廣大農(nóng)民從未停止改革“大鍋飯”體制的探索。一旦政策松動(dòng)，“大包干”就成了多數(shù)農(nóng)民的不二選擇。生產(chǎn)者的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)以后，土地生產(chǎn)條件的改善，馬上轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力，我國(guó)的糧食和其他農(nóng)產(chǎn)品供給，不斷躍上新臺(tái)階，完全擺脫了長(zhǎng)期供不應(yīng)求的局面。

“大包干”的本質(zhì)，是農(nóng)地使用制度改革。具體內(nèi)涵，就是把土地使用權(quán)從土地所有權(quán)中分離出來(lái)，農(nóng)民憑借承包的土地使用權(quán)，成為參與生產(chǎn)、流通、分配全過(guò)程的，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體。在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，廣大農(nóng)民在農(nóng)作物生產(chǎn)周期內(nèi)，合理安排、充分利用自己的勞動(dòng)時(shí)間，務(wù)農(nóng)之余，還可以兼營(yíng)其他，既為社會(huì)增加供應(yīng)，又為自己增加收入，這在統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)吃“大鍋飯”體制下，是難以做到的。

土地所有權(quán)與使用權(quán)分離，古已有之，歷朝歷代的無(wú)地少地農(nóng)民，都要靠租佃王公貴胄、豪紳地主的土地謀生。但是，在土地公有制條件下，把土地使用權(quán)分離出來(lái)，卻是當(dāng)代中國(guó)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。

這一創(chuàng)造具有如下特點(diǎn)，第一，土地私有的兩權(quán)分離，怎么分，是地主說(shuō)了算，農(nóng)民被動(dòng)接受。不可否認(rèn)，地主中總有一些比較開明的人士，能夠體諒農(nóng)民的疾苦，農(nóng)民中也確有少數(shù)刁民，慣于投機(jī)鉆營(yíng)。但是，基本的階級(jí)陣線是明確清晰的，地主階級(jí)是壓迫者，農(nóng)民屬于被壓迫階級(jí)，不能主宰自己的命運(yùn)?！按蟀伞眲t根本不同，農(nóng)民是集體所有的土地的主人，土地使用權(quán)如何分配、如何承包，他們自己說(shuō)了算。在改革初期，農(nóng)民是自己命運(yùn)的主人這一點(diǎn)，表現(xiàn)得尤為明顯，承包主體有的是家庭，有的是勞動(dòng)力，有的是小隊(duì)、小組，還有個(gè)別的至今仍在堅(jiān)持集體經(jīng)營(yíng)；承包期限，開始也是五花八門，有長(zhǎng)有短，都是通過(guò)民主程序，農(nóng)民自己決定的。后來(lái)政府逐漸介入，在廣泛聽(tīng)取農(nóng)民意見(jiàn)基礎(chǔ)上，制定統(tǒng)一的承包規(guī)則和期限，土地承包關(guān)系日益規(guī)范化、制度化了?？傊?，家庭聯(lián)產(chǎn)承包的兩權(quán)分離，是廣大農(nóng)民的自主選擇。

第二，農(nóng)業(yè)用地的兩權(quán)分離，使農(nóng)民成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，突破了公有制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不能兼容的傳統(tǒng)理論和觀念，給各個(gè)領(lǐng)域的改革及相關(guān)理論研究，提供了啟發(fā)、借鑒。40年間，凡是涉及公有經(jīng)濟(jì)的重大改革，都是在兩權(quán)分離思想指導(dǎo)下推進(jìn)展開的。譬如，國(guó)有企業(yè)改革，城市國(guó)有土地使用制度改革，國(guó)有林地、農(nóng)地、草地使用改革，國(guó)有礦業(yè)權(quán)改革，集體建設(shè)用地和宅基地改革，等等。與之相應(yīng)，公有制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能否兼容，公有制的產(chǎn)權(quán)如何構(gòu)建等，也日漸成為理論研究的熱門。

在農(nóng)民的土地承包權(quán)長(zhǎng)久不變基礎(chǔ)上，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)逐漸形成，兩權(quán)分離演變?yōu)槿龣?quán)分離，促進(jìn)了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的適度擴(kuò)大，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。但三權(quán)分離的基礎(chǔ)，還是兩權(quán)分離。

綜上所述，我國(guó)改革開放事業(yè)，首先是從農(nóng)村土地使用制度改革進(jìn)行突破，并取得成功。其基本經(jīng)驗(yàn)，是公有制性質(zhì)的土地所有權(quán)不能進(jìn)入市場(chǎng)，但可以把使用權(quán)與所有權(quán)相分離，并進(jìn)一步析分出若干相對(duì)獨(dú)立的、可以進(jìn)入市場(chǎng)交換的財(cái)產(chǎn)權(quán)，在此基礎(chǔ)上發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。在40年的改革開放中，這一經(jīng)驗(yàn)對(duì)許多領(lǐng)域的改革，都有重要的借鑒意義。

3 集體建設(shè)用地使用制度改革

以“大包干”為主的農(nóng)業(yè)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，增加了農(nóng)民收入和農(nóng)村的資金積累，解放了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，為發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了條件，促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的前身是社隊(duì)企業(yè)，最早可以溯源到1958年，人民公社化運(yùn)動(dòng)中的大辦農(nóng)村工業(yè)。60年代趨于沉寂，70年代被正式定名為社隊(duì)企業(yè)，又有了一波比較大的發(fā)展。1978年全國(guó)社隊(duì)企業(yè)的基本情況：企業(yè)數(shù)150多萬(wàn)個(gè)，職工2800多萬(wàn)人，總收入431億元，占當(dāng)年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入的約30%。

