整體性治理視角下城市社區(qū)多元共治研究
——以廣東省S市為例

廖 靖

（中共佛山市委黨校管理學(xué)教研部，廣東佛山528300）

一、問題的提出

改革開放以來，我國(guó)城市化進(jìn)程不斷加速。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，我國(guó)目前的城市化率已接近60%。當(dāng)前，大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)和云計(jì)算等新技術(shù)快速發(fā)展，助推了智慧城市建設(shè)在諸多國(guó)家的快速興起。我國(guó)在《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》中提出：“城市建設(shè)過程中必須有效構(gòu)建信息化的規(guī)劃管理、智能化的基礎(chǔ)設(shè)施、便捷化的公共服務(wù)、現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、精細(xì)化的社會(huì)治理?！保?］國(guó)務(wù)院多個(gè)部委共同印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》也提出了我國(guó)智慧城市建設(shè)的總體部署，即政府必須研制智慧城市的建設(shè)方案，而且這一建設(shè)方案必須基于城市發(fā)展這一長(zhǎng)遠(yuǎn)視角構(gòu)建。［2］國(guó)家住建部在《智慧社區(qū)建設(shè)指南》中亦指出：建設(shè)智慧城市的過程中，建設(shè)智慧社區(qū)是十分重要的內(nèi)容。［3］2017 年6 月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》提出：當(dāng)前社區(qū)治理過程中，必須有效運(yùn)用數(shù)字技術(shù)，對(duì)社區(qū)治理過程中的居民參與形成有效引導(dǎo)，構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+智慧社區(qū)”。［4］同年10月，黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出：我國(guó)必須進(jìn)一步強(qiáng)化社區(qū)治理體系建設(shè)力度。我國(guó)城市發(fā)展的重要目標(biāo)是構(gòu)建智慧城市，社區(qū)作為其重要組成部分，社區(qū)治理必然成為智慧城市建設(shè)的重要組成部分。從發(fā)展趨勢(shì)看，多元共治是社區(qū)治理的發(fā)展方向，由此，推進(jìn)城市社區(qū)多元共治能夠助推智慧城市建設(shè)進(jìn)程。

國(guó)外學(xué)界對(duì)城市社區(qū)治理領(lǐng)域的研究較早，在城市社區(qū)治理模式、城市社區(qū)治理演變、城市社區(qū)治理的多元主體參與等方面取得了諸多有價(jià)值的研究成果。在城市社區(qū)治理實(shí)踐與理論方面，霍利（Hawley）認(rèn)為城市社區(qū)是一個(gè)共同體，美國(guó)城市社區(qū)治理水平較高；［5］亨德里克斯（Hendriks）等認(rèn)為一些西方國(guó)家在城市社區(qū)治理過程中實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)新，發(fā)展了治理理論，尤其是社區(qū)治理創(chuàng)新過程中強(qiáng)化了公民參與。［6］在城市社區(qū)治理與社區(qū)居民關(guān)系方面，亞當(dāng)斯和赫斯（Adams，Hess）認(rèn)為城市社區(qū)是任何一個(gè)國(guó)家政府與市場(chǎng)之間的重要連接點(diǎn)，應(yīng)該關(guān)注城市社區(qū)治理過程中的公民參與、社區(qū)居民之間的關(guān)系以及存在于城市社區(qū)之中的社會(huì)資本等。［7］在城市社區(qū)治理優(yōu)化路徑方面，杜羅斯（Durose）指出城市社區(qū)治理的成功實(shí)現(xiàn)，很大程度上有賴于領(lǐng)導(dǎo)者能力的強(qiáng)化，這種能力的強(qiáng)化必須吸納私營(yíng)部門的管理方法，在城市社區(qū)治理過程中尋求創(chuàng)新及多元主體的有效參與，而非固守傳統(tǒng)，繼續(xù)以政府部門中的官僚做法展開管理；［8］漢克拉和唐斯（Hankla，Downs）則強(qiáng)調(diào)城市社區(qū)治理必須在現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)之中實(shí)現(xiàn)，如“去中心化”、公民有效參與社區(qū)治理的方式方法、公民參與社區(qū)治理效能的評(píng)估等。［9］

