縣域城鎮(zhèn)化的中觀路徑探索研究

朱景廣，宋明爽

（山東農(nóng)業(yè)大學公共管理學院，山東泰安271000）

一、引言

中國的城鎮(zhèn)化進程歷經(jīng)多年的曲折發(fā)展，目前已進入快速發(fā)展階段，正處于城鎮(zhèn)化轉型發(fā)展、深入發(fā)展的關鍵時期。2014 年，中央開創(chuàng)性地頒布了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020 年）》，強調新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，并提出要“把加快發(fā)展中小城市作為優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結構的主攻方向”?？h作為中國自古以來一直完整延續(xù)下來的一級行政單元，具有經(jīng)濟社會相對完整穩(wěn)定的特性，在經(jīng)濟發(fā)展與城鄉(xiāng)融合方面發(fā)揮著關鍵性作用，在協(xié)調城鄉(xiāng)關系中也日益顯現(xiàn)出引領作用?？h域城鎮(zhèn)化是以縣域為重點自下而上的本地城鎮(zhèn)化發(fā)展范式，是以中小城鎮(zhèn)為主要載體，吸納農(nóng)村富余勞動力轉移的就地就近城鎮(zhèn)化。［1］因此，縣域城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的基礎層次，也是我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的有機組成部分。新時期，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，滿足新型城鎮(zhèn)化建設需要，緩解“農(nóng)村空心化”，解決“三農(nóng)”問題，縮小城鄉(xiāng)差距，打破城鄉(xiāng)二元結構約束，關鍵在于縣域城鎮(zhèn)化。在縣域中，城鎮(zhèn)是連接城鄉(xiāng)網(wǎng)絡的重要節(jié)點，具有重要的承接作用，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要平臺。相比于大城市的異地城鎮(zhèn)化，農(nóng)民在城鎮(zhèn)中進行就地就近集聚，不僅降低了城鎮(zhèn)化的成本，還較好地維持了鄉(xiāng)土社會的人情網(wǎng)絡，對鄉(xiāng)村發(fā)展具有一定的輻射帶動作用，最終有利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。［2］因此，推進縣域城鎮(zhèn)化應以區(qū)域內城鎮(zhèn)的發(fā)展為依托。

從研究尺度來看，縣域城鎮(zhèn)化推進可以分為宏觀路徑、中觀路徑及微觀路徑。宏觀路徑主要指跨省跨市構建城市群帶、進行縣級區(qū)劃調整，包括“縣改市”“縣改區(qū)”；中觀路徑主要指縣域范圍內的城鎮(zhèn)化路徑，包括“鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）改街道”、探索新生小城市建設、特色小城鎮(zhèn)建設；微觀路徑主要指推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)路徑、基礎設施建設路徑、文化發(fā)展路徑、社會事業(yè)發(fā)展路徑、行政管理體制改革路徑等。為此，本文在梳理縣域城鎮(zhèn)化中觀推進路徑的基礎上，進一步提出相關對策建議，以更好地促進縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展。

二、縣域城鎮(zhèn)化研究回顧

改革開放以來中國的城鎮(zhèn)化在發(fā)展過程中逐漸形成了中國特色，縣域城鎮(zhèn)化推進路徑作為我國城鎮(zhèn)化建設的重要路徑，對我國實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和推動國民經(jīng)濟社會的發(fā)展具有重要意義，越來越受到眾多學者的關注。辜勝阻等最早在人口制度演變背景下，對比了傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化與縣域自下而上城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的異同，分析了縣域自下而上城鎮(zhèn)化在產(chǎn)業(yè)、人口、環(huán)境等方面的問題，進而從社會經(jīng)濟制度、生產(chǎn)要素改進等方面提出對策。［3］劉彥隨等通過運用變異系數(shù)、樣帶等定量研究方法，分析了縣域城鎮(zhèn)化時間與空間的動態(tài)差異特征及其形成機理。［4］楊明俊等從人口分布的格局入手，對山東省縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展特征和趨勢進行了研究，并從城鄉(xiāng)關系、空間演變、人口流動方面提出了改進策略。［5］王玉虎等從城鄉(xiāng)關系角度，分析了縣域城鎮(zhèn)化中鄉(xiāng)村發(fā)展面臨的主要問題，從而對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的縣域城鎮(zhèn)化進行再認識。［6］王耀等在總結城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的特征基礎上，分析了縣域城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展的必要性，并針對當前縣域城鎮(zhèn)化問題提出產(chǎn)業(yè)支撐、引進人才的對策建議。［7］李健等以山東省諸城市社區(qū)改造為例，總結分析了縣域城鎮(zhèn)化中就地城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般路徑。［8］何李通過分析城中村改造問題，提出碎片型縣域城鎮(zhèn)化的社會治理問題需要將多元治理主體的培育放在核心位置。［9］

