晉中市政府投資基金的管理

晉中市促轉(zhuǎn)型增動能產(chǎn)業(yè)投資基金是2017年設(shè)立的政府性投資基金，基金由政府部門通過預(yù)算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場化方式，引導(dǎo)社會各類資本向晉中市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)聚集，支持全市經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。市基金擬定總規(guī)模100億元，母基金由晉中市政府單獨出資設(shè)立，總額為20億元，子基金按1：4放大，募集社會資金80億元。截止2020年上半年，晉中市促轉(zhuǎn)型增動能產(chǎn)業(yè)投資基金母基金完成投資1.79億元（資金到位2億元），帶動社會資本7.18億元，為10戶企業(yè)成長性好、技術(shù)含量高、附加值高的項目建設(shè)提供資金支持。

一、基金發(fā)展運行特點及成效

（一）創(chuàng)新投資模式，積極應(yīng)對融資困境

晉中創(chuàng)投以創(chuàng)新合作模式提高基金投資靈活性，拓寬融資渠道，為企業(yè)提供有力的資金支持與精準幫扶，有效解決了募投企業(yè)募資普遍不足的問題。晉中創(chuàng)投投貸聯(lián)動模式和聯(lián)合投資模式的試行，在山西省人民政府2018年《關(guān)于推進政府投資基金更好發(fā)揮作用的意見》中得到省政府的充分肯定和支持。

（二）堅持“投管并重”，促進企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展

三年來，晉中市創(chuàng)業(yè)投資基金管理有限公司統(tǒng)一思想、精準定位，切實發(fā)揮好政府投資基金的引導(dǎo)和撬動作用，將項目投后服務(wù)管理做為重頭戲，對于擬投、已投企業(yè)不僅在經(jīng)營策略、運營管理、團隊建設(shè)等方面提供支持，而且在內(nèi)控流程、后續(xù)融資、拓展戰(zhàn)略及邁向資本市場等方面提供幫助。其中，山西梁汾醋業(yè)有限公司在產(chǎn)業(yè)投資基金的積極推動下，引進戰(zhàn)略投資伙伴，先后對接山西杏花村汾酒集團有限公司、佛山市海天調(diào)味食品股份有限公司、益海嘉里金龍魚糧油食品股份有限公司，最終與益海嘉里金龍魚糧油食品股份有限公司達成并購協(xié)議，促使梁汾醋業(yè)谷物固態(tài)智能化釀造技術(shù)與益海嘉里集團渠道、資金、品牌價值完美結(jié)合，充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，形成“技術(shù)改造、產(chǎn)業(yè)升級、全國布局”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營格局，為我市、我省農(nóng)產(chǎn)品深加工、附加值提升提供新動力。

同時，充分發(fā)掘基金擬投項目與已投項目產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)性，基金先后幫助山西海玉園食品有限公司對接國泰君安證券股份有限公司，促成企業(yè)啟動上市輔導(dǎo)程序；幫助山西華彩包裝對接海玉食品和梁汾醋業(yè)，強強聯(lián)合實現(xiàn)降本增效?；鹜ㄟ^“投管并重”，實現(xiàn)以資金引導(dǎo)為主向技術(shù)引導(dǎo)、管理引導(dǎo)、資本市場對接等全方位引導(dǎo)轉(zhuǎn)變，快速、精準的幫助進企業(yè)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（三）依法規(guī)范基金運營，健全完善基金管理制度

晉中市創(chuàng)業(yè)投資基金管理有限公司依據(jù)《晉中市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)晉中市促轉(zhuǎn)型增動能產(chǎn)業(yè)投資基金實施辦法（試行）的通知》和基金理事會工作要求，建立健全內(nèi)部控制和風險防范機制，制定落實《投資管理制度》《私募股權(quán)基金宣傳推介及募集相關(guān)制度》《內(nèi)部控制制度》《運營風險控制制度》《防范內(nèi)幕交易、利益沖突管理制度》《項目盡職調(diào)查流程和投后管理服務(wù)流程》等制度，初步建立起基金運營工作機制，進一步明確決策程序，促進基金依法規(guī)范運營。同時，公司設(shè)立審計、評估、法務(wù)等第三方機構(gòu)備選庫，使項目評價更具合理性和規(guī)范性，確保投資評價體系客觀性、公正性。

（四）推動市縣聯(lián)動，放大基金帶動效應(yīng)