國(guó)內(nèi)學(xué)界在社區(qū)治理這一領(lǐng)域起步較晚，但也涌現(xiàn)出了一批有代表性的成果。在社區(qū)治理實(shí)踐問題上，鄭杭生和黃家亮指出，我國(guó)一些社區(qū)推進(jìn)治理進(jìn)程時(shí)會(huì)面臨“共同體困境”；［10］李潤(rùn)國(guó)等認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村社區(qū)普遍存在社會(huì)組織較少、較弱的情況，社會(huì)治理所需資源相對(duì)不足，延滯了社區(qū)治理進(jìn)程的推進(jìn)；［11］嚴(yán)志蘭和鄧偉志認(rèn)為，城市中某些社區(qū)的改革速度相對(duì)較慢，導(dǎo)致這些社區(qū)的治理出現(xiàn)諸多問題，如公共服務(wù)難以滿足社區(qū)居民的需求、多元主體未能有效參與社區(qū)治理進(jìn)程。［12］在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新上，葛天任和李強(qiáng)認(rèn)為，社區(qū)治理過程中，政府部門切不可大包大攬；［13］汪碧剛認(rèn)為，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新有賴于社區(qū)多元共治平臺(tái)的構(gòu)建及優(yōu)化；［14］衛(wèi)志民認(rèn)為，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新需要多元主體能夠在社區(qū)治理過程中充分表達(dá)訴求并使自身的需求得到及時(shí)、全面滿足。［15］

對(duì)社區(qū)治理已有研究成果分析發(fā)現(xiàn)：國(guó)外學(xué)界對(duì)社區(qū)治理研究起步較早，研究的次級(jí)領(lǐng)域較多且更為深入，高質(zhì)量的研究成果數(shù)量明顯多于國(guó)內(nèi)學(xué)界，值得國(guó)內(nèi)學(xué)界思考、學(xué)習(xí)；而國(guó)內(nèi)學(xué)界社區(qū)治理研究起步相對(duì)較晚，次級(jí)領(lǐng)域的研究相對(duì)較少，盡管研究成果總數(shù)量較大，但高質(zhì)量研究成果相對(duì)較少，不過國(guó)內(nèi)學(xué)界的社區(qū)治理研究更加契合國(guó)內(nèi)實(shí)際。對(duì)本研究而言，國(guó)內(nèi)學(xué)界的某些研究方法及觀點(diǎn)可借鑒性更強(qiáng)。

當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入數(shù)字時(shí)代，數(shù)字技術(shù)的廣泛運(yùn)用給傳統(tǒng)社區(qū)治理帶來諸多挑戰(zhàn)，在這一宏觀背景下，社區(qū)治理各方必須以全新視角對(duì)社區(qū)多元共治加以審視，探索社區(qū)多元共治的新方法、新技術(shù)、新舉措，強(qiáng)化社區(qū)多元共治的現(xiàn)實(shí)意義和理論意義?？v觀學(xué)界，對(duì)此研究尚未全面展開，更為重要的是，傳統(tǒng)治理理論難以有效助推全新時(shí)代社區(qū)多元治理的有效開展。本文旨在以整體性治理理論為研究視角，以S市社區(qū)多元共治情況為例，在闡述社區(qū)多元共治現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上分析其中存在的問題，進(jìn)而探究其成因，并基于此尋獲優(yōu)化社區(qū)多元共治的途徑，以期對(duì)拓展社區(qū)治理研究有所裨益。

二、整體性治理理論梳理

整體性治理理論出現(xiàn)于20 世紀(jì)90 年代的英國(guó)公共行政學(xué)界。21 世紀(jì)初，曾經(jīng)盛極一時(shí)的新公共管理理論逐漸衰微，整體性治理理論快速興起，在公共行政理論中與公共價(jià)值管理理論并駕齊驅(qū)，這為諸多國(guó)家的治理帶來了新的契機(jī)，使新公共管理運(yùn)動(dòng)引致的碎片化問題有了得以解決的可能。整體性治理理論倡導(dǎo)在治理過程中有效協(xié)調(diào)諸多主體之間的關(guān)系，在縱向上和橫向上實(shí)現(xiàn)多元主體共同參與治理，以有效滿足治理客體需求，催生一種整體性的治理狀態(tài)。整體性治理理論的內(nèi)涵特征十分豐富，主要有以下幾個(gè)方面。

