慈善機(jī)構(gòu)公共危機(jī)審計的探究及優(yōu)化

梅 丹

0 引言

慈善機(jī)構(gòu)又稱公益組織，是為非營利組織。慈善機(jī)構(gòu)在公共危機(jī)事件的應(yīng)對、救助過程中發(fā)揮著重要的作用。社會危機(jī)事件、自然風(fēng)險頻繁發(fā)生，公共危機(jī)審計對公共危機(jī)管理和應(yīng)對中必不可缺。本文探索慈善機(jī)構(gòu)公共危機(jī)審計的路徑，分析慈善機(jī)構(gòu)公共危機(jī)審計的關(guān)注重點(diǎn)，從而保護(hù)社會公眾的權(quán)益、維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，充分發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。

1 文獻(xiàn)回顧

國外公共危機(jī)管理以及公共危機(jī)審計方面起步較早，發(fā)展較快，技術(shù)方法也比較先進(jìn)。國外這方面的研究主要關(guān)于災(zāi)后重建審計，主要集中于公共危機(jī)審計的技術(shù)方法。

我國在公共危機(jī)審計方面的研究起步較晚，理論研究也不多，在2008 年汶川地震之后才有了較快的發(fā)展。（1）在公共危機(jī)理論框架方面，主要將公共危機(jī)分為事前、事中、事后和后續(xù)四個階段，分別探討各階段的理論基礎(chǔ)及審計工作[1]。（2）關(guān)于公共危機(jī)審計內(nèi)容有多種觀點(diǎn)，例如張曾蓮（2015）認(rèn)為公共危機(jī)救助資金的績效應(yīng)作為審計的重點(diǎn)[2]；一些文獻(xiàn)認(rèn)為公共危機(jī)審計主要是合規(guī)審計[3-4]。（3）關(guān)于對公共危機(jī)審計實施建議的研究文獻(xiàn)較多，吳勛、謝天（2019）對相關(guān)公共危機(jī)審計結(jié)果公告進(jìn)行分析，指出存在的問題，并提出公共危機(jī)審計全覆蓋、完善公共危機(jī)績效審計機(jī)制等建議[5]。還有一些學(xué)者分別對美國、加拿大、巴基斯坦等國外典型危機(jī)審計情況進(jìn)行探討，總結(jié)出國外公共危機(jī)審計值得借鑒的經(jīng)驗，為我國的公共危機(jī)審計提出相關(guān)建議。

總體來說，涉及公共危機(jī)審計的文獻(xiàn)并不多。我國在公共危機(jī)審計方面的研究方面的研究主要還是一些基礎(chǔ)性問題，并且對于公共危機(jī)審計的研究都較為宏觀。本文聚焦到公共危機(jī)事件中的慈善機(jī)構(gòu)，分析公共危機(jī)審計在慈善機(jī)構(gòu)的工作上需要關(guān)注的重點(diǎn)，以期提出相關(guān)可采取的建議。

2 公共危機(jī)審計的作用機(jī)制

為實現(xiàn)國家審計的“免疫功能”，通過預(yù)防機(jī)制、揭示機(jī)制和抵御機(jī)制來分析公共危機(jī)審計的作用機(jī)制：

2.1 預(yù)防機(jī)制

預(yù)防機(jī)制主要體現(xiàn)在預(yù)防審計的階段。目前來看，我國還沒有開始實踐預(yù)防審計，根據(jù)已經(jīng)發(fā)生過的幾次公共危機(jī)事件，例如，2008 年的“非典”事件，相關(guān)部門的審計工作一般是在事件發(fā)生后的幾天才開始介入。預(yù)防審計以風(fēng)險為導(dǎo)向，重點(diǎn)關(guān)注制度的審計，具體包括管理制度、應(yīng)急機(jī)制以及救災(zāi)機(jī)制等。審查相關(guān)制度是否建立，建立的制度是否完善，查找制度存在的缺陷。此外，還要對預(yù)防和處置公共危機(jī)事件的專項經(jīng)費(fèi)進(jìn)行審查，經(jīng)費(fèi)的使用是否合法合規(guī)，關(guān)注每一筆經(jīng)費(fèi)的來源以及去向，確保沒有貪污挪用的情況。通過預(yù)防審計，及時地感知風(fēng)險、審查出風(fēng)險，提出有建設(shè)意義的審計建議，從而將預(yù)防機(jī)制的作用充分發(fā)揮出來。