縣域城鎮(zhèn)化不能僅注重整體宏觀人口布局和空間規(guī)劃的靜態(tài)結果分析，更應該注重不同尺度、過程分析和優(yōu)化，即通過中觀路徑促進整個縣域城鎮(zhèn)化的提升，以形成良好的城鎮(zhèn)化發(fā)展形態(tài)。因而，本文關注的重點是以城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律為前提，研究縣域城鎮(zhèn)化中觀路徑和縣域發(fā)展的匹配關系等，即通過探索縣域城鎮(zhèn)化中觀路徑促進縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展。

三、縣域城鎮(zhèn)化的中觀路徑探索

本文選取“鎮(zhèn)改街道”、“鎮(zhèn)改市”、特色小城鎮(zhèn)建設三條不同類型的縣域城鎮(zhèn)化中觀路徑及其代表案例作為對象，通過分析每條路徑的經(jīng)驗教訓，以期總結縣域城鎮(zhèn)化中觀路徑發(fā)展的規(guī)律?！版?zhèn)改街道”案例源于臨沂市蘭陵縣蒼山街道，“鎮(zhèn)改市”案例來自東營市廣饒縣大王鎮(zhèn)，特色小城鎮(zhèn)建設案例則為濟南市商河縣玉皇廟鎮(zhèn)。

（一）“鎮(zhèn)改街道”發(fā)展路徑——以蒼山街道為例

“鎮(zhèn)改街道”是縣域城鎮(zhèn)化的重要路徑。受歷史因素影響，當前我國的城鎮(zhèn)化在治理體系上具有城鄉(xiāng)分治的特點。在城市與鄉(xiāng)村中，基層治理單位分別是街道辦事處（簡稱“街道辦”）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。受經(jīng)濟發(fā)展、政府推動以及城區(qū)規(guī)劃的現(xiàn)實需求等因素影響，相應地該地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平達到了城市水平，其基層治理單位便會由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉變?yōu)榻值擂k，與之相伴隨的則是土地與人口的城市化，即土地性質的轉變與人口戶籍的變化，這就是“鎮(zhèn)改街道”的過程。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，城鎮(zhèn)化對土地、人口等方面的需求越來越大，蘭陵縣原城區(qū)已難以滿足需要，而金嶺鎮(zhèn)位于蘭陵縣城正北部，與縣城相鄰，被譽為“縣城后花園”。同時，城鎮(zhèn)建設管理各方面帶來的壓力遠遠超出了鎮(zhèn)級行政組織管理的范疇，撤鎮(zhèn)設立街道辦事處是蘭陵縣加快城鎮(zhèn)一體化進程的需要。2018 年8 月，經(jīng)山東省政府批準，撤銷臨沂市蘭陵縣的金嶺鎮(zhèn)，改設為蒼山街道。

“鎮(zhèn)改街道”的兩大主要任務分別是行政管理體制與農(nóng)村建制的城市改造，也就是將過去適應農(nóng)村發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制轉變?yōu)檫m應城市基層發(fā)展的街道辦事處管理體制，以及村委會向居委會的轉變。［10］獲得“鎮(zhèn)改街道”批準后，蒼山街道在進行“鎮(zhèn)改街道”改革時，其實踐內容分為兩部分：一是原有管理體制機構改革；二是轄區(qū)內的民生改革。在機構改革方面，蒼山街道主要是對原有機構進行合并重組以及設立專門履行公共服務職能的新型部門，即在保留原有黨政工作機構基礎上，將原有財政撥款事業(yè)單位合并為三個中心部門，并新設社會公共服務中心與網(wǎng)格化服務中心；在民生改革方面，蒼山街道將村民的農(nóng)業(yè)戶口改為非農(nóng)業(yè)戶口，采取多種形式流轉農(nóng)民土地，完善城鎮(zhèn)配套設施與優(yōu)化公共服務等。

