淺析精準(zhǔn)扶貧審計(jì)組織方式

陳桂香

0 引言

在審計(jì)資源有限的前提下，如何整合審計(jì)力量，實(shí)現(xiàn)政策、資金、項(xiàng)目有重點(diǎn)和有深度的全覆蓋，這就要求審計(jì)機(jī)關(guān)創(chuàng)新和改進(jìn)審計(jì)組織方式。

回顧以往文獻(xiàn)資料，學(xué)者們總結(jié)了當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧審計(jì)存在的問題，包括覆蓋范圍的有限性、審計(jì)力度和深度不夠、資源整合不到位等，并提出要實(shí)施審計(jì)全覆蓋和跟蹤審計(jì)（寇永紅，呂博，2014）。據(jù)此，高紅玫、趙璐（2017）從明確目標(biāo)、完善內(nèi)容、把握重點(diǎn)、建立健全制度體系等方面提出了完善精準(zhǔn)扶貧跟蹤審計(jì)的對策建議，劉國城等（2019）從信息化平臺建設(shè)、大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用、協(xié)同合作等角度探討全方位扶貧跟蹤審計(jì)機(jī)制。已有文獻(xiàn)主要從理論和體制機(jī)制建設(shè)提出改進(jìn)建議，但對于如何組織開展精準(zhǔn)扶貧審計(jì)以實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋和跟蹤審計(jì)研究較少，因此本文對精準(zhǔn)扶貧審計(jì)組織方式進(jìn)行研究，具有一定的實(shí)踐意義，可以為審計(jì)工作提供實(shí)踐建議，并在一定程度上豐富了精準(zhǔn)扶貧審計(jì)理論。

1 精準(zhǔn)扶貧審計(jì)內(nèi)涵及特征

1.1 精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵

目前我國不少學(xué)者選取精準(zhǔn)扶貧作為獨(dú)立研究對象，并對精準(zhǔn)扶貧概念進(jìn)行了界定，關(guān)于精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理是精準(zhǔn)扶貧的基本內(nèi)容已形成共識，但本文認(rèn)為汪三貴和郭子豪的觀點(diǎn)最具代表性，即因地制宜因人制宜地制定扶貧政策和措施，通過針對性的幫扶，從根本上消除導(dǎo)致貧困的各種因素和障礙，達(dá)到可持續(xù)脫貧的目標(biāo)，主要內(nèi)容包括貧困戶的精準(zhǔn)識別和精準(zhǔn)幫扶，扶貧對象的動態(tài)管理和扶貧效果的精準(zhǔn)考核。因?yàn)楦鶕?jù)2015 年6 月中央提出的“六精準(zhǔn)”要求，精準(zhǔn)扶貧要求扶貧對象、項(xiàng)目安排、資金使用、措施到戶、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)，所以精準(zhǔn)扶貧還應(yīng)當(dāng)包括對脫貧成效的考核。

1.2 精準(zhǔn)扶貧審計(jì)內(nèi)涵

目前國內(nèi)學(xué)者并沒有專門對精準(zhǔn)扶貧審計(jì)內(nèi)涵做出界定，但許多研究表明精準(zhǔn)扶貧審計(jì)工作存在“兩個疏于”。一是疏于全面審計(jì)，二是疏于事前、事中的全程審計(jì)。本文在考慮精準(zhǔn)扶貧審計(jì)特征的基礎(chǔ)上，對精準(zhǔn)扶貧審計(jì)的要素進(jìn)行概括提煉：精準(zhǔn)扶貧審計(jì)是為促進(jìn)扶貧政策落實(shí)和保證扶貧資金精準(zhǔn)使用，審計(jì)人員充分利用大數(shù)據(jù)方法，以扶貧政策和扶貧資金為主線，對精準(zhǔn)扶貧政策和精準(zhǔn)扶貧資金進(jìn)行全面、全程審計(jì)監(jiān)督，并對阻礙精準(zhǔn)扶貧相關(guān)工作的機(jī)制體制建設(shè)提出改進(jìn)建議。

1.3 精準(zhǔn)扶貧審計(jì)特征

根據(jù)精準(zhǔn)扶貧審計(jì)內(nèi)涵和已有的大量審計(jì)實(shí)踐，本文總結(jié)了精準(zhǔn)扶貧審計(jì)具有以下特征：

（1）重點(diǎn)性。脫貧攻堅(jiān)是我國當(dāng)前重大的政治問題、社會問題、經(jīng)濟(jì)問題、民生問題，審計(jì)機(jī)關(guān)對精準(zhǔn)扶貧的審計(jì)監(jiān)管是精準(zhǔn)扶貧工作的重要環(huán)節(jié)，因此精準(zhǔn)扶貧審計(jì)自然會受到黨中央和各級領(lǐng)導(dǎo)的重視和關(guān)注。