上個(gè)世紀(jì)80年代以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以驚人的速度迅猛發(fā)展。1987年其產(chǎn)值達(dá)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值的52.4%，首次超過(guò)了農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值。90年代末，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的生產(chǎn)增加值已占全國(guó)GDP的30%，上繳稅收占全國(guó)稅收總額的20%，出口占全國(guó)出口總額的35%，成為整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支撐了。（以上資料，參見(jiàn)黃小虎：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)研究”，《上海國(guó)土資源》2015年第2期）[3]

1978年以前的社隊(duì)企業(yè)，都是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（公社或大隊(duì)、小隊(duì)）投資興辦的。改革開放初期，多數(shù)企業(yè)仍是集體投資，但隨著政策調(diào)整，個(gè)體、私人企業(yè)以及外商獨(dú)資、合資企業(yè)，從無(wú)到有逐漸多起來(lái)了。這些企業(yè)的所有制性質(zhì)、行業(yè)性質(zhì)差別很大，但卻有一個(gè)共同點(diǎn)，都是開辦在鄉(xiāng)村，使用集體經(jīng)濟(jì)組織的土地。1983年取消人民公社以后，就把這些使用集體建設(shè)用地的企業(yè)統(tǒng)稱為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。

由于企業(yè)的所有制性質(zhì)復(fù)雜多樣，使用土地的辦法差別就很大。集體投資的企業(yè)，初期往往是集體的附屬物，由集體組織的負(fù)責(zé)人兼任企業(yè)負(fù)責(zé)人，是普遍現(xiàn)象。財(cái)務(wù)也是集體代管，統(tǒng)收統(tǒng)支，如果有盈利，集體統(tǒng)一分配，虧損了集體背著。這樣的企業(yè)，類似于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的國(guó)企，企業(yè)用地也是劃撥、無(wú)償使用。企業(yè)發(fā)展得好，就會(huì)逐步擺脫對(duì)集體的附屬地位，建立單獨(dú)的領(lǐng)導(dǎo)班子、自負(fù)盈虧的財(cái)務(wù)管理，等等。如果企業(yè)向集體上繳利潤(rùn)，就有可能繼續(xù)無(wú)償用地，但實(shí)質(zhì)上是有償。

農(nóng)村個(gè)體戶，一般是手工作坊，基本是開在自家宅基地上，土地屬于無(wú)償使用。也有的經(jīng)營(yíng)規(guī)模大了，自家面積不夠，租集體的或別人的房子，那就是有償了。

私營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)（獨(dú)資或合資）的用地，更加復(fù)雜。有的是企業(yè)向集體繳納土地使用費(fèi)，有的是集體以土地使用權(quán)參股，或以各種方式分享企業(yè)的利益，這些做法，本質(zhì)上都是向企業(yè)收取地租，有償使用土地。但是也有一些農(nóng)村集體，出于安排剩余勞動(dòng)力就業(yè)或某些非經(jīng)濟(jì)因素的考慮，允許企業(yè)無(wú)償使用土地。

以上，大體是80年代至90年代中期的情況。90年代中期開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐步實(shí)施改制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。通過(guò)拍賣、兼并、重組、資產(chǎn)量化等方式，中小型企業(yè)轉(zhuǎn)為股份合作企業(yè)、合伙企業(yè)或私營(yíng)企業(yè)，比較大的企業(yè)轉(zhuǎn)為有限責(zé)任公司、股份有限公司或企業(yè)集團(tuán)。改制，使原來(lái)集體投資的企業(yè)，割斷了與母體的臍帶，成為獨(dú)立的企業(yè)法人。企業(yè)與原集體組織之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的主要表現(xiàn)，一是股權(quán)關(guān)系中有集體股或村民股，二是土地使用關(guān)系與私營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)一樣，明確了有償使用制度。

事實(shí)表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，同時(shí)也是集體建設(shè)用地市場(chǎng)的發(fā)展。其影響所及，已經(jīng)不僅僅是農(nóng)村內(nèi)部了。

“1978年，全國(guó)有建制鎮(zhèn)約3000個(gè)，1985年增加為6600個(gè)，1998年達(dá)到1.9萬(wàn)個(gè)。大量新增加的小城鎮(zhèn)，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的積聚效應(yīng)帶動(dòng)起來(lái)的，也可以說(shuō)是在集體建設(shè)用地市場(chǎng)基礎(chǔ)上形成的。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是“珠三角”和“長(zhǎng)三角”等地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起，還促成了一批新興的大、中城市。例如廣東省東莞市，原隸屬于惠陽(yáng)地區(qū)，是典型的農(nóng)業(yè)縣。改革開放前，縣城的建成區(qū)面積只有5平方公里。1978年開辦了全國(guó)第一家來(lái)料加工企業(yè)之后，以“三來(lái)一補(bǔ)”加工貿(mào)易為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅猛發(fā)展，城市的規(guī)模也不斷擴(kuò)大。1985年撤縣建市，1988年進(jìn)一步升格為地級(jí)市?，F(xiàn)在東莞市建成區(qū)面積約600平方公里，全市常住人口830余萬(wàn)，當(dāng)年的小縣城已經(jīng)變?yōu)槊鋵?shí)的特大城市了。該市市區(qū)里至今有70%的土地仍然屬于集體所有，因此可以說(shuō)，這是一個(gè)在集體土地上生長(zhǎng)起來(lái)的大城市?！爸槿恰钡哪虾?、順德、佛山等，大體都是這樣發(fā)展起來(lái)的?！伴L(zhǎng)三角”和其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的不少城市，也不無(wú)類似的經(jīng)歷。”（節(jié)選自黃小虎：“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)研究”，《上海國(guó)土資源》2015年第2期）[3]

