山西黃河流域生態(tài)保護的財政政策及相關(guān)建議

山西境內(nèi)黃河流域涵蓋11市、86個縣（區(qū)、市），國土面積11.46萬平方公里，占全省73.1%；2018年底人口2702.9萬人，占全省72.7%；地區(qū)生產(chǎn)總值12159億元，占全省72.5%。山西地處黃河中游，承上啟下，是“華北水塔”和京津冀綠色生態(tài)屏障，也是黃河流域生態(tài)環(huán)境最脆弱、污染最嚴重、結(jié)構(gòu)性問題最突出的地區(qū)之一。實施黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，對于山西從根本上改善生態(tài)環(huán)境、在轉(zhuǎn)型發(fā)展上率先蹚出一條新路子，保障黃河安瀾具有重大意義。

一、山西黃河流域生態(tài)保護的成效

一是水沙治理成效顯著。黃土高原蓄水保土能力顯著增強。截至2019年底，黃河流域累計治理水土流失面積4.54萬平方公里，向黃河年輸沙量由上世紀末的1.2億噸減少到1700萬噸。防洪抗旱體系基本建成。水資源利用水平明顯提高，2019年萬元地區(qū)生產(chǎn)總值用水量較2015年下降18.0%。

二是水土流失有效遏制。累計完成退耕還林任務(wù)430萬畝以上，退耕還林草生態(tài)效益顯著，年涵養(yǎng)水源4.65億立方米，固土873.7萬噸，減少風蝕地表土324.36萬噸，對有效治理荒山荒溝、遏制水土流失、減少風沙危害發(fā)揮了極其重要的作用，成為京津冀重要生態(tài)安全屏障。2019年通過萬家寨引黃南干和禹門口提黃工程供水，實現(xiàn)向汾河生態(tài)補水6.2億立方米，初步實現(xiàn)由“水瓶頸”向“水支撐”的轉(zhuǎn)變。

三是環(huán)境質(zhì)量明顯改善。大氣污染顯著改善，全省PM2.5平均濃度好于京津冀及周邊地區(qū)平均水平?！皟缮狡吆右涣饔颉鄙鷳B(tài)修復治理成效顯著，2020年1-6月份，汾河流域國考斷面全部退出劣V類水質(zhì)，累月及單月水質(zhì)均創(chuàng)歷年同期最優(yōu)。以汾河谷地為中心的地下水位持續(xù)回升，晉祠難老泉地下水位累計回升26.15米。采煤沉陷區(qū)綜合治理加快推進，礦區(qū)生態(tài)得到逐步修復。

二、山西黃河流域生態(tài)保護面臨的挑戰(zhàn)和問題

（一）產(chǎn)業(yè)布局集聚和結(jié)構(gòu)偏重并存，生態(tài)歷史欠賬多

因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和歷史原因，山西煤炭產(chǎn)業(yè)存在沿河分布、污染集中、風險集中的特征，煤炭產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對生態(tài)環(huán)境破壞嚴重，采煤生態(tài)破壞欠賬較多。土地沉陷面積較大，全省因采煤造成的采空區(qū)面積近5000平方公里，其中沉陷區(qū)面積約3000平方公里，受災(zāi)人口約230萬人。從區(qū)域現(xiàn)狀看，黃河流經(jīng)區(qū)域多數(shù)為國定和省定貧困縣，財力仍然是“保工資、保運轉(zhuǎn)”為主，用于民生事業(yè)改善的可用財力極其有限，用于生態(tài)環(huán)境保護的財力更是捉襟見肘。山西黃河流域既要面對歷史欠賬，解決存量問題，又要整治層出不窮的新生污染，新老問題交織導致修復資金缺口較大，僅靠本身財政難以支撐。

（二）環(huán)保設(shè)施建設(shè)短板多，建運管護資金不足

全省黃河（汾河）流域內(nèi)85座城鎮(zhèn)污水處理廠中仍有16座未完成提質(zhì)改造。建制鎮(zhèn)污水處理建設(shè)差距較大，黃河流域內(nèi)338個建制鎮(zhèn)中，具備生活污水處理能力的僅有78個，比例為23%，離國家和山西2020年達到35.3%的要求有較大差距。農(nóng)村污水處理設(shè)施建設(shè)尤其滯后，黃河流域內(nèi)3895個沿河村莊中建成污水處理設(shè)施的僅620個。城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)雨污分流改造進展較慢，一些地方城市污水管網(wǎng)歷史欠賬大，漏接、混接、錯接，雨污不分問題嚴重。中央財政支持山西污水處理項目的資金占總投資的2.6%，主要靠地方自籌。山西黃河流域生態(tài)環(huán)境保護迫切需要增加投資渠道，加大財政資金投入力度，盡快補齊資金缺口，確保鞏固水污染防治成果，實現(xiàn)水污染防治目標。