“鎮(zhèn)改街道”作為推進縣域城鎮(zhèn)化的途徑，土地與人口迅速實現(xiàn)了城市化，促進了產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口集聚，并由此形成良性循環(huán)。蒼山街道在“鎮(zhèn)改街道”中的成效主要體現(xiàn)在以下方面：第一，城市化水平提高。城市要素的增加促進了轄區(qū)內各方面的發(fā)展，經(jīng)濟迅速提升，規(guī)模逐步擴大，輻射作用增強。在進行合理規(guī)劃前提下，縣域功能區(qū)更加系統(tǒng)，城區(qū)環(huán)境得到改善。第二，公共服務能力增強?！版?zhèn)改街道”后基礎設施建設由蘭陵縣政府統(tǒng)籌規(guī)劃，投入力度相應加大，城市道網(wǎng)管網(wǎng)更加合理。公共服務質量明顯提高，實現(xiàn)了與縣城中心區(qū)水平持平。第三，行政管理水平提高。城市基層管理體制的實行，極大提高了辦事效率，節(jié)約了辦事成本，有利于相關政策的落實與執(zhí)行。在社區(qū)建設方面，社區(qū)將獲得更多政策傾斜與經(jīng)費投入，并提升自我管理與服務的水平。

蒼山街道在“鎮(zhèn)改街道”過程中也相繼暴露出了部分典型問題。首先，由于配套政策的不健全導致“街道辦”在履行公共服務職能時有所制約，并導致農(nóng)民進城出現(xiàn)了“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象；其次，街道辦工作人員與轄區(qū)內居民的自我認知均停留在過去金嶺鎮(zhèn)時期，并沒有及時轉變觀念，工作人員缺乏正確的職能認識，居民也不認為自己已是“市民”，使得在管理與接受管理時出現(xiàn)部分偏差。

（二）“鎮(zhèn)改市”發(fā)展路徑——以大王鎮(zhèn)為例

“鎮(zhèn)改市”是我國城鎮(zhèn)化進程中具有鮮明特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，目的在于促進小城鎮(zhèn)的質量提升，最終讓公民共享城鎮(zhèn)化的發(fā)展成果?！版?zhèn)改市”是指小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展水平達到了建設城市的標準，公共服務與基礎設施建設水平較高，從而通過發(fā)展要素支持、政策扶持等手段進行改造，最終朝著新生小城市的方向發(fā)展的過程。［11］“鎮(zhèn)改市”與我國新型城鎮(zhèn)化實踐密切相關，也是實現(xiàn)中小城市發(fā)展的關鍵所在。［12］2016年底，大王鎮(zhèn)被評為省級“新生小城市”試點鎮(zhèn)，它將建設現(xiàn)代化小城市作為實施目標，出臺《大王鎮(zhèn)新生小城市試點工作實施方案》，積極推進“強鎮(zhèn)擴權”改革，主要解決“鎮(zhèn)轉城”行政管理體制中亟需解決的矛盾和問題。

相比于城市在機構和職能配置上的完備性而言，鎮(zhèn)在獨立性上具有一定的缺陷。在新生小城市培育中，以部分條件優(yōu)渥的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)為基礎，對其進行轉型升級，是我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑的重要創(chuàng)新。［13］大王鎮(zhèn)“鎮(zhèn)改市”的建設過程更多體現(xiàn)在以政策扶持為依托，重點提升城市功能方面：第一，產(chǎn)業(yè)政策調整方面。大王鎮(zhèn)積極把握產(chǎn)業(yè)政策帶來的機遇，推動自身產(chǎn)業(yè)結構的轉型升級。在突出自身橡膠、化工等主導產(chǎn)業(yè)的情況下，帶動第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為將來新生小城市的建設打下堅實的基礎。第二，生產(chǎn)要素政策方面。生產(chǎn)要素主要指土地指標與財政資金兩方面。在土地要素上，根據(jù)《國土資源部關于進一步做好新型城鎮(zhèn)化建設土地服務保障工作的通知》要求，大王鎮(zhèn)積極增加新增建設用地計劃，實現(xiàn)建設用地增減與城鎮(zhèn)人口增減掛鉤，切實保障建設用地需求；在資金要素上，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)理財自主權，增加財政留成。第三，人口政策方面。通過降低人口在落戶方面的政策門檻，確保落戶人口順利進入大王鎮(zhèn)。出臺吸引外來人口的優(yōu)惠政策，使外來人口與本地區(qū)轉移人口既可以順利進入小城鎮(zhèn)，還可以穩(wěn)定地留下來。