2.2 揭示機(jī)制

揭示機(jī)制通過監(jiān)督審查公共危機(jī)應(yīng)對、應(yīng)急處理的全過程，揭示公共危機(jī)應(yīng)對的真實情況以及應(yīng)對過程中存在的問題，包括應(yīng)急處置審計和災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計：

（1）應(yīng)急處置審計。公共危機(jī)事件發(fā)生后，社會秩序遭到破壞，災(zāi)區(qū)人民生活面臨嚴(yán)重影響，大量的救援物資、捐贈物資一起涌向災(zāi)區(qū)。在應(yīng)急處置的過程中，重點(diǎn)關(guān)注的是救災(zāi)物資的合規(guī)性、真實性、效益性。具體來說可以分為籌集、管理、發(fā)放和分配幾個階段。在公共危機(jī)的應(yīng)急處置的審計中，還要重點(diǎn)關(guān)注應(yīng)急處置的及時性、政策實施的效果。同時，可以結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，監(jiān)督制約權(quán)力，審查相關(guān)責(zé)任單位和相關(guān)人員的責(zé)任履行狀況，進(jìn)行審計問責(zé)?？傊?，應(yīng)急處置審計揭示應(yīng)對公共危機(jī)過程中救援物資的籌集、管理、發(fā)放，救援政策的執(zhí)行等方面存在的問題，評價其績效水平，并提出切實可行的審計建議。

（2）恢復(fù)重建跟蹤審計。經(jīng)過對公共危機(jī)事件的應(yīng)急處置，到后期社會狀況逐漸穩(wěn)定、社會秩序逐漸恢復(fù)，對恢復(fù)重建項目進(jìn)行跟蹤審計成為此階段的主要工作。具體來說，對重建專項資金分配使用的合規(guī)性、重建項目政策的效益性進(jìn)行審查。審查恢復(fù)重建過程中是否存在挪用、貪污專項資金，資金分配是否公平、公開，相關(guān)優(yōu)惠政策是否實施合規(guī)，重建項目是否科學(xué)可行，重建資金是否真實有效等方面，對其中存在的問題予以揭示。

2.3 抵御機(jī)制

在揭示機(jī)制的基礎(chǔ)之上，抵御機(jī)制對公共危機(jī)審計在不同階段的機(jī)制和制度問題提出具有建設(shè)性和瞻遠(yuǎn)性的審計建議，同時實行問題整改、問責(zé)機(jī)制、公告告示執(zhí)行結(jié)果，從而起到威懾以及抵御的作用。抵御機(jī)制在各個階段都有所體現(xiàn)，但是主要還是在公共危機(jī)審計的終結(jié)階段發(fā)揮作用。

經(jīng)過公共危機(jī)事件的應(yīng)急處置和災(zāi)后恢復(fù)重建，到最后的階段，社會秩序基本恢復(fù)了正常，恢復(fù)重建項目政策也基本實施完工。此時審計工作重點(diǎn)關(guān)注恢復(fù)重建項目和優(yōu)惠政策的效益性、危機(jī)應(yīng)對機(jī)制的健全性，對審計效果、審計建議結(jié)果運(yùn)用進(jìn)行評價，并對公共危機(jī)審計的經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)。對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行整改，相關(guān)責(zé)任單位和人員進(jìn)行問責(zé)，并對問題整改和問責(zé)的情況予以公開，從而更好的發(fā)揮公共危機(jī)審計的抵御機(jī)制作用。

3 慈善機(jī)構(gòu)應(yīng)對公共危機(jī)事件的注意點(diǎn)

因為慈善機(jī)構(gòu)的特殊性，在公共危機(jī)事件中的工作績效受到社會各界的關(guān)注。為幫助審計工作在公共危機(jī)事件中找準(zhǔn)方向，現(xiàn)對慈善機(jī)構(gòu)應(yīng)對公共危機(jī)事件的注意點(diǎn)進(jìn)行分析：