我們說(shuō)家庭聯(lián)產(chǎn)承包，是中國(guó)農(nóng)民改革農(nóng)地使用制度的偉大創(chuàng)造。我們同樣可以認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，也是農(nóng)村土地使用制度的重大改革。集體建設(shè)用地市場(chǎng)的形成和發(fā)展，助推了國(guó)家工業(yè)化和城市化的進(jìn)程，這也是中國(guó)農(nóng)民的偉大貢獻(xiàn)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起，受到社會(huì)的廣泛關(guān)注，幾十年間，相關(guān)的調(diào)查、研究、研討、論文、專著，浩如煙海，方方面面都有深入研究。但關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的土地使用制度問(wèn)題，關(guān)注的人比較少，缺乏有權(quán)威、有深度、高層次的理論概括和總結(jié)。因此，對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的意義與作用，始終未在全社會(huì)形成廣泛共識(shí)，最終也就沒(méi)有能夠像農(nóng)地制度改革那樣，轉(zhuǎn)化為國(guó)家的政策和法律。后來(lái)還遭到法律禁止，以至我們?cè)谶@個(gè)問(wèn)題上，走了一段彎路，付出不小代價(jià)。

走彎路、付代價(jià)，也是歷史的必然。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)屬于以工業(yè)為主的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，除了農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)以外，其主要的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系已不在農(nóng)村，而在城市，并且無(wú)論產(chǎn)供銷還是人財(cái)物，都與城市的同類企業(yè)處于競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。早期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能夠大發(fā)展，一是城市改革起步晚，很多企業(yè)受計(jì)劃體制束縛，不能靈活適應(yīng)市場(chǎng)需要，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)卻是天生的市場(chǎng)派。二是政府的大力支持，那時(shí)各級(jí)政府都設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理局，協(xié)調(diào)各方支持企業(yè)發(fā)展，幫助解決資金、技術(shù)、人才等困難，還在稅收方面給予不小的優(yōu)惠。

但是，隨著改革不斷深化，開放不斷擴(kuò)大，城市企業(yè)的活力日益增強(qiáng)，使地處農(nóng)村的一些先天不足，愈加顯現(xiàn)，例如基礎(chǔ)設(shè)施差，交通、通訊不便，污染治理困難等，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因而逐漸喪失了競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。地方政府也普遍調(diào)整工作重心，更多關(guān)注城市發(fā)展，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的扶持力度，均有程度不同的減弱。開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)建設(shè)，吸引了不少原在農(nóng)村的私營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)遷入，甚至有些集體投資創(chuàng)辦的企業(yè)，也在改制以后離開農(nóng)村。漸漸地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)風(fēng)光不再，而城市企業(yè)發(fā)展得風(fēng)生水起，取代前者步入歷史舞臺(tái)的聚光燈下。

恰在此刻，1996年頒布1997年實(shí)施了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》。該法有兩點(diǎn)值得關(guān)注，一是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)做了新的界定，只有建在鄉(xiāng)村，并且主要由集體經(jīng)濟(jì)組織投資或控股的企業(yè)，才屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，其含義與過(guò)去的社隊(duì)企業(yè)差不多了。按照這個(gè)規(guī)定，私營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)即使開辦在農(nóng)村，也不能算是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)了。這里隱含的邏輯是，城市里有工業(yè)區(qū)、開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、新區(qū)等等，可以容納你們，農(nóng)村那塊地方，還是留給集體辦的企業(yè)吧；二是關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，強(qiáng)調(diào)必須符合規(guī)劃，必須按土地管理法規(guī)定，辦理相應(yīng)的審批手續(xù)等，但是對(duì)于有償還是無(wú)償使用土地，卻并沒(méi)有給出明確的說(shuō)法，反映了立法決策的猶疑慎重。而對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度改革，對(duì)于已經(jīng)廣泛存在的集體建設(shè)用地市場(chǎng)而言，卻無(wú)異于澆了一盆冷水。

《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》的這兩條，對(duì)于1998年修訂、1999年實(shí)施的《土地管理法》，產(chǎn)生了重大影響。后者不僅繼承了前者這兩條的精神，而且又向前推進(jìn)了一步?！多l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》規(guī)定，除了集體投資控股的企業(yè)以外，其他企業(yè)都不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，《土地管理法》據(jù)此延伸規(guī)定，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民建房等可以使用農(nóng)村土地，其他任何主體，都不能使用農(nóng)村土地。“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”（43條）?！多l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》對(duì)于使用農(nóng)村集體建設(shè)用地，是有償還是無(wú)償，沒(méi)有明確規(guī)定，《土地管理法》則明確規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”（63條）。這就不僅是潑冷水，而是徹底封殺了。

這樣做的結(jié)果，第一，集體和農(nóng)民憑借自己的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，自主參與工業(yè)化、城市化進(jìn)程的道路，被切斷了。當(dāng)年“珠三角”、“長(zhǎng)三角”農(nóng)村發(fā)展的時(shí)候，內(nèi)地經(jīng)濟(jì)落后，沒(méi)有條件，后來(lái)許多地方有條件，法律卻不允許了。農(nóng)民要么等著政府征地，要么只能出去打工。第二，各項(xiàng)建設(shè)只許使用國(guó)有土地，為行政權(quán)力侵犯農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)，打開了方便之門。結(jié)果導(dǎo)致，較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，土地問(wèn)題引發(fā)的農(nóng)民與政府的矛盾日益增多、尖銳，嚴(yán)重削弱了工農(nóng)聯(lián)盟這個(gè)我們黨的重要執(zhí)政基礎(chǔ)，惡化了黨群關(guān)系、干群關(guān)系。第三，由于征用農(nóng)民的土地成本低，差不多所有的城市都是“攤大餅”，外延擴(kuò)張。更有相當(dāng)數(shù)量屬于無(wú)序發(fā)展、失去控制，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境日趨惡化。第四，城市漂亮了、擴(kuò)大了，農(nóng)民落戶依然困難，大量“兩棲人”在城鄉(xiāng)間流動(dòng)，引發(fā)諸如“留守兒童”“留守老人”等許多社會(huì)問(wèn)題。