第一，整合與協(xié)同。它倡導(dǎo)基于整合與協(xié)同推動(dòng)政府改革，在整合政府部門的基礎(chǔ)上提升政府的運(yùn)作效能。1997年，在《整體性政府》一書中，整體性治理理論的代表人物佩里·希克斯提出“整體性政府”，指出“20世紀(jì)末，人類社會(huì)已經(jīng)開始進(jìn)入一個(gè)全新的時(shí)代，在這個(gè)時(shí)代之中，政府應(yīng)該是一個(gè)整體運(yùn)作的政府，各部分之間良好協(xié)同，以結(jié)果為導(dǎo)向，而且在運(yùn)作過程中基于明顯的預(yù)見性”。［16］這一觀點(diǎn)在?？怂挂约捌渌恍W(xué)者之后的著述中得到進(jìn)一步深化，成為整體性治理理論的核心內(nèi)容，整體性治理理論框架基于此生成。

第二，關(guān)注目標(biāo)與手段兩者間的互動(dòng)關(guān)系。在提出“整體性政府”之后的十余年間，?？怂箤?duì)“整體性政府”展開持續(xù)研究，并取得豐碩成果，為整體性治理理論的出現(xiàn)創(chuàng)造了有利條件。2012年，?？怂乖谄湫伦鳌哆~向整體性治理》中將“整體性政府”演進(jìn)為“整體性治理”，指出“整體性治理狀態(tài)的存在，能夠有效保障治理手段與治理目標(biāo)的一致性，使治理政策持續(xù)存在且不斷改進(jìn)，基于政府內(nèi)部小范圍合作的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)整個(gè)政府部門的大范圍合作，各政府部門良好協(xié)同，為了實(shí)現(xiàn)同一個(gè)目標(biāo)而不斷改進(jìn)協(xié)同狀態(tài)，提升政府的治理效能”。［17］

第三，跨部門整合。?？怂拐J(rèn)為，新公共管理運(yùn)動(dòng)催生或深化了不同組織間的矛盾，這些矛盾的存在、增多、變強(qiáng)導(dǎo)致碎片化問題的出現(xiàn)。為了消除這些矛盾，解決碎片化問題，整體性治理理論構(gòu)建了諸多途徑，并在實(shí)踐過程中被證明十分有效。從本質(zhì)上看，整體性治理理論是將被新公共管理運(yùn)動(dòng)碎片化的組織、功能重新整合，將分屬諸多組織的功能納入同一組織中，由這些屬性單一但職能全面的組織向治理客體供給公共服務(wù)，以及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地滿足治理客體的需求。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有賴于政府內(nèi)部甚至組織內(nèi)部存在良好的協(xié)同運(yùn)作狀態(tài)，各部門、組織之中各組成部分積極與其它部門或其它組成部分展開溝通，在互信互惠的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)善治。

第四，基于政府改革邏輯分析發(fā)現(xiàn)，其中很多內(nèi)容完全與整體性治理理論的觀點(diǎn)相符，可以說，西方一些國(guó)家推進(jìn)協(xié)同性政府改革，實(shí)質(zhì)上也是推進(jìn)整體性政府治理的過程，整體性治理理論也在此過程中不斷得到完善。另一方面，整體性治理理論的發(fā)展，又為西方國(guó)家協(xié)同性政府進(jìn)一步改革奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。換言之，西方國(guó)家協(xié)同性政府改革的推進(jìn)與整體性治理理論的完善相輔相成、相互促進(jìn)。

三、S市城市社區(qū)多元共治的現(xiàn)狀及問題

近年來，我國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域的建設(shè)獲得長(zhǎng)足發(fā)展，諸多地方的城市社區(qū)多元共治水平隨之顯著提升，基層治理狀態(tài)明顯改善。值得注意的是，某些地方開展城市社區(qū)多元共治的過程中面臨一些問題，而分析這些問題對(duì)進(jìn)一步提升社區(qū)治理水平具有重要意義。