3.1 及時性

公共危機(jī)事件最顯著的特征是具有突發(fā)性。公共危機(jī)事件一般發(fā)生得突然、來勢洶洶，對廣大人民群眾的生命和利益影響深而廣。在此背景之下，突發(fā)性使得各部門物資缺乏，對捐贈物資的需求都比較緊迫，捐贈物資的收支混亂或者滯后，將會對公共危機(jī)事件的應(yīng)對影響很大，捐贈物資的使用效益和效率也會大大降低。因而在應(yīng)對公共危機(jī)事件時，慈善機(jī)構(gòu)對社會捐贈的物資處置要做到“及時性”。若是不能做好“及時性”，大量的捐贈物不能得到及時的分配，一方面物資只能積壓在倉庫之中引起社會公眾的不滿；另一方面會極大地影響到公共危機(jī)事件應(yīng)對最前線的工作，甚至?xí)斐筛鄵p失。所以，在公共危機(jī)審計的過程中要對慈善機(jī)構(gòu)分配捐贈物資的“及時性”上加以關(guān)注。

3.2 合規(guī)性

在公共危機(jī)事件發(fā)生之后，國內(nèi)外眾多愛心人士為了實現(xiàn)個人價值等原因積極向慈善機(jī)構(gòu)捐獻(xiàn)物資，數(shù)量眾多，種類豐富，但是由于不同公共危機(jī)環(huán)境的特殊性以及對救災(zāi)物資的特殊要求，對捐獻(xiàn)物資，比如醫(yī)療設(shè)備都有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，社會各界愛心人士很難做到所有捐獻(xiàn)物資都是達(dá)到救援物資標(biāo)準(zhǔn)的合格品。所以，慈善機(jī)構(gòu)需要在將捐獻(xiàn)物資分配到前線之前進(jìn)行篩選，從而大大提升投入物資的質(zhì)量，提高抗戰(zhàn)疫情的效率。所以，在進(jìn)行公共危機(jī)審計時要關(guān)注慈善家機(jī)構(gòu)篩選捐贈物資的“合規(guī)性”。同時，慈善機(jī)構(gòu)進(jìn)行捐贈物資的分配“合規(guī)性”情況也需要進(jìn)行嚴(yán)格審查。慈善機(jī)構(gòu)在向各單位分配物資時也需要嚴(yán)格按照一定的分配標(biāo)準(zhǔn)，使得每一份捐獻(xiàn)物資的使用效益得到保證。

3.3 信息公開

結(jié)合委托代理理論，慈善機(jī)構(gòu)的公共危機(jī)審計的利益相關(guān)者可以初步分為政府部門、審計機(jī)關(guān)、社會公眾以及慈善機(jī)構(gòu)自身。社會公眾與慈善機(jī)構(gòu)之間存在一個委托代理的關(guān)系：捐贈者向慈善機(jī)構(gòu)捐贈款物并委托慈善機(jī)構(gòu)在公共危機(jī)事件之中利用捐贈款物實施救助，同時慈善機(jī)構(gòu)從中提取相應(yīng)比例的管理費(fèi)用維持運(yùn)營。但是由于信息的不對稱性，社會公眾作為委托人需要獨(dú)立的第三方將慈善機(jī)構(gòu)的相關(guān)信息透明化。慈善機(jī)構(gòu)及其利益相關(guān)者之間關(guān)系較為復(fù)雜，慈善機(jī)構(gòu)在公共危機(jī)事件中涉及的利益相關(guān)者眾多。慈善機(jī)構(gòu)若是在公共危機(jī)中不能做到透明化、及時公開化，將會被輿論問責(zé)。所以，在應(yīng)對公共危機(jī)事件的過程中，慈善機(jī)構(gòu)提高捐贈物資的透明度，從而提升慈善機(jī)構(gòu)的信任是極為重要的，審計工作也要關(guān)注“信息公開”這點(diǎn)。

4 對慈善機(jī)構(gòu)公共危機(jī)審計的優(yōu)化建議

4.1 構(gòu)建常態(tài)化公共危機(jī)審計體系

根據(jù)前文所述，由于公共危機(jī)事件的突發(fā)性，對慈善機(jī)構(gòu)的審計往往沒有常規(guī)計劃，突然啟動的審計工作使得對審計資源的配置難度大；同時 “及時性”對于慈善機(jī)構(gòu)在公共危機(jī)應(yīng)對期間是需要著重關(guān)注的特征。慈善機(jī)構(gòu)公共危機(jī)審計要做到提前介入，從捐獻(xiàn)物資的籌集撥入就要開始實行跟蹤審計。