黨中央及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，進(jìn)入21世紀(jì)以后，幾乎每年都提出，要改革征地制度，要探索集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的辦法。在中央精神鼓勵(lì)下，一些靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起來(lái)的省如廣東，還出臺(tái)了農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的管理辦法。作為地方的行政法規(guī)，與國(guó)家法律的立法精神背道而馳，在新中國(guó)立法史上比較罕見(jiàn)。這既反映了廣東省委的政治擔(dān)當(dāng)，也表明了黨中央的統(tǒng)籌兼顧和深謀遠(yuǎn)慮。2008年，黨的十七屆三中全會(huì)決定明確提出，要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。黨的十八大以后，中央進(jìn)一步加大了這方面的工作力度。十八屆三中全會(huì)決定，在重申建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)之外，又提出自然資源的管理，要把所有者與管理者分開。習(xí)近平總書記親任中央綜合改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，下大力氣直接推動(dòng)這方面的改革，確定33個(gè)地區(qū)，作為農(nóng)村土地使用制度綜合改革試點(diǎn)，13個(gè)地區(qū)進(jìn)行集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的專項(xiàng)試點(diǎn)，宣布政府不再壟斷土地供應(yīng)等。

到2019年，國(guó)家又對(duì)《土地管理法》做出重大修改，明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)，可以出租、出讓、轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與、抵押等方式進(jìn)入市場(chǎng)。至此，農(nóng)村集體建設(shè)用地的改革，經(jīng)歷了一輪歷史的否定之否定，這個(gè)中國(guó)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，終于得到了國(guó)家法律、制度的認(rèn)可。

再次修改《土地管理法》只是一個(gè)新的開始 ，由于多年發(fā)展形成的慣性，新規(guī)的實(shí)行，會(huì)有一個(gè)不一定十分順利的過(guò)程。況且，這個(gè)新法仍然帶有某種過(guò)渡性，將來(lái)還會(huì)有進(jìn)一步的修改。但其全局性的積極作用，已經(jīng)顯現(xiàn)。例如，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部已經(jīng)在考慮修改《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》，要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改稱為鄉(xiāng)村企業(yè)。鄉(xiāng)村企業(yè)是指開辦在農(nóng)村，主要從事與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工、新農(nóng)村建設(shè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的企業(yè)，但是資金來(lái)源，不再限于集體投資為主了，而是鼓勵(lì)城市資本下鄉(xiāng)，鼓勵(lì)投資多元化（參見(jiàn)互聯(lián)網(wǎng)載農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：“對(duì)十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議第6845號(hào)建議的答復(fù)”）[4]。顯然，這里邊有與《土地管理法》相銜接的考慮，多元投資主體，使用集體建設(shè)用地，必然會(huì)采用有償使用方式，進(jìn)入土地市場(chǎng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)未來(lái)的變化，可以從中顯露端倪。今后，類似的連鎖變化，還會(huì)陸續(xù)發(fā)生。

4 土地管理改革

改革開放初期，土地的使用由各地方政府分散管理。好處是能及時(shí)滿足經(jīng)濟(jì)決策的需要，建設(shè)項(xiàng)目啟動(dòng)快。但弊端也很明顯，土地利用缺乏節(jié)制，耕地占用失去控制，伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展，問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，非農(nóng)建設(shè)占用耕地，主要是國(guó)家項(xiàng)目，改革開放以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成了一個(gè)重點(diǎn)。據(jù)六五計(jì)劃（1980—1985）期間調(diào)查，全部耕地占用中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占20%—25%，農(nóng)民建房占30%—35%。六五期間，年均占用耕地737萬(wàn)畝，1985年一年就占了1500萬(wàn)畝（參見(jiàn)黃小虎：“保護(hù)耕地，刻不容緩”，《紅旗》1987年19期）[5]。這個(gè)趨勢(shì)引起黨和政府高度重視，于1986年成立國(guó)家土地管理局，統(tǒng)一全國(guó)的土地行政管理。

從1986年到現(xiàn)在，土地管理系統(tǒng)主要做兩件事，一是耕地保護(hù)，二是土地使用制度改革。耕地保護(hù)問(wèn)題，需要另有專門研究，本文不擬過(guò)多涉及。

1988年憲法修正案對(duì)1982年憲法做了若干修訂，明確了“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”轉(zhuǎn)讓，可以是無(wú)償劃撥，也可以是有償即進(jìn)入市場(chǎng)。這時(shí)候的實(shí)際情況是，農(nóng)地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，通過(guò)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，已經(jīng)取得成功，雖然農(nóng)地承包法尚未出臺(tái)，但實(shí)際上是制度化了，經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)也進(jìn)入萌芽狀態(tài)。這方面的工作，一直主要由農(nóng)口負(fù)責(zé)。至于農(nóng)村集體建設(shè)用地，使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)客觀上業(yè)已形成，雖未獲得制度認(rèn)可，也未遭制度否定。在行政管理的部門歸屬方面，長(zhǎng)期處于模糊狀態(tài)，村級(jí)組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)口、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局多頭牽扯其中。而城市國(guó)有建設(shè)用地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，當(dāng)時(shí)仍然是實(shí)行無(wú)償劃撥，一般由城建系統(tǒng)具體負(fù)責(zé)。國(guó)家土地管理系統(tǒng)成立以后，先抓了城鎮(zhèn)國(guó)有建設(shè)用地有償使用制度改革，進(jìn)入21世紀(jì)以后，才對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地加以規(guī)范。