（一）S市城市社區(qū)多元共治現(xiàn)狀

1.整合社區(qū)多元共治的信息資源

在數(shù)字時(shí)代，城市社區(qū)整體性治理的實(shí)現(xiàn)，有賴于實(shí)體治理平臺(tái)與虛擬治理平臺(tái)同時(shí)存在，以便在實(shí)體空間和虛擬空間中共同實(shí)現(xiàn)治理資源的整合，有效地解決傳統(tǒng)社區(qū)治理過程中存在的碎片化問題。S市大力推進(jìn)城市社區(qū)多元治理進(jìn)程，從政府公布信息看，S市大部分城市社區(qū)已經(jīng)在實(shí)體空間和虛擬空間中構(gòu)建了治理資源整合機(jī)制，覆蓋面廣，這一點(diǎn)是S市政府十分自豪的事情。但須注意的是，受城市社區(qū)治理主體水平參差不齊、城市社區(qū)碎片化程度差異化、城市不同社區(qū)信息化水平各異等因素的影響，治理資源整合機(jī)制的運(yùn)行效能存在較大差異，且大部分亟待進(jìn)一步增強(qiáng)。譬如，S 市下轄的縣區(qū)中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較發(fā)達(dá)縣區(qū)的治理資源整合機(jī)制運(yùn)行效能通常較高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展欠發(fā)達(dá)的縣則在此方面表現(xiàn)不佳。由此可以推斷，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低與治理資源整合機(jī)制運(yùn)行效能的高低存在正相關(guān)關(guān)系。低層次的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平限制了治理資源整合機(jī)制運(yùn)行效能的提高，而這一較低效能反過來也對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響，由此呈現(xiàn)出一種“路徑閉鎖”狀態(tài)。

2.整合社區(qū)多元共治的組織功能

整體性治理理論主張借助一些舉措的實(shí)施在治理過程中實(shí)現(xiàn)整體性治理，其中之一即為有效整合組織功能，具體為：對(duì)治理所處環(huán)境進(jìn)行深入觀察、分析后，將那些職能相近、服務(wù)性質(zhì)與范圍接近的功能進(jìn)行整合，再把它交由同一組織共同管理，以解決治理過程中出現(xiàn)的碎片化、逆部門化、職能交叉、多頭管理等問題。S 市在城市社區(qū)治理過程中，將原本分屬多個(gè)組織負(fù)責(zé)的養(yǎng)老、教育和就業(yè)等功能交由同一類組織負(fù)責(zé)，在實(shí)體空間及虛擬空間中構(gòu)建公共服務(wù)平臺(tái)，并由該平臺(tái)供給諸多公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)多元共治組織的功能整合。

3.整合社區(qū)多元共治的公私部門

城市社區(qū)治理涉及政府部門、公益部門、私營(yíng)部門和公民等諸多主體，其中，政府部門和私營(yíng)部門之間能否實(shí)現(xiàn)良性整合，對(duì)城市社區(qū)多元共治具有重要影響。S市將政府部門、公益部門難以有效供給的一些公共服務(wù)交由私營(yíng)部門，所需費(fèi)用除政府部門承擔(dān)一部分外，主要由社區(qū)治理客體承擔(dān)；政府部門和公益部門能夠較好供給的公共服務(wù)，則不交由私營(yíng)部門。此舉有效地發(fā)揮了政府部門、公益部門和私營(yíng)部門的各自優(yōu)勢(shì)，使它們能夠高效參與城市社區(qū)治理，同時(shí)社區(qū)治理客體也可以及時(shí)、準(zhǔn)確、便捷地獲得所需服務(wù)，使他們的滿意度、幸福感和歸屬感得以大大提升。

（二）S市城市社區(qū)多元共治存在問題

1.治理理念碎片化，供需之間存在脫節(jié)