（2）全面性。審計(jì)范圍需要涵蓋所有的精準(zhǔn)扶貧資金，審計(jì)地區(qū)范圍涵蓋所有的具有脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的貧困縣、貧困村，審計(jì)內(nèi)容包括扶貧政策、扶貧資金、扶貧項(xiàng)目的各個環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。

（3）宏觀性。精準(zhǔn)扶貧審計(jì)不僅需要審計(jì)精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)和資金分配使用情況，更需要基于此考慮各項(xiàng)扶貧政策發(fā)揮的合力效益。因此精準(zhǔn)扶貧審計(jì)需要綜合考慮各部門的扶貧政策，從全局上把握扶貧工作開展情況；審計(jì)目標(biāo)要體現(xiàn)宏觀性和建設(shè)性，揭示和反映阻礙精準(zhǔn)脫貧的體制機(jī)制問題。

（4）全程性。精準(zhǔn)扶貧審計(jì)包括對政策制訂的審計(jì)到及時(shí)跟蹤審計(jì)政策的執(zhí)行落實(shí)到最后評價(jià)政策績效，監(jiān)督資金從籌集到分配撥付到管理使用的運(yùn)作全過程，實(shí)施扶貧項(xiàng)目的立項(xiàng)申報(bào)、招投標(biāo)、建設(shè)、驗(yàn)收的全程跟蹤審計(jì)。

2 精準(zhǔn)扶貧審計(jì)內(nèi)容

2.1 精準(zhǔn)扶貧審計(jì)思路

精準(zhǔn)扶貧應(yīng)當(dāng)圍繞精準(zhǔn)扶貧工作流程展開，堅(jiān)持政策、資金兩條主線，開展全程跟蹤審計(jì)。審計(jì)機(jī)關(guān)在扶貧政策制訂完畢、公示征求意見稿時(shí)介入，審計(jì)政策制訂的科學(xué)性和可行性，并檢查相應(yīng)的政策資金配套情況；隨后及時(shí)跟蹤審計(jì)政策的執(zhí)行落實(shí)情況和資金分配使用情況；最后檢查政策績效和資金績效。

2.2 精準(zhǔn)扶貧政策審計(jì)內(nèi)容

第一，政策制訂的科學(xué)可行性審計(jì)?？茖W(xué)性是指政策是否根據(jù)貧困人口的真實(shí)狀況和差異化的脫貧需求針對性地制定；脫貧目標(biāo)和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等是否符合上級政策要求；各項(xiàng)扶貧政策的扶貧資金分配管理和項(xiàng)目安排是否統(tǒng)籌一致，相互間不存在矛盾或沖突?？尚行允侵妇哂袑?shí)施的條件和可能，具有可操作性：一是審計(jì)扶貧資源配置是否能夠保證政策的順利實(shí)施，具體就是扶貧資金與貧困程度、脫貧任務(wù)是否掛鉤，資金分配應(yīng)存在差異化傾斜。二是利用3S 技術(shù)了解貧困地區(qū)的資源、生態(tài)環(huán)境，進(jìn)而關(guān)注產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目是否符合當(dāng)?shù)貤l件。

第二，政策執(zhí)行落實(shí)跟蹤審計(jì)。一是審計(jì)扶貧配套政策進(jìn)展情況，沿著政策安排和項(xiàng)目資料追蹤到項(xiàng)目，對水、電、通信、教育、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行全程跟蹤審計(jì)。二是檢查扶貧幫扶措施落實(shí)情況，檢查審計(jì)貧困戶是否有幫扶責(zé)任人、幫扶責(zé)任人是否根據(jù)貧困戶的致貧原因?qū)头龃胧┘?xì)化，并將教育扶貧、健康扶貧、社保兜底扶貧、異地搬遷扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧等幫扶措施落到實(shí)處。三是檢查扶貧資金統(tǒng)籌整合落實(shí)情況，檢查各部門各項(xiàng)涉農(nóng)資金整合情況，有無制訂相關(guān)政策明確整合資金的使用范圍。

第三，政策的績效審計(jì)。在一項(xiàng)政策執(zhí)行完成后，關(guān)注其是否實(shí)現(xiàn)預(yù)期的政策目標(biāo)，并揭示阻礙政策落實(shí)的體制機(jī)制問題，據(jù)此提出改進(jìn)意見。