80年代中后期，國(guó)家土地管理局在一些城市，開展國(guó)有土地有償使用改革試點(diǎn)，以試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，擬定了《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行條例》，經(jīng)國(guó)務(wù)院討論通過(guò)，于1990年5月19日作為國(guó)務(wù)院令第55號(hào)，發(fā)布實(shí)施。該條例要求各省級(jí)政府，選擇條件成熟的城鎮(zhèn)先行試點(diǎn)。但由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，土地?zé)o償劃撥使用的慣性作用巨大，條例實(shí)施得并不順利。在90年代將近10年時(shí)間里，國(guó)家土地管理局幾乎是逐一省、逐一市地做工作，說(shuō)服動(dòng)員各地落實(shí)55號(hào)令。付出巨大努力，也未能在全國(guó)全面建立起城市土地有償使用制度。

轉(zhuǎn)機(jī)發(fā)生在1998年。第一，這一年政府機(jī)構(gòu)改革，成立國(guó)土資源部，土地管理的級(jí)別升格了。第二，新成立的國(guó)土部，立即開展修訂土地管理法的相關(guān)工作，8月29日人大常委會(huì)通過(guò)修訂，并發(fā)布了新版土地管理法。新法規(guī)定，“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度”，與55號(hào)令相比，不是試點(diǎn)，而是普遍實(shí)行，法律層次也大不一樣了。第三，地方政府相繼換屆，新上來(lái)的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，多無(wú)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的主政經(jīng)歷，歷史包袱較輕。因此，在1999年實(shí)施新法以后，大約2年左右，城鎮(zhèn)國(guó)有土地有償使用制度，很快就在全國(guó)全面確立了（極少數(shù)地方遲緩了1—2年）。

如果把以上幾點(diǎn)歸納為一點(diǎn)，可以籠統(tǒng)地認(rèn)為，1998年土地管理法，推動(dòng)我國(guó)城市土地使用制度改革，進(jìn)入新的起點(diǎn)、取得偉大成功，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入快速發(fā)展通道，可謂功莫大焉。

但是，1998年土地管理法也存在明顯的缺陷，在集體建設(shè)用地問(wèn)題上出了偏差。沒(méi)有把集體土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)與國(guó)有土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)，不允許農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)，規(guī)定任何建設(shè)都必須使用國(guó)有土地。對(duì)于由此帶來(lái)的消極后果，本文第三部分已經(jīng)做了評(píng)析，下面著重探討產(chǎn)生偏差和失誤的原因。

1990年的55號(hào)令規(guī)定，國(guó)有土地使用權(quán)出讓，由市、縣人民政府負(fù)責(zé)，由土地管理部門實(shí)施。這個(gè)規(guī)定里，政府代表國(guó)家行使國(guó)有土地的所有權(quán)，是沒(méi)有問(wèn)題的，問(wèn)題出在具體由哪個(gè)部門來(lái)實(shí)施。土地管理部門屬于行政和執(zhí)法部門，而土地使用權(quán)出讓是市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為，讓行政部門承擔(dān)經(jīng)營(yíng)職能，從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制角度衡量，是不恰當(dāng)?shù)?。?dāng)時(shí)，就有學(xué)者提出，這樣一來(lái)，土地管理部門就既是“裁判員”，又是“運(yùn)動(dòng)員”，存在利用行政權(quán)力謀取經(jīng)濟(jì)利益之嫌。

但實(shí)事求是的說(shuō)，當(dāng)時(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制框架尚未搭建，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性作用還很大，以至于后來(lái)，土地管理部門努力工作了近10年，國(guó)有土地有償使用制度仍未能全面建立。在這樣的歷史背景下，根本不可能設(shè)想，另外成立一個(gè)專門負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)土地的機(jī)構(gòu)。因此，讓土地管理部門兼管土地出讓事宜，也是歷史的必然。

在90年代無(wú)償劃撥土地仍占主流情況下，“裁判員”與“運(yùn)動(dòng)員”的矛盾，在很大程度上被掩蓋了，并未突出顯現(xiàn)，但無(wú)論如何，1998土地管理法在土地管理部門職能問(wèn)題上的偏差，是源自55號(hào)令，在55號(hào)令基礎(chǔ)上，進(jìn)一步扭曲了政府與市場(chǎng)的關(guān)系。如果說(shuō)98土地管理法，是某條彎路上的一個(gè)重要拐點(diǎn)，那么這條彎路的起點(diǎn)，則是55號(hào)令。

以上所探，屬于土地管理內(nèi)部的原因。至于土地管理之外的原因，可謂不勝枚數(shù)，只能選擇最重要的，略探一二。

（1）城市優(yōu)先發(fā)展路線的影響

從上世紀(jì)80年代中后期開始，改革的重心從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，各級(jí)政府和社會(huì)各界的關(guān)注點(diǎn)，更多聚焦城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、各類開發(fā)區(qū)建設(shè)、國(guó)企改革、社會(huì)事業(yè)改革等，最終更多聚焦于城市建設(shè)。