整體性治理理論強(qiáng)調(diào)整合政府內(nèi)部各組成部分，在增強(qiáng)政府供給公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)上及時(shí)、全面地滿足公民需求。由此可見，盡管都屬于公共行政理論中的工具理性譜系，但與新公共管理理論相比，整體性治理理論的價(jià)值理性色彩更為明顯——整體性治理理論不再僅僅關(guān)注政府內(nèi)部問題的解決，而是將更多注意力置于滿足公民需求。盡管S市城市社區(qū)治理在多元主體參與、滿足治理客體各類需求方面已取得一些成績(jī)，但也要看到，政府部門、公益部門、私營(yíng)部門及公民等城市社區(qū)治理主體，并非都已樹立整體性治理理念，一些主體仍認(rèn)為城市社區(qū)多元共治并非必須。這種理念碎片化狀態(tài)的存在，阻滯著S市城市社區(qū)多元主體共治進(jìn)程的推進(jìn)。另一方面，S市推進(jìn)城市社區(qū)多元主體共治的過程中，有時(shí)過度偏重某些領(lǐng)域，使該領(lǐng)域的公共服務(wù)供過于求，而另一些領(lǐng)域的公共服務(wù)卻供不應(yīng)求，供需脫節(jié)。例如，一些社區(qū)高估了居民鍛煉身體的需求，放置了過多的健身器材，占用了大量綠地，導(dǎo)致一些健身設(shè)施閑置而小區(qū)綠化不足。再如，某些社區(qū)為改善環(huán)境設(shè)置了大量綠地，導(dǎo)致停車位嚴(yán)重不足，使得一些社區(qū)居民不得不將車輛停放在社區(qū)中道路的兩旁，由此引發(fā)多種矛盾和糾紛，如車輛亂停亂放阻擋救護(hù)車、消防車等進(jìn)入社區(qū)救治或救災(zāi)，致使利益相關(guān)方爆發(fā)沖突，對(duì)社區(qū)多元共治產(chǎn)生明顯的負(fù)面影響。

2.社區(qū)資源碎片化，整合力度有待強(qiáng)化

整體性治理理論倡導(dǎo)在治理過程中實(shí)現(xiàn)資源整合，但S市諸多城市社區(qū)治理主體之間仍存在溝通不良現(xiàn)象，一些政府部門間權(quán)責(zé)劃分不明、利益固化，大量資源存在割裂狀態(tài)，經(jīng)常出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)情況，這都嚴(yán)重阻滯著S市城市社區(qū)多元共治水平的提升。另一方面，S 市城市社區(qū)多元共治過程中，一些治理主體尚未充分重視資源整合，致使這一工作推進(jìn)速度較慢；某些政府部門誤認(rèn)為城市社區(qū)治理工作無須借力于其它主體，但又在治理過程中發(fā)現(xiàn)僅憑一己之力無法完成這項(xiàng)工作；S市大量社區(qū)在此前數(shù)十年間均基于現(xiàn)有機(jī)制推進(jìn)治理進(jìn)程，已生成“運(yùn)行慣性”或“路徑依賴”，導(dǎo)致一些治理主體認(rèn)為“無須對(duì)能夠在數(shù)十年間有效運(yùn)行的機(jī)制展開革新”，催生了觀念上的守舊狀態(tài)。這一情況的存在無疑會(huì)對(duì)社區(qū)多元共治產(chǎn)生明顯負(fù)面影響，如一些公益部門、私營(yíng)部門和公民等認(rèn)為應(yīng)該繼續(xù)基于當(dāng)前機(jī)制展開社區(qū)多元共治，甚至錯(cuò)誤地認(rèn)為此工作只是政府部門的事情，導(dǎo)致政府部門加大資源整合力度時(shí)難以得到城市社區(qū)其它治理主體的支持。

3.專業(yè)人才缺少，治理成效有待提升

基于治理資源整合機(jī)制運(yùn)行效能提升推進(jìn)城市社區(qū)多元共治過程中，諸多規(guī)劃、方案的設(shè)計(jì)與實(shí)施，都有賴于大量專業(yè)人才的全力支持，否則，即使存在完備的治理資源整合機(jī)制、完美的規(guī)劃及方案等，也無法使治理資源整合機(jī)制有效運(yùn)行，規(guī)劃和方案也無法得到有效實(shí)施?？梢哉f，專業(yè)人才的有效支持是提升城市社區(qū)多元共治水平的重要影響因素。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，S 市僅有11.5%的城市社區(qū)擁有專業(yè)人才，而且這些專業(yè)人才難以有力支撐城市社區(qū)多元共治過程中諸多規(guī)劃、方案的設(shè)計(jì)與實(shí)施。更為嚴(yán)重的是，其它一些社區(qū)完全沒有專業(yè)人才，僅靠一些受過相關(guān)培訓(xùn)的社區(qū)工作人員執(zhí)行。在此情況下，城市社區(qū)多元共治的成效必然難以有效提升。