2.3 精準(zhǔn)扶貧資金審計(jì)內(nèi)容

第一，資金精準(zhǔn)分配審計(jì)。一是審計(jì)各部門在向不同地區(qū)分配扶貧資金時(shí)是否充分考慮了脫貧任務(wù)、貧困程度而保證資金的差異化傾斜，實(shí)現(xiàn)資金與脫貧任務(wù)的精準(zhǔn)匹配，避免資金向某個地區(qū)投入不足或投入過多的問題。二是在各重大民生項(xiàng)目資金撥付前，嚴(yán)格審查各項(xiàng)目立項(xiàng)申報(bào)資料，檢查項(xiàng)目的真實(shí)性、規(guī)范性。

第二，資金使用審計(jì)。一是重點(diǎn)審計(jì)建檔立卡戶的精準(zhǔn)識別，保證資金的精準(zhǔn)使用。具體來說就是運(yùn)用大數(shù)據(jù)審計(jì)方法將識別的貧困戶基本信息與在編事業(yè)人員信息、稅務(wù)部門的車輛購置稅登記信息、房產(chǎn)部門的房產(chǎn)稅信息、工商部門的注冊登記信息進(jìn)行關(guān)聯(lián)核對，以尋找疑點(diǎn)數(shù)據(jù)。二是審計(jì)資金使用的合法合規(guī)性，檢查資金使用部門是否按照扶貧政策的指引在規(guī)定用途和范圍內(nèi)使用資金，若存在調(diào)整資金用途的是否嚴(yán)格遵守相關(guān)規(guī)范程序。

第三，資金績效審計(jì)。審計(jì)扶貧資金的投入所帶來的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益。

3 精準(zhǔn)扶貧審計(jì)組織方式

鑒于審計(jì)機(jī)關(guān)人員有限，而精準(zhǔn)扶貧審計(jì)內(nèi)容多樣和審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的工作要求，本文認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧審計(jì)應(yīng)當(dāng)開展聯(lián)動審計(jì)。

3.1 聯(lián)動審計(jì)的內(nèi)涵

聯(lián)動審計(jì)是指國家審計(jì)機(jī)關(guān)為了彌補(bǔ)當(dāng)前人力不足的劣勢同時(shí)又保證精準(zhǔn)扶貧審計(jì)的深度和廣度，實(shí)行上下聯(lián)動、左右聯(lián)動，形成業(yè)務(wù)合作、共同參與的審計(jì)模式。

一是，上下聯(lián)動。上下聯(lián)動是由上級審計(jì)機(jī)關(guān)組織實(shí)施的對精準(zhǔn)扶貧實(shí)行“上審下”的一種組織方式。與傳統(tǒng)的“上審下”不同，上下聯(lián)動指從上級審計(jì)機(jī)關(guān)、下級審計(jì)機(jī)關(guān)各處室分別抽調(diào)審計(jì)人員，由上級審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)人員擔(dān)任審計(jì)組組長，共同組成審計(jì)小組；并由上級審計(jì)機(jī)關(guān)出具審計(jì)通知書、審計(jì)報(bào)告，保證精準(zhǔn)扶貧審計(jì)的整體性、宏觀性、全局性。

二是，左右聯(lián)動。左右聯(lián)動是審計(jì)小組就精準(zhǔn)扶貧重大事項(xiàng)與當(dāng)?shù)胤鲐氜k、財(cái)政等扶貧主管部門進(jìn)行溝通交流。審計(jì)小組可充分利用自查自糾的工作成果，既幫助確定審計(jì)重點(diǎn)方向，也能使兩者工作成果互相核對。

3.2 聯(lián)動審計(jì)的實(shí)施路徑

（1）建立統(tǒng)一的評分標(biāo)準(zhǔn)。聯(lián)動審計(jì)打破各層級審計(jì)機(jī)關(guān)、各部門獨(dú)立執(zhí)行任務(wù)的傳統(tǒng)組織方式，組成了多層級、多部門的臨時(shí)性、一次性審計(jì)小組，審計(jì)人員受到小組和原部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，然而審計(jì)人員的年度獎勵、晉升等考核仍受原部門、原單位的管理，如果不合理處理審計(jì)人員在精準(zhǔn)扶貧審計(jì)中的表現(xiàn)與所在部門單位的考核的關(guān)系，會造成審計(jì)人員在工作中積極性不高、責(zé)任意識淡薄等現(xiàn)象。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)需要針對審計(jì)人員在精準(zhǔn)扶貧審計(jì)工作中的表現(xiàn)建立統(tǒng)一的評分標(biāo)準(zhǔn)，并合理劃分這個評分在其部門考核中的綜合評分比例，讓審計(jì)人員在精準(zhǔn)扶貧審計(jì)中的工作與部門考核掛鉤。