（三）多元化生態(tài)補償機制尚未建立，開發(fā)與保護矛盾凸顯

當前我省多元化的生態(tài)保護補償機制尚未形成，健全資源開發(fā)補償、污染物減排補償、水資源節(jié)約補償、碳排放權(quán)抵消補償制度等重大制度還未完全出臺，生態(tài)環(huán)境權(quán)利尚未得到合理配置和界定，環(huán)境損益的外部性無法內(nèi)部化，無法有效引導生態(tài)受益者對生態(tài)環(huán)境的補償，制約了生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的步伐。2011年太原市全面啟動西山地區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合整治工作，探索實行綠化和開發(fā)“二八政策”，即規(guī)定公園建設(shè)單位在確保綠化投資不低于3.5萬元/畝，完成不低于公園可綠化面積80%綠化任務(wù)的前提下，可對公園范圍內(nèi)不高于20%的可綠化面積土地進行配套設(shè)施建設(shè)和適度開發(fā)，這一政策激發(fā)了企業(yè)積極性，截至2019年太原西山地區(qū)生態(tài)修復累計投入資金106.2億元，其中社會投資占到70%。但這一模式未廣泛推廣開來。

（四）各級財政資金投入?yún)f(xié)同不足，系統(tǒng)協(xié)調(diào)機制尚未形成

當前，各級財政資金分散在各個職能部門，造成資金投入方面各自為政、資金存在浪費，使用效率不高。如污水處理設(shè)備和管網(wǎng)建設(shè)兩項職能及資金分散在環(huán)保部門和住建部門，部門之間協(xié)同能力不足制約了治污設(shè)備順暢運行。此外，環(huán)保設(shè)施存在“重投入、輕運營”現(xiàn)象，設(shè)施運營配套資金缺乏，一體化管護機制缺失，造成大量村鎮(zhèn)污水處理設(shè)施閑置，綜合治理效能難以體現(xiàn)。此外，目前山西黃河流域生態(tài)治理主要是政府主導行為，在項目實施中財政資金投入僅占項目總投入的10%-20%，導致部分生態(tài)環(huán)境破壞企業(yè)不愿意作為生態(tài)保護與修復實施主體，更不愿意承擔治理經(jīng)費。流域內(nèi)生態(tài)項目大多為公益性縣管項目，在項目設(shè)置中缺乏盈利渠道設(shè)計，導致財政資金難以撬動社會資本，企業(yè)不愿主動參與到生態(tài)保護建設(shè)中來。

三、山西支持黃河流域生態(tài)保護的財政政策建議

（一）建立以財政引導為核心的資金保障機制

設(shè)立黃河保護綠色發(fā)展基金。以省市兩級財政為主體，充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)保資金職能作用，打破部門職能壁壘，提升市級保障能力，將分散于各部門的水土保持、防沙治沙、退耕還林、天然林保護、污染治理等生態(tài)保護與建設(shè)專項資金整合使用，與社會資本合作設(shè)立省級專項投資資金，按市場化規(guī)則運作，針對重大生態(tài)環(huán)保和新興產(chǎn)業(yè)項目加強財政投資引導?；鹂刹扇∧缸踊鹦问?，先設(shè)立母基金，再根據(jù)沿黃4市19縣特點，聯(lián)合理財子公司、信托、保險、券商等金融資本和央企、省屬企業(yè)、民營企業(yè)等產(chǎn)業(yè)資本設(shè)立子基金，用于黃河流域的生態(tài)保護、污染治理及綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

設(shè)立山西黃河流域生態(tài)保護專項獎補資金。在山西黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展投資專項資金中設(shè)立專項獎補資金，以穩(wěn)定打贏三大攻堅戰(zhàn)為目標，重點獎勵生態(tài)保護有力、轉(zhuǎn)型發(fā)展成效好的市縣，補助生態(tài)功能重要、生態(tài)治理短板較多的市縣，引導各級各地政府共同抓好大保護、協(xié)同推進大治理。

積極吸引社會投資。堅持“政府引導、市場運作、企業(yè)經(jīng)營、社會參與”原則，通過先建后補、以獎代補、PPP等方式，撬動社會資本多渠道、多形式參與生態(tài)保護，形成政府、企業(yè)、群眾多贏局面。

推廣政府購買環(huán)境保護服務(wù)。鼓勵將屬于政府職責范圍且適合社會力量承擔的環(huán)保服務(wù)事項納入政府購買服務(wù)指導性目錄，采用政府購買社會服務(wù)的方式，引進第三方專業(yè)機構(gòu)向全省重點行業(yè)及重點監(jiān)管企業(yè)派駐“環(huán)保管家”開展環(huán)保服務(wù)工作，實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管由“事后懲罰型”向“引導服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，探索形成“政府主導、第三方協(xié)同、市場化運作、共同治理”的環(huán)保服務(wù)新路徑。