這樣的發(fā)展態(tài)勢(shì)，不能不對(duì)土地管理產(chǎn)生深刻影響。例如，1988年憲法修正案規(guī)定，土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。按道理應(yīng)該適時(shí)出臺(tái)既包括國(guó)有土地也包括集體土地的，建設(shè)用地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓條例，但1990年卻把集體建設(shè)用地撇在一邊，單獨(dú)出臺(tái)了城市國(guó)有土地的條例即55號(hào)令，恐怕很大程度上，是受當(dāng)時(shí)關(guān)注城市的社會(huì)氛圍影響。土地立法這樣處理，反過(guò)來(lái)又潛移默化地加重了城市優(yōu)先的社會(huì)心理。

從80年代后期開始，在各種社會(huì)力量合力的作用下，我們逐漸走上一條農(nóng)業(yè)保底，城市優(yōu)先，農(nóng)村、環(huán)境和生態(tài)讓路的發(fā)展路線 。1998年這條路線風(fēng)頭正勁，這時(shí)修改土地管理法，禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，為城市優(yōu)先發(fā)展路線，又添了一把火。

正所謂“成也蕭何敗也蕭何”，大約20年間，中國(guó)的城市發(fā)生了日新月異、天翻地覆的變化，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展、崛起于世界前列。其中，當(dāng)然有土地管理法的重要貢獻(xiàn)。然而，在光鮮亮麗的成績(jī)單背面，則是所付出的代價(jià)：資源浪費(fèi)、環(huán)境污染、生態(tài)惡化、中西部地區(qū)的農(nóng)村凋敝，仍有大批農(nóng)民貧困，等等。漸漸地，城市優(yōu)先的發(fā)展路線走不下去了。

黨的十八大以后，在習(xí)近平總書記為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，針對(duì)城市優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)生的問(wèn)題，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、路線、方針、政策等，陸續(xù)做出重大調(diào)整。經(jīng)過(guò)5年調(diào)整，2017年黨的十九大又決定實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，明確提出要“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”，2018年出臺(tái)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》，強(qiáng)調(diào)從中央到地方黨的五級(jí)組織，都要齊抓共管鄉(xiāng)村振興。正是在這樣的背景下，土地管理法再次作了重要修改。

（2）財(cái)政體制改革的影響

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要特征，是財(cái)政的統(tǒng)收統(tǒng)支，這也成為80年代城市改革的首要突破點(diǎn)。

為了讓企業(yè)（當(dāng)時(shí)主要是國(guó)企）成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體，政府大規(guī)模放權(quán)讓利；為了調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，實(shí)行財(cái)政包干制，中央財(cái)政向地方財(cái)政大幅度讓利。在激發(fā)起企業(yè)和地方活力的同時(shí)，財(cái)政收入占GDP比重大幅度下降，1978年為30.8%，1993年降為12.2%。在全部財(cái)政收入中，中央財(cái)政占比也大幅度下降，從1984年的40.5%下降至1993年的22%（羅志恒，范城愷：“1949-2019年中國(guó)各省市財(cái)政收入排名變化”，2020年2月愷書研究院首發(fā)）[6]。財(cái)政收入下降，難以集中力量辦大事，中央財(cái)政甚至要向地方借錢過(guò)日子；財(cái)政包干，中央與各省一對(duì)一談，使地方之間利益分配不合理，例如1990年前后，上海每年向中央財(cái)政上繳150億，而廣東只繳7個(gè)多億，上海對(duì)此忿忿不平。

為了解決這些問(wèn)題，1994年實(shí)施了分稅制改革。之后，財(cái)政收入占GDP的比重逐步回升，中央財(cái)政在全部財(cái)政收入中，比重過(guò)低的局面迅速扭轉(zhuǎn)，中央財(cái)政、省級(jí)財(cái)政和省以下市、縣財(cái)政，形成5、3、2的分配格局，由此帶來(lái)的新問(wèn)題是地方財(cái)政吃緊。財(cái)力分配調(diào)整了，但事權(quán)未做調(diào)整，隨著改革深化、開放擴(kuò)大，需要地方做的事情越來(lái)越多，卻缺乏財(cái)力保障，一些基層市縣連維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)都有困難。一時(shí)間，這成為引起社會(huì)廣泛關(guān)注的問(wèn)題，在相當(dāng)程度上，也對(duì)1998年修改土地管理法，產(chǎn)生了影響。新法實(shí)施以后，征地、賣地成了地方政府增加收入的重要來(lái)源，吃飯靠財(cái)政、建設(shè)靠土地，成了許多地方發(fā)展的寫照。由此形成“土地財(cái)政”，又進(jìn)一步發(fā)展為“土地金融”，釀出不少新的問(wèn)題，至今仍未得到徹底解決。

綜上所列，意在說(shuō)明，勢(shì)使之然也。55號(hào)令也好，98土地管理法也罷，出現(xiàn)偏差，產(chǎn)生失誤，確有歷史的必然性，并不僅僅是土地管理本身的問(wèn)題。

5 土地使用制度改革40年的啟示

本文從農(nóng)地、集體建設(shè)用地和土地管理三個(gè)方面，回顧了我國(guó)土地使用制度改革40年走過(guò)的歷程（還有些比較重要的問(wèn)題，如城市土地有償使用的形式，是否必須“一律招、拍、掛”等，本文限于篇幅沒(méi)有涉及）。40年跌宕起伏，成績(jī)很大，問(wèn)題也不少，我們可以從中得到許多啟示。下面，僅談二點(diǎn)體會(huì)。