四、S市城市社區(qū)多元共治問題的成因

（一）社區(qū)治理結(jié)構(gòu)復(fù)雜，居民需求多樣

城市社區(qū)多元共治中出現(xiàn)的一些問題，與治理結(jié)構(gòu)復(fù)雜、居民需求多樣息息相關(guān)。第一，城市社區(qū)居民的職業(yè)結(jié)構(gòu)復(fù)雜。改革開放前，我國(guó)很多城市社區(qū)的居民職業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一，甚至存在一些僅由同一職業(yè)背景居民居住的社區(qū)。改革開放后，我國(guó)城市社區(qū)居民的職業(yè)結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，尤其是住房制度改革后，城市社區(qū)內(nèi)的住房可自由買賣，各種職業(yè)的居民混居成為常態(tài)。職業(yè)的明顯差異造成了居民需求的顯著不同，這也是導(dǎo)致治理理念碎片化、供需之間存在脫節(jié)的重要原因。

第二，城市社區(qū)居民地域背景的多樣化。改革開放前，我國(guó)的流動(dòng)人口規(guī)模相對(duì)較小，S 市城市社區(qū)外來人口也較少，居民的地域背景相對(duì)單一，受教育水平的差距通常不會(huì)太大。因此，居民的理念差異不會(huì)非常明顯，居民的需求也不會(huì)過于多樣化。改革開放后，我國(guó)大量的流動(dòng)人口涌入城市社區(qū)，城市社區(qū)中居民的地域背景日益復(fù)雜化，這種復(fù)雜化催生了多樣化的需求。同時(shí)，城市社區(qū)治理革新進(jìn)程較慢，供需之間難免出現(xiàn)脫節(jié)從而導(dǎo)致一些問題。

第三，城市社區(qū)居民的年齡結(jié)構(gòu)速變。20 世紀(jì)下半葉，我國(guó)的老齡化趨勢(shì)尚不明顯，城市社區(qū)居民的年齡結(jié)構(gòu)變化速度較慢，不同年齡社區(qū)居民的需求大致都能夠得到滿足。進(jìn)入21 世紀(jì)后，我國(guó)人口老齡化速度日益加快，城市社區(qū)居民中老年人所占比重顯著增加，居民需求隨之變化，如對(duì)老年人日常休閑場(chǎng)所、健身場(chǎng)所、健身設(shè)施的需求日益凸顯，一旦城市社區(qū)治理的變革速度趕不上城市社區(qū)居民年齡結(jié)構(gòu)的變化速度，城市社區(qū)治理則會(huì)面臨很多挑戰(zhàn)和難題。

（二）公民參與共治的意識(shí)淡薄，社會(huì)資本有待培育

公民參與社區(qū)共治的意識(shí)淡薄與否，不僅影響到城市社區(qū)多元共治水平，也關(guān)乎著城市社區(qū)治理過程中社會(huì)資本的數(shù)量。在治理理論中，社會(huì)資本是一個(gè)十分重要的概念，主要由溝通網(wǎng)絡(luò)、互惠規(guī)范、信任、權(quán)威、行動(dòng)共識(shí)以及社會(huì)道德等構(gòu)成，但大部分研究者多關(guān)注其中的信任、互惠規(guī)范、溝通網(wǎng)絡(luò)要素，而常忽視其他幾個(gè)要素。按常理來看，城市社區(qū)治理過程中，社會(huì)資本的增加有助于強(qiáng)化城市社區(qū)治理效能，反之亦然。