聚集資本力量，匯聚創(chuàng)新要素，不斷壯大晉中市產(chǎn)業(yè)投資基金規(guī)模。晉中市嘗試在縣級成立縣域基金，在出資結(jié)構(gòu)上，按照省、市、縣資金配套投入比例，實現(xiàn)三級聯(lián)動，積極引導(dǎo)社會資本參與子基金和重大產(chǎn)業(yè)項目基金。三年來，晉中創(chuàng)業(yè)投資基金管理有限公司先后與晉中開發(fā)區(qū)、祁縣設(shè)立縣區(qū)級政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，全力支持縣域特色經(jīng)濟發(fā)展。2020年，按照“一個實體經(jīng)營、一套機制聯(lián)結(jié)、一個龍頭引領(lǐng)”思路，推動祁縣玻璃器皿行業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，發(fā)揮政府、行業(yè)協(xié)會和民營企業(yè)三方優(yōu)勢，以祁縣山西大華玻璃實業(yè)有限公司為主體，整合祁縣玻璃制造企業(yè)，打造以山西大華玻璃實業(yè)有限公司為龍頭的中國特色玻璃加工區(qū)域企業(yè)，對我市玻璃行業(yè)智能制造與工業(yè)生產(chǎn)結(jié)合有重大的示范效應(yīng)。按照工作計劃，晉中市創(chuàng)業(yè)投資基金管理有限公司還將與太谷區(qū)達成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范產(chǎn)業(yè)基金框架；與昔陽縣達成精細化工新材料產(chǎn)業(yè)基金框架；聯(lián)合太行基金促成山西省生態(tài)環(huán)境廳、晉中開發(fā)區(qū)、山西金融投資控股集團形成全方位合作。逐步把政府投資基金做為地方政府招商引資、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要手段和金融工具，由投企業(yè)向投產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，由投單一項目向投產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)變。

（五）堅持效益導(dǎo)向，推動企業(yè)轉(zhuǎn)型升級

晉中政府投資基金堅持市場化運作，專業(yè)化管理，提高資金使用效益，為我市產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型升級發(fā)揮推動引領(lǐng)作用。最具有代表性的，主要是食品制造業(yè)海玉食品為代表。產(chǎn)業(yè)投資基金以投貸聯(lián)動模式先后兩次對該公司投資共計1億元，其中基金出資0.2億元，帶動社會資本投資0.8億元。目前該企業(yè)已成華北地區(qū)最大的烘焙食品加工企業(yè)，產(chǎn)品遠銷全國30多個省市，出口10多個國家，深受消費者的喜愛。企業(yè)去年銷售額由1億元增長到了4億元，新建設(shè)的功能食品產(chǎn)業(yè)園投產(chǎn)后預(yù)計可實現(xiàn)銷售收入10億元，貢獻稅收1億元，有力地帶動晉中食品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。其次，以先進制造業(yè)為代表的中晉冶金科技有限公司，在產(chǎn)業(yè)投資基金的帶動下實現(xiàn)融資1億元，其中基金投資0.2億元，撬動社會資本投資0.8億元。該公司于2019年10月1日成功點火試產(chǎn)，建成全球首套以焦爐煤氣做為氣基直接還原鐵生產(chǎn)裝置，為我省焦爐煤氣綜合利用提供全新應(yīng)用途徑，對全省能源革命有重大示范作用。另外，我市產(chǎn)業(yè)投資基金還有效支持高行液壓股份有限公司研發(fā)高鐵GRTSIII型軌道板液壓自動化生產(chǎn)線，成功填補國內(nèi)空白，成為我國新建高鐵主要無砟軌道的結(jié)構(gòu)類型，成功用于鄭徐高鐵線路建設(shè)中。

二、困難與問題

（一）契約型基金風險隔離能力較弱，存在較大投資風險

晉中市政府投資基金由晉中創(chuàng)投公司代為出資，晉中創(chuàng)投公司既是基金管理人又是基金出資人，在工商登記系統(tǒng)中無法體現(xiàn)雙重身份，無法在工商系統(tǒng)注冊登記，隨著各項業(yè)務(wù)的不斷完善，已經(jīng)難以適應(yīng)行業(yè)的發(fā)展要求。

2017年以前，我國政府投資基金普遍采取契約式基金模式。從契約型基金的模式看，主要存在委托人和受托人間存在責任不對稱的現(xiàn)象，做為受托人（基金管理人），無論基金盈虧，均能獲得穩(wěn)定的報酬，虧損多少不與其財產(chǎn)之增減掛鉤，經(jīng)營風險全部由委托人（投資人）承擔。因此，契約制僅適用于比較簡單、管理松散的基金。隨著基金的規(guī)模不斷擴大，契約型基金的風險隔離劣勢有可能導(dǎo)致基金財產(chǎn)作為基金管理人的財產(chǎn)，用于償還基金管理人的債務(wù)，對于基金投資人的風險明顯增大。

（二）決策機制市場化程度不高，影響基金投資效益

政府投資基金投資審核流程較長，而被投資企業(yè)一般處于初創(chuàng)期或成長期，對資金需求比較急切，因此容易錯失投資項目機會。同時，政府投資基金作為政策性基金，投資意圖與基金市場化運作存在一定沖突，投資領(lǐng)域多為社會資本不愿意進入或偏向于公益性事業(yè)領(lǐng)域，風險比較大，回報比較低。市場化基金管理團隊在利益和風險影響下，往往選擇變現(xiàn)快、流動性高、風險小的成熟型企業(yè)，兩者投資方向往往存在差異。