（1）社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論的核心是產(chǎn)權(quán)保護(hù)

毛主席有一句名言：“指導(dǎo)我們思想的理論基礎(chǔ)是馬克思列寧主義”。土地使用制度改革40年的歷史證明，這的確是顛撲不破的真理。

馬克思主義理論，不是教條，也不是封閉的、凝固的體系，而是開放的、隨著歷史的發(fā)展而發(fā)展的。建設(shè)中國(guó)特色的社會(huì)主義，前無(wú)古人，沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，只能沿著馬克思主義指引的方向，在實(shí)踐中摸索前進(jìn)的道路。例如社會(huì)主義能不能搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就是國(guó)際社會(huì)主義運(yùn)動(dòng)史上一個(gè)沒(méi)有解決好的課題。傳統(tǒng)的西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和傳統(tǒng)的社會(huì)主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書都認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)只能以私有制為基礎(chǔ)。但我國(guó)改革開放的實(shí)踐表明，無(wú)論私有制還是公有制，使用權(quán)都可以與所有權(quán)相分離，并且能夠衍生出系列財(cái)產(chǎn)權(quán)利，把這些權(quán)利界定清楚并加以保護(hù)，就可以進(jìn)入市場(chǎng)交換?？梢?jiàn)，公有制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并非不相融，搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也并不必然動(dòng)搖公有制。我們黨把改革開放實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)，提煉上升為理論，提出社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這樣一個(gè)全新的理論范疇，這是中國(guó)共產(chǎn)黨人對(duì)馬克思主義的新發(fā)展、新貢獻(xiàn)。

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論里，產(chǎn)權(quán)保護(hù)處于核心地位。這個(gè)觀點(diǎn)借鑒了西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的成果，但又超越了西方經(jīng)濟(jì)理論，對(duì)產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵的界定更寬，既包括全民所有和集體所有的公有產(chǎn)權(quán)，也包括個(gè)體的、私營(yíng)的、外資的各種私有產(chǎn)權(quán)?？梢哉f(shuō)，沒(méi)有產(chǎn)權(quán)保護(hù)，就沒(méi)有社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，沒(méi)有社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

40年間，我們從實(shí)踐（首先是土地制度改革實(shí)踐）中總結(jié)出理論，又用理論指導(dǎo)實(shí)踐，黨中央提出了平等保護(hù)、全面保護(hù)、依法保護(hù)、共同參與、長(zhǎng)效機(jī)制等指導(dǎo)原則（參見(jiàn)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》，2016年11月4日發(fā)布）[7]。土地使用制度改革的歷史也表明，符合產(chǎn)權(quán)保護(hù)理論，遵循中央的精神，改革就進(jìn)展順利、取得成功，如果對(duì)產(chǎn)權(quán)理論和中央精神的理解不全面，改革就會(huì)出偏差、走彎路。

40年間，也有人對(duì)土地使用制度改革，抱懷疑態(tài)度。有人受傳統(tǒng)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書理論束縛，認(rèn)為以大包干為主的農(nóng)地使用制度改革，是變相的私有化。實(shí)事求是地說(shuō)，他們做出這樣的判斷，也不是空穴來(lái)風(fēng)。農(nóng)地大包干以后，家庭分散經(jīng)營(yíng)，確有過(guò)去私有小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的某些特征，也確實(shí)曾給農(nóng)田水利基本建設(shè)、機(jī)械化作業(yè)等，帶來(lái)暫時(shí)的困難。但是由于堅(jiān)持了土地的集體所有制，并沒(méi)有出現(xiàn)他們所擔(dān)心的，因土地買賣而使農(nóng)村產(chǎn)生兩極分化。那些暫時(shí)的困難，也都隨著改革的深化，基本得到解決。我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，與40年前相比，已經(jīng)上了若干臺(tái)階，早已不可同日而語(yǔ)。我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，發(fā)展雖然還很不平衡，總體來(lái)看還是有比較大的提升。事實(shí)充分說(shuō)明，中國(guó)特色社會(huì)主義理論，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論，是馬克思主義中國(guó)化的理論，值得我們認(rèn)真學(xué)習(xí)，深刻領(lǐng)會(huì)。

不可否認(rèn)，在農(nóng)地改革問(wèn)題上，確有理論界的權(quán)威人物，甚至有擔(dān)任重要職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部，是主張私有化的。他們的思想理論傾向，會(huì)對(duì)實(shí)際工作產(chǎn)生一定影響，但不可能起決定性作用。起決定性作用的，是黨的路線、方針、政策。這些，是由黨中央決定和把控的，不是那個(gè)個(gè)人能夠說(shuō)了算的。因此我們?cè)谌魏吻闆r下，都要堅(jiān)定對(duì)黨中央的信心，不要輕易被某些言論、主張所左右。當(dāng)然，即便是主張私有化的人，他們的一些具體意見(jiàn)、建議，也并非毫無(wú)參考價(jià)值，只要不是公開與黨對(duì)抗，都應(yīng)該給予尊重和包容。

在集體建設(shè)用地甚至國(guó)有土地進(jìn)入市場(chǎng)問(wèn)題上，有人有同樣的擔(dān)憂，認(rèn)為開放土地市場(chǎng)，境內(nèi)外的大資本集團(tuán)會(huì)在城市囤積土地，一些城市資本會(huì)到鄉(xiāng)村圈地，導(dǎo)致房地產(chǎn)業(yè)畸形發(fā)展，扭曲經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，惡化資源環(huán)境，擠壓國(guó)計(jì)民生。當(dāng)土地管理尚不完善時(shí)，這類事情確有發(fā)生。但我們?cè)邳h中央領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)逐漸完善土地管理，加強(qiáng)各方面的制度建設(shè)，使問(wèn)題得到有效控制，危害減至最低。這里面的關(guān)鍵，是我們有土地公有制這個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的壓艙石。產(chǎn)權(quán)保護(hù)，就包括保護(hù)公有制的土地所有權(quán)不受侵犯。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的廣闊天地里，各類資本都有自由馳騁的空間，同時(shí)都要接受土地公有制這條底線的制約。