（2）合理分工。聯(lián)動小組組內(nèi)人員的專業(yè)知識、業(yè)務(wù)能力參差不齊，審計(jì)組長應(yīng)圍繞審計(jì)目標(biāo)和審計(jì)重點(diǎn)問題，根據(jù)審計(jì)進(jìn)度安排合理分配審計(jì)任務(wù)。第一，審計(jì)組長必須發(fā)揮業(yè)務(wù)主導(dǎo)作用，及時(shí)溝通協(xié)調(diào)組內(nèi)工作。第二，精準(zhǔn)扶貧審計(jì)要求實(shí)行全程跟蹤審計(jì)，由于受地理?xiàng)l件、時(shí)間、審計(jì)成本等因素的限制，審計(jì)組長可指導(dǎo)下級審計(jì)機(jī)關(guān)的組內(nèi)人員進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，并就疑難問題及時(shí)溝通交流，發(fā)揮“同級審”的優(yōu)勢。第三，同時(shí)為了發(fā)揮“上審下”的優(yōu)勢，針對審計(jì)重點(diǎn)問題和重要審計(jì)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)豐富的上級審計(jì)機(jī)關(guān)的組內(nèi)人員必須親臨現(xiàn)場，與下級審計(jì)機(jī)關(guān)人員共同參與現(xiàn)場審計(jì)。

（3）充分利用信息技術(shù)。第一，充分利用上下級審計(jì)機(jī)關(guān)的信息交流、數(shù)據(jù)交互平臺。為了避免上級審計(jì)機(jī)關(guān)的組內(nèi)人員沒有全程實(shí)地參與精準(zhǔn)扶貧審計(jì)，引起下級審計(jì)機(jī)關(guān)的組內(nèi)人員消極怠工，下級審計(jì)機(jī)關(guān)的組內(nèi)人員應(yīng)就獨(dú)立執(zhí)行的審計(jì)事項(xiàng)通過上下級審計(jì)機(jī)關(guān)信息交互平臺及時(shí)報(bào)告給審計(jì)組長，便于審計(jì)組長的監(jiān)督復(fù)核。第二，充分利用審計(jì)機(jī)關(guān)與財(cái)政、扶貧辦等被審計(jì)單位的數(shù)據(jù)連接平臺。數(shù)據(jù)連接平臺除了各部門數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)分析進(jìn)行貧困人口的精準(zhǔn)識別審計(jì)，還便于審計(jì)人員實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程實(shí)時(shí)審計(jì)，與由下級審計(jì)機(jī)關(guān)人員的實(shí)地實(shí)施的審計(jì)事項(xiàng)進(jìn)行核對。

3.3 聯(lián)動審計(jì)的意義

第一，是審計(jì)人力資源的最優(yōu)化利用。傳統(tǒng)的扶貧審計(jì)組織方式通常是各級審計(jì)機(jī)關(guān)先開展“異地交叉審”或“同級審”，上級審計(jì)機(jī)關(guān)再根據(jù)年度工作計(jì)劃抽審部分下級行政區(qū)，檢查下級審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)工作質(zhì)量。這種組織方式是保證審計(jì)質(zhì)量的必要工作，但是與審計(jì)機(jī)關(guān)的人力資源條件是矛盾的。聯(lián)動審計(jì)彌補(bǔ)了傳統(tǒng)審計(jì)方式的不足，通過上下級審計(jì)機(jī)關(guān)人員共同參與審計(jì)，在審計(jì)人力資源有限的條件下，保證了“上審下”“同級審”的同時(shí)進(jìn)行，避免了資源浪費(fèi)；同時(shí)也充分發(fā)揮了“上審下”“同級審”的優(yōu)勢。

第二，保證審計(jì)工作質(zhì)量。一是保證審計(jì)取證工作的順利進(jìn)行。在傳統(tǒng)的扶貧審計(jì)組織方式中，“異地交叉審”和“同級審”對同級部門進(jìn)行審計(jì)，由于兩者地位平級，可能會存在個別部門不配合審計(jì)工作，阻礙審計(jì)人員的取證。上下聯(lián)動審計(jì)的通知書由上級下發(fā)，發(fā)揮了“上審下”的權(quán)威性，保證審計(jì)取證工作的順利進(jìn)行。二是保證了取證的深度和廣度。上級審計(jì)機(jī)關(guān)人員專業(yè)性更強(qiáng)、見識更廣，其指導(dǎo)的審計(jì)工作能夠保證審計(jì)工作的深度，可以深入查處問題，揭示和反映精準(zhǔn)扶貧體制機(jī)制問題。三是通過左右聯(lián)動，取得財(cái)政、扶貧等主管部門的工作支持，保證審計(jì)人員獲取充分適當(dāng)?shù)膶徲?jì)證據(jù)。