（三）運作監(jiān)管程序復(fù)雜，交易成本明顯增大

目前國有資本參與投資的創(chuàng)業(yè)企業(yè)上市須接受多部門的監(jiān)督和審批，相對影響運作效率，退出周期明顯較長。同時，根據(jù)《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》《企業(yè)國有資產(chǎn)評估管理暫行辦法》等相關(guān)規(guī)定，國有產(chǎn)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓應(yīng)當通過依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)公開進行，交易價格需經(jīng)評估并核準或備案，運作效率較低，容易錯失退出機會和風險補償機會，也增加了交易成本。

（四）基金管理團隊建設(shè)需要加強，政府人才配套措施亟待完善

基金管理團隊不僅需要具備金融、財務(wù)、法律、所投產(chǎn)業(yè)專業(yè)知識，還需要充分了解地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、政策及相關(guān)產(chǎn)業(yè)資源。隨著全國各地政府投資基金紛紛設(shè)立，對高端基金專業(yè)人才的競爭十分激烈。特別是受地域限制，我市優(yōu)質(zhì)項目較少，難以吸引更多優(yōu)秀的基金管理團隊和高端專業(yè)人才，一定程度上限制了產(chǎn)業(yè)投資基金的發(fā)展。在實際運行中，除了基金管理公司、出資人派出代表外，主要依托外聘專家和第三方專業(yè)機構(gòu)，高額的費用導(dǎo)致運營成本增加，降低基金收益。目前，政府沒有出臺相應(yīng)的人才配套措施，不能吸引更多高素質(zhì)專業(yè)化基金管理人才為晉中經(jīng)濟服務(wù)。

三、建議

（一）提高財政出資效益，強化基金管理效能

建議設(shè)立晉中市促轉(zhuǎn)型增動能產(chǎn)業(yè)投資基金合伙企業(yè)，明確基金出資人法律地位，保障出資人投資權(quán)益，回避可能出現(xiàn)的法律風險；加強投資收益管理，避免資金閑置，完善、優(yōu)化基金運營和項目投資流程；建立內(nèi)部激勵機制，吸引更多優(yōu)秀的基金管理團隊和高端專業(yè)人才，強化基金管理效能，推動基金積極穩(wěn)妥地發(fā)展。

（二）加快投資進度，擴大投資規(guī)模

建議基金公司加強與其他金融機構(gòu)和投資機構(gòu)的合作，加快投資進度，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，適度參與市場化高、收益面廣的投資項目，培育符合政策導(dǎo)向、管理先進、前景樂觀的企業(yè)，實現(xiàn)基金投資收益穩(wěn)定增長。適度加大財政對基金出資規(guī)模，逐步完善形成創(chuàng)投基金—產(chǎn)業(yè)基金—并購基金全鏈條政府投資基金架構(gòu)，完善政府基金對企業(yè)不同發(fā)展階段相對應(yīng)的支持手段，加強政府部門、大型企業(yè)、企業(yè)集群的合作，在政府投資基金政策范圍內(nèi)扶持產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，在非煤、低能耗產(chǎn)業(yè)內(nèi)打造產(chǎn)業(yè)集群。

（三）提高運作效率，完善收益考核機制

建議政府部門發(fā)揮牽頭作用，開展基金總體規(guī)劃和統(tǒng)一布局，避免碎片化管理。同時，政府性投資基金具有特殊性，無法完全按照市場利益最大化原則運作，因此基金收益考核應(yīng)以社會效益為主、經(jīng)濟效益為輔，在項目投資退出后進行綜合考核，將政策性虧損、向社會資本讓利納入績效評價指標體系，建立全方位、多維度的績效評價框架。

（四）因地制宜，設(shè)計差異化基金項目投資方案

建議政府部門根據(jù)我市產(chǎn)業(yè)發(fā)展和項目資源的實際情況，確定政府投資基金規(guī)模和投資方向，不盲目跟風，不片面追求擴大基金規(guī)模。借鑒成熟基金的經(jīng)驗，集中力量支持中小企業(yè)發(fā)展，根據(jù)企業(yè)投資標的規(guī)模，制定支持金額上限比例，以確?；鹉軌蛴行б龑?dǎo)社會資本真正投向中小企業(yè)。

積極探索創(chuàng)新投資模式，針對不同項目在子基金層面設(shè)置不同的籌資杠桿，多層次、多角度設(shè)計差異化項目投資方案。例如：對一些市場化程度較高、退出前景較好的項目可以給予基金管理公司更多自由度；對于實現(xiàn)特定政策目標的項目，可以增加政府部門的決策參與權(quán)；對于一些非市場化的特設(shè)子基金降低籌資杠桿，控制社會出資比例。通過細化管理規(guī)則，針對不同類別的項目設(shè)計不同的實施方案，以滿足企業(yè)不同的需求。