（二）建立以重大工程為重點的項目投入機制

加快建立生態(tài)環(huán)保項目儲備制度。遵循“資金跟著規(guī)劃走”“資金跟著項目走”的原則，推動建立省級生態(tài)環(huán)保資金項目儲備庫。做好項目前期準備工作，加快預(yù)算執(zhí)行，合理擴大專項債券使用范圍，盡快形成有效投資，避免“資金等項目”。扎實開展項目統(tǒng)籌謀劃和投資論證，爭取納入中央生態(tài)環(huán)保資金項目儲備庫。

支持流域生態(tài)系統(tǒng)整體性發(fā)展。用好中央山水林田湖草生態(tài)保護修復工程20億元試點補助資金，重點抓好汾河上游生態(tài)保護修復區(qū)、五臺山及周邊生態(tài)保護修復區(qū)、沿黃水土保持及生態(tài)保護修復區(qū)、太原西山礦區(qū)生態(tài)保護修復區(qū)建設(shè)。探索開展省級試點，通過重點生態(tài)保護修復治理專項資金，支持山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)保護修復，實施歷史遺留礦山環(huán)境修復治理，促進生態(tài)環(huán)境修復和生態(tài)系統(tǒng)功能提升。

有序推動高排放高污染產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局和轉(zhuǎn)型升級。用足用好工業(yè)技改資金，推動我省煤炭洗選、焦化鋼鐵、火力發(fā)電等傳統(tǒng)高耗水行業(yè)提標改造。以鋼鐵、煤炭、電力、水泥、電解鋁、平板玻璃、造紙、印染等行業(yè)為重點，構(gòu)建多標準、多部門、多渠道協(xié)同推進的格局，進一步明確和提高準入標準，推動一批能耗、環(huán)保、安全、技術(shù)達不到標準和生產(chǎn)不合格產(chǎn)品或淘汰類產(chǎn)能依法依規(guī)關(guān)停退出，加快推動工業(yè)企業(yè)退城入園，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化。

持續(xù)抓好汾河污染治理和景觀建設(shè)。統(tǒng)籌安排水利發(fā)展資金，支持開展河流生態(tài)治理工作。建立市場化建管模式，發(fā)揮流域公司作用，與縣級政府合作組建區(qū)域公司，吸引金融資本和社會資本，推進流域系統(tǒng)治理。用活土地資源收益，支持投資公司開展土地整治，按比例分享土地指標交易收益。導入多元產(chǎn)業(yè)增強收益，授予沿線投資公司產(chǎn)業(yè)招商職能，做大做強區(qū)域產(chǎn)業(yè)增量。以生活垃圾和生活污水為重點，加大垃圾分類和污水處理設(shè)施建設(shè)投入。探索采用BOT+供排水一體化模式，將污水處理項目與自來水項目打捆賦予同一主體，吸引社會資本參與治污設(shè)施的建設(shè)及后續(xù)運營。

支持水土保持和重大水利工程建設(shè)。認真貫徹落實退耕還林政策，加大對退耕還林農(nóng)戶的獎補力度，推動從源頭防治水土流失、減少自然災(zāi)害，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。積極爭取國家實施天然林保護、重點地區(qū)防護林、中央財政補助造林、防沙治沙、珍貴樹種示范、濕地保護與恢復等政策支持，加大省級公益林管護和濕地保護資金支持力度，打造黃河生態(tài)景觀，持續(xù)提升林業(yè)生態(tài)建設(shè)水平。用好中央預(yù)算內(nèi)投資專項資金，做好省級資金配套，高水平推進古賢水利樞紐、南水北調(diào)西線工程、萬家寨引黃工程、黃河干流大北干流、小北干流防洪體系建設(shè)等國家級重大水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。優(yōu)化省級水利專項資金分配，優(yōu)先支持大水網(wǎng)建設(shè)、水利工程維修養(yǎng)護、防汛抗旱水毀工程修復、水文測報、水質(zhì)水源監(jiān)測等項目。對政府公共服務(wù)類水利工作或項目采用政府購買服務(wù)方式組織實施，省級水利專項資金補助項目等探索采用先建后補、以獎代補、民辦公助及PPP等方式組織開展建設(shè)。