其次，構(gòu)建常態(tài)化公共危機(jī)審計體系，具體是指在沒有公共危機(jī)事件發(fā)生時通過對慈善機(jī)構(gòu)的管理制度、程序的檢查，揭示慈善機(jī)構(gòu)在面臨突發(fā)公共危機(jī)事件時的應(yīng)急管理系統(tǒng)存在的風(fēng)險及隱患，從而查處慈善機(jī)構(gòu)在公共危機(jī)事件中的違法違規(guī)問題。具體來說，通過常態(tài)化公共危機(jī)審計，由審計部門牽頭在審計系統(tǒng)中構(gòu)建全國和省級雙重公共危機(jī)風(fēng)險的審計監(jiān)測與預(yù)警中心，以審計的視角，評估重大風(fēng)險，提出風(fēng)險報告，從而促使慈善機(jī)構(gòu)公共危機(jī)審計各環(huán)節(jié)工作高效實施。

4.2 結(jié)合信息審計

針對公共危機(jī)事件突發(fā)性以及應(yīng)對、處置需具備及時性等特征，在進(jìn)行公共危機(jī)審計工作時，探索信息化的審計方式實行審計監(jiān)督，結(jié)合信息審計提高監(jiān)督管理的效率。例如捐贈信息系統(tǒng)、捐款查詢系統(tǒng)等信息化平臺的建立，都在一定程度上有助于慈善機(jī)構(gòu)對救災(zāi)物資的使用調(diào)度、流程實行高效率的監(jiān)控管理。在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)信息審計方法，識別、監(jiān)控并評估慈善機(jī)構(gòu)的信息資源和信息流，對公共危機(jī)中慈善機(jī)構(gòu)的信息管理、計劃以及實施活動進(jìn)行審核監(jiān)督，重點(diǎn)關(guān)注實行信息平臺的信息環(huán)境、信息管理系統(tǒng)、信息經(jīng)濟(jì)責(zé)任的記錄與披露以及成本效益等方面，通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立網(wǎng)站平臺，促進(jìn)審計結(jié)果的信息公開，實現(xiàn)機(jī)構(gòu)與機(jī)構(gòu)之間、機(jī)構(gòu)與社會公眾之間的共享互動，從而促進(jìn)慈善機(jī)構(gòu)建立的信息系統(tǒng)在應(yīng)對公共危機(jī)的過程中高效運(yùn)行。

4.3 加強(qiáng)績效審計理念

如前文所述，慈善機(jī)構(gòu)對社會各界的捐贈物資的收錄及處置涉及到的利益相關(guān)者眾多，并且作為應(yīng)對公共事件的重要資源，為了確保慈善機(jī)構(gòu)籌集到的捐贈物資能夠真正投入到使用，對慈善機(jī)構(gòu)的公共危機(jī)事件審計應(yīng)該要加強(qiáng)績效審計的理念。

在公共危機(jī)事件的應(yīng)對中，對慈善機(jī)構(gòu)的審計重點(diǎn)在于捐贈物資的質(zhì)量情況、分配以及使用情況等。在事件前期，對慈善機(jī)構(gòu)的績效審計要重點(diǎn)關(guān)注捐贈物資分配的及時性以及捐贈物資質(zhì)量、合規(guī)性。審查慈善機(jī)構(gòu)對于捐贈物資是否及時分配、及時在應(yīng)對公共危機(jī)上起到作用；審查慈善機(jī)構(gòu)對物資質(zhì)量的篩選是否合規(guī)，投入使用的捐贈物資，比如設(shè)備等的質(zhì)量是否達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，從而促進(jìn)捐贈物資在公共危機(jī)事件應(yīng)對中的效益。在事件處置期間，對慈善機(jī)構(gòu)的績效審計要重點(diǎn)關(guān)注慈善機(jī)構(gòu)對捐贈物資的管理是否合理、有無積壓倉庫浪費(fèi)的情況。而在最后，要對慈善機(jī)構(gòu)制定一項評估事后報告的計劃，來糾正慈善機(jī)構(gòu)在公共危機(jī)事件中的措施流程，以學(xué)習(xí)過去發(fā)生公共危機(jī)事件中的應(yīng)對可取之處并改進(jìn)不足情況。