（2）把人民利益放在首位，尊重群眾的首創(chuàng)精神

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論和產(chǎn)權(quán)保護(hù)理論，是從改革開放實(shí)踐中總結(jié)提煉出來(lái)的，而站在實(shí)踐第一線的是基層干部和廣大人民群眾。正如本文分析的那樣，無(wú)論農(nóng)地使用制度的兩權(quán)分離，還是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)，都是中國(guó)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。驅(qū)使他們創(chuàng)新、創(chuàng)造的動(dòng)力，是對(duì)美好生活的向往和對(duì)改變自身命運(yùn)的追求。習(xí)近平總書記反復(fù)告誡全黨，廣大人民對(duì)美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)。我們制定法律、建立制度、出臺(tái)政策，一定要把人民滿意不滿意、支持不支持作為確定方位的坐標(biāo)，如果發(fā)現(xiàn)有損害群眾利益的問(wèn)題，要及時(shí)加以糾正，絕不能把脫離實(shí)際的長(zhǎng)官意志強(qiáng)加給老百姓。

土地使用制度改革40年的歷史表明，如果符合群眾利益和要求，相關(guān)的法律、制度、政策會(huì)獲得大多數(shù)人擁護(hù)，落實(shí)起來(lái)就比較順暢，如80年代農(nóng)業(yè)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起。反之，如果違背人民群眾的意愿，相關(guān)的舉措不僅難以貫徹落實(shí)，還會(huì)產(chǎn)生管理的死角和盲區(qū)，帶來(lái)混亂。例如，1998土地管理法禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)，結(jié)果卻是禁而不止。

首先，像“珠三角”這樣主要靠集體土地先發(fā)展起來(lái)的地區(qū)，工業(yè)化、城市化已成“氣候”，盡管用新土地管理法衡量，萬(wàn)千企業(yè)和無(wú)數(shù)農(nóng)民出租房的“身份”是否合法，都成了問(wèn)題，但誰(shuí)也沒(méi)有本事把他們統(tǒng)統(tǒng)取締，只能聽(tīng)任他們?cè)谠瓉?lái)的軌道上繼續(xù)發(fā)展，政府甚至還要或明或暗給予支持并適當(dāng)引導(dǎo)。因此，這些地方的集體建設(shè)用地市場(chǎng)處于半公開狀態(tài)，依然活躍。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的早期分布，主要在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，中西部地區(qū)相對(duì)滯后。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，中西部的市場(chǎng)機(jī)會(huì)也漸漸多起來(lái)，而此時(shí)的法律制度已經(jīng)禁止集體土地入市了。但市場(chǎng)的誘惑難以抵御，市場(chǎng)的機(jī)會(huì)稍縱即逝，于是仍有眾多的集體組織和農(nóng)民，冒著違法的風(fēng)險(xiǎn)，尋求自己的發(fā)展夢(mèng)想。在這過(guò)程中，他們也會(huì)千方百計(jì)地爭(zhēng)取土地管理部門以外的政府部門的支持、庇護(hù)。例如，一些農(nóng)村的農(nóng)戶出租房屋給投資人開辦酒吧街、餐飲街、民俗街等，受到旅游部門、文化部門的支持。例如，隨著滑雪運(yùn)動(dòng)日益普及，各地山區(qū)的滑雪場(chǎng)越建越多，有的還形成新型度假村鎮(zhèn)，其用地大都是租用集體的土地，體育部門、旅游部門對(duì)此也很支持。至于出租土地和廠房辦企業(yè)，事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村管理部門也是樂(lè)見(jiàn)其成。因此，集體建設(shè)用地市場(chǎng)實(shí)際上是廣泛存在，被稱為“黑市”或隱形市場(chǎng)?！昂谑小辈槐怀姓J(rèn)，自然不能納入政府的日常規(guī)范化管理，混亂、無(wú)序是很自然的結(jié)果；即便是半公開的市場(chǎng)，遇到抵押、上市、經(jīng)濟(jì)糾紛等超出地方管轄范圍的問(wèn)題，銀行、證監(jiān)會(huì)、法院等依據(jù)現(xiàn)行法律，對(duì)相關(guān)市場(chǎng)主體的正當(dāng)權(quán)益，也往往不予支持，導(dǎo)致集體建設(shè)用地市場(chǎng)難以像國(guó)有土地市場(chǎng)那樣正常發(fā)育（參見(jiàn)黃小虎：“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)研究”，《上海國(guó)土資源》2015年2期）[3]。

可見(jiàn)，集體建設(shè)用地使用權(quán)能不能入市，關(guān)系到無(wú)數(shù)農(nóng)村集體和農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利能不能實(shí)現(xiàn)，可以說(shuō)是一個(gè)涉及農(nóng)村、農(nóng)民根本利益的問(wèn)題。面對(duì)這樣的問(wèn)題，我們切不可掉以輕心，要把維護(hù)農(nóng)村農(nóng)民的利益放在首位，要尊重集體和農(nóng)民為實(shí)現(xiàn)自身利益的各種創(chuàng)新、創(chuàng)造，在支持的同時(shí)加以引導(dǎo)、規(guī)范。