新中國(guó)成立后的較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，我國(guó)很多地方城市社區(qū)居民的受教育水平差異不大，通常在大專及以下。20 世紀(jì)末以來，隨著我國(guó)教育事業(yè)的快速發(fā)展，城市社區(qū)居民之間的受教育水平差異拉大。S市絕大部分社區(qū)中，高學(xué)歷人群和文盲同時(shí)存在，受教育水平的差異不僅導(dǎo)致他們需求不同，也使得他們參與社區(qū)治理的意識(shí)各異。更重要的是，社區(qū)居民間的信任度、溝通度也會(huì)受到文化層次差異的影響，如某些高學(xué)歷社區(qū)居民愿意積極參與城市社區(qū)治理，但有可能自視甚高而不愿意或沒耐心與受教育水平較低的居民交流；另一方面，一些受教育程度較低的居民不太愿意參與城市社區(qū)治理，且很多時(shí)候受自卑心理影響而不愿意與受教育水平較高的居民交流。鑒此，不同教育水平居民之間的信任度在短期內(nèi)難以得到有效提升。在這種情況下，即使城市社區(qū)治理過程中存在良好的互惠規(guī)范，也無法快速催生出能夠助推城市社區(qū)多元共治進(jìn)程的社會(huì)資本，相反，還會(huì)在社區(qū)多元共治過程中衍生出許多問題。

（三）社區(qū)治理存在行政化和碎片化問題

城市社區(qū)治理涉及諸多主體，比如黨組織、政府部門、公益部門、私營(yíng)部門和公民等等。S 市試圖在城市社區(qū)治理過程中有效整合這些主體，增強(qiáng)他們之間的信任度，使他們能夠展開有效協(xié)同，以大力提升城市社區(qū)治理效能。但是，S市城市社區(qū)治理過程中仍明顯存在治理結(jié)構(gòu)碎片化、治理主體間協(xié)作不佳等問題。首先，政府內(nèi)部不同部門間存在利益固化甚至利益沖突的現(xiàn)象，協(xié)同程度較低，難以有效助力城市社區(qū)多元共治；其次，城市社區(qū)很大程度上并未真正實(shí)現(xiàn)自治，許多居委會(huì)依然承接著大量的行政事務(wù)，無法使社區(qū)人力、物力和財(cái)力充分服務(wù)于滿足居民正當(dāng)需求；再次，參與社區(qū)多元共治的一些私營(yíng)部門受利益驅(qū)使，通常著眼于短期內(nèi)能夠最大限度獲益的舉措，導(dǎo)致一些規(guī)劃顯得極為短視，阻滯了社區(qū)多元共治的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

五、我國(guó)城市社區(qū)多元共治的完善途徑

（一）切實(shí)了解并滿足社區(qū)居民真實(shí)多樣化需求

整體性治理理論倡導(dǎo)社區(qū)治理過程中有效滿足公民的合法、正當(dāng)需求，并同時(shí)關(guān)注效率和公平，從而為城市社區(qū)治理效能的進(jìn)一步提升創(chuàng)造有利條件。社區(qū)中不同主體之間因職業(yè)、受教育程度、年齡等多方面的差異等而存在不同需求，那么對(duì)任何一個(gè)群體需求的忽視，都會(huì)導(dǎo)致不公平問題，但如果一味地顧及公平的話，則有可能影響城市社區(qū)治理的效率。近年來，我國(guó)數(shù)字化進(jìn)程快速推進(jìn)，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和云計(jì)算等越來越多地運(yùn)用于我國(guó)縣域諸多領(lǐng)域的建設(shè)過程中，如通過構(gòu)建微信群對(duì)城市社區(qū)治理的相關(guān)事項(xiàng)展開討論，這雖有助于城市社區(qū)治理效能的提升，但也有可能引致一些新的問題。比如，縣域城市社區(qū)不同程度地存在居民老齡化問題，如果城市社區(qū)治理的諸多事務(wù)借助數(shù)字平臺(tái)展開，那老年群體極有可能無法有效參與；但如果仍借助實(shí)體宣傳欄、明白紙等傳統(tǒng)方式，則會(huì)阻滯社區(qū)治理效能的提升。針對(duì)這些問題，有必要采取問卷調(diào)查、入戶詢問等措施切實(shí)了解居民的真實(shí)需求并加以滿足，如在社區(qū)治理過程中，必須基于對(duì)社區(qū)居民需求的調(diào)查分析細(xì)化應(yīng)用建設(shè)，改變應(yīng)用建設(shè)不同組成部分的占比情況，以滿足社區(qū)中不同群體的需求，使城市社區(qū)多元共治的基礎(chǔ)更加牢固，效能更加明顯。