（三）建立以大保護大治理為目標的生態(tài)保護和補償機制

拓展流域橫向生態(tài)保護補償。按照誰受益、誰補償、權(quán)責利對等的原則，開展汾河上下游橫向生態(tài)保護補償試點，以跨界斷面的水質(zhì)水量作為補償基準，鼓勵上下游相關(guān)市、縣自主協(xié)商簽訂補償協(xié)議。水污染防治專項切塊安排黃河流域生態(tài)保護修復獎勵資金，對達成協(xié)議的流域地區(qū)給予獎勵，同時建立獎勵資金退坡機制，鼓勵相關(guān)市、縣早建機制、多建機制。鼓勵流域上下游地區(qū)探索對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓、共建園區(qū)等補償方式，鼓勵流域上下游地區(qū)開展排污權(quán)交易和水權(quán)交易。及時總結(jié)試點經(jīng)驗，適時將橫向補償模式推廣到沁河、涑水河等省內(nèi)重要河流。

推動開展流域跨省橫向生態(tài)補償。借鑒生態(tài)補償“新安江模式”，統(tǒng)籌黃河上下游、左右岸，加強與內(nèi)蒙、陜西、河南等沿黃毗鄰省份協(xié)調(diào)合作，共同探索開展黃河全流域橫向生態(tài)補償機制試點，積極開展綜合生態(tài)價值核算計量等多元化生態(tài)補償機制創(chuàng)新探索，完善排污權(quán)、水權(quán)、碳排放權(quán)交易等市場化補償方式，逐步推動橫向生態(tài)補償逐步由單一生態(tài)要素向多生態(tài)要素轉(zhuǎn)變，形成體現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值導向的生態(tài)補償政策體系。以共同保護“華北水塔”為目標，繼續(xù)深入落實國發(fā)〔2017〕42號文任務(wù)要求，加強與河北對接溝通，深入開展滹沱河、桑干河等跨省流域橫向生態(tài)保護補償，盡快形成生態(tài)保護修復治理齊抓共管的格局。

開展林草生態(tài)橫向補償試點。以提高林草覆蓋率為主要目標，按照主體功能區(qū)劃分，在縣域間探索開展林草生態(tài)橫向補償試點，允許重點開發(fā)區(qū)縣與限制和禁止開發(fā)區(qū)縣間交易森林面積指標，購入指標可計入本區(qū)縣林草覆蓋率，推動呂梁山、太行山等重點生態(tài)地區(qū)和汾河谷地重點開發(fā)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，增強國土綠化積極性，提升各類地區(qū)自我造血功能和自身發(fā)展能力，推動生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展形成良性互動。

（四）建立以稅費調(diào)節(jié)為路徑的水資源保護節(jié)約機制

積極發(fā)揮綠色稅收調(diào)控作用。對企業(yè)從事環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水項目所得，落實企業(yè)所得稅“三免三減半”優(yōu)惠政策，企業(yè)購置并實際使用節(jié)能節(jié)水和環(huán)境保護專用設(shè)備，抵免企業(yè)所得稅應(yīng)納稅額。落實水資源稅費差別化征收政策，對取用地下水從高征收稅費，嚴格控制地下水超采地區(qū)開采地下水，促進水資源節(jié)約保護。

支持節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展及技術(shù)提升。支持實施農(nóng)業(yè)“特”“優(yōu)”戰(zhàn)略，推廣農(nóng)業(yè)旱作技術(shù)，打造特色優(yōu)勢有機旱作農(nóng)業(yè)科研和功能食品生產(chǎn)基地。用好農(nóng)田建設(shè)補助資金，支持高標準農(nóng)田建設(shè)，實施大中型灌區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和現(xiàn)代化改造。鼓勵多渠道籌集精準補貼和節(jié)水獎勵資金，深入推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，支持發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)。

（五）建立以結(jié)果為導向的財政激勵約束機制

構(gòu)建目標評價財政考核體系。推動建立有針對性的黃河流域生態(tài)保護目標，重點構(gòu)建與水土保持及污染防治目標評價相對應(yīng)的財政考核體系，考核結(jié)果與重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付以及水、土壤污染防治專項資金、農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護補助資金等相關(guān)專項資金分配明顯掛鉤，對考核評價結(jié)果為優(yōu)秀的地區(qū)增加補助額度；對水土流失治理不力、發(fā)生重大環(huán)境污染事件、主要污染物排放超標的地區(qū)，扣減或取消安排下一年度專項補助資金。

建立黃河流域治理效果評價機制。加快形成與生態(tài)保護職責以及流域生態(tài)補償相匹配的評估體系。加強對相關(guān)財政資金使用的效益評價，重點從生態(tài)效益、社會效益、經(jīng)濟效益等方面衡量資金利用情況和投入產(chǎn)出比例。

建立績效考核與責任追究機制。加快建立體現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護目標要求的財政資金使用績效考核辦法，重點對由財政部門出資參與的水土保持和污染防治等黃河流域重大項目實施及工程建設(shè)進行考核，強化各級財政部門、行業(yè)主管部門、項目實施機構(gòu)、工程建設(shè)單位的績效管理意識與責任意識。