（二）整合現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)多元主體協(xié)同治理

整體性治理理論十分重視治理過程中的整合與協(xié)調(diào)。整體性治理的實(shí)現(xiàn)，需要突破政府各部門之間、政府各層級(jí)之間、政府部門與其它部門之間的界限，也有賴于政府部門、公益部門、私營(yíng)部門及公民等主體之間的通力合作。作為國(guó)家治理的重要組成部分，推進(jìn)城市社區(qū)治理實(shí)現(xiàn)多元共治尤為重要，而這需要整合現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)，并基于此實(shí)現(xiàn)多元主體的協(xié)同治理，那么政府的政策支持必可不少，如：制定相關(guān)的規(guī)章制度并基于此展開治理結(jié)構(gòu)的整合；出臺(tái)相關(guān)文件獎(jiǎng)勵(lì)積極推進(jìn)治理結(jié)構(gòu)整合的主體；嚴(yán)厲懲戒阻滯治理結(jié)構(gòu)整合以及協(xié)同治理的主體。通過一些必要政策的實(shí)施，建立城市社區(qū)治理主體的協(xié)作關(guān)系，加速社區(qū)與一些公益部門、私營(yíng)部門的有效合作，努力構(gòu)建一種黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的政府部門、居委會(huì)、公益部門、私營(yíng)部門及公民等主體共同參與的城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)多元主體協(xié)同治理。

（三）整合社區(qū)資源，強(qiáng)化治理信息共享

城市社區(qū)多元共治的實(shí)現(xiàn)，有賴于社區(qū)的資源整合與信息共享，因此，城市社區(qū)治理主體有必要在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，在各部門之間、各領(lǐng)域之間、各層級(jí)之間構(gòu)建數(shù)據(jù)資源庫，為城市社區(qū)多元共治的實(shí)現(xiàn)提供數(shù)據(jù)保障；同時(shí)，也要加快社區(qū)數(shù)據(jù)庫建設(shè)進(jìn)程，優(yōu)化對(duì)社區(qū)人口信息的管理。在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的城市社區(qū)治理過程中，要確保實(shí)現(xiàn)政府部門、居委會(huì)、公益部門、私營(yíng)部門和居民等主體之間的緊密聯(lián)系，強(qiáng)化他們之間的信息交流，優(yōu)化共有信息服務(wù)平臺(tái)和管理機(jī)制，提升信息安全程度，使信息使用者能夠及時(shí)、準(zhǔn)確地獲取所需信息，為城市社區(qū)的高水平多元共治創(chuàng)造有利條件。

（四）優(yōu)化信任機(jī)制，鼓勵(lì)多元主體參與社區(qū)治理

整體性治理理論倡導(dǎo)借助整體性治理切實(shí)滿足公民需求，即以創(chuàng)造和增加公共利益為目標(biāo)、關(guān)注治理客體需求，這一點(diǎn)明顯有別于管理學(xué)中工具理性流派的諸多理論。公共利益的創(chuàng)造和增加、治理客體需求的滿足，都有賴于各主體之間、主客體之間的信任強(qiáng)化。那么，城市社區(qū)多元共治的實(shí)現(xiàn)，也有賴于多主體在社區(qū)治理過程中擁有基本的信任，在良好信任的環(huán)境中展開社區(qū)治理活動(dòng)。完善信任機(jī)制的途徑較多，比如，借助一些活動(dòng)載體強(qiáng)化社區(qū)治理主體之間、主客體之間的信任程度，并基于此將其形成常態(tài)化機(jī)制；對(duì)創(chuàng)新或維護(hù)現(xiàn)有信任機(jī)制的城市社區(qū)治理主體、客體加以表彰，形成示范效應(yīng)，激勵(lì)他們積極尋求信任機(jī)制的具體形式或途徑；對(duì)破壞或阻礙信任機(jī)制運(yùn)行的城市社區(qū)治理主客體加以懲戒，以此威懾力阻止那些試圖破壞或阻礙信任機(jī)制運(yùn)行的行為，為社區(qū)信任機(jī)制的良好運(yùn)作打造有利環(huán)境。