“鎮(zhèn)改市”在促進城鄉(xiāng)融合、帶動鄉(xiāng)村振興發(fā)展、提升小城鎮(zhèn)功能方面具有顯著成效。大王鎮(zhèn)通過“鎮(zhèn)改市”的城鎮(zhèn)化建設取得了以下成效：一是城鎮(zhèn)經(jīng)濟實力增強?！版?zhèn)改市”的過程也是城鎮(zhèn)經(jīng)濟增長的過程，大王鎮(zhèn)鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結構得到優(yōu)化和改善，由僅注重高附加值的工業(yè)型經(jīng)濟建設轉變?yōu)橐?、二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務業(yè)齊頭并進。二是人口市民化程度提高?！版?zhèn)改市”的中心任務是擴大人口集聚規(guī)模，保障居民安居樂業(yè)。［14］通過吸引大量外來人口的進入，大王鎮(zhèn)實現(xiàn)了城鎮(zhèn)人口的集聚，從而促進了城鎮(zhèn)的人口承載規(guī)模，實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化水平的提高。三是城市型發(fā)展規(guī)劃初步形成。對大王鎮(zhèn)的發(fā)展進行科學規(guī)劃，以小城市發(fā)展標準為依據(jù)，對當前規(guī)劃進行改進升級。發(fā)揮總體功能區(qū)劃的作用，對鎮(zhèn)域內各個功能區(qū)域進行分類，形成功能互補、合理分工的整體布局。四是基礎設施和公共服務水平改善。實現(xiàn)基礎設施建設與城鎮(zhèn)發(fā)展相同步，實現(xiàn)城鎮(zhèn)路網(wǎng)、管網(wǎng)與城鎮(zhèn)需求相匹配。提高大王鎮(zhèn)的公共服務水平，以城市公共服務水平為標準，追趕差距，提高城鎮(zhèn)承載力和完善城鎮(zhèn)功能，確?；竟卜站然椒€(wěn)步提高。五是行政管理力量增強。大王鎮(zhèn)政府積極與縣級政府權力下放相對接，提高自身行政管理水平。通過建立強有力的行政管理體制，大王鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府在推進“鎮(zhèn)改市”過程中發(fā)揮的作用也更加有力。

目前大王鎮(zhèn)雖已取得“鎮(zhèn)改市”發(fā)展的階段性成果，初步具備新生小城市的雛形，但是其在“鎮(zhèn)改市”推進過程中還存在一些問題，如在行政管理體制方面，受“建制鎮(zhèn)”束縛，大王鎮(zhèn)的行政權能擴展不足，“小馬拉大車”現(xiàn)象依然存在；相關城市管理專業(yè)型人才缺乏，影響城鎮(zhèn)化的高質量發(fā)展。在人口市民化方面，產(chǎn)業(yè)轉型升級帶來的生產(chǎn)力提升導致部分勞動力閑置、公共服務難以覆蓋外來人員，從而降低了大王鎮(zhèn)的人口集聚能力。

（三）特色小城鎮(zhèn)建設路徑——以玉皇廟鎮(zhèn)為例

需要說明的是，特色小城鎮(zhèn)與特色小鎮(zhèn)在當前實踐過程中一直存在概念不清的問題。2017年，在國家發(fā)展改革委、國土資源部、環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設部四部委聯(lián)合發(fā)文《關于規(guī)范推進特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設的若干意見》中，對兩者的定義進行了明確區(qū)分——特色小鎮(zhèn)是在幾平方公里土地上集聚特色產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)生活生態(tài)空間相融合、不同于行政建制鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺；特色小城鎮(zhèn)是擁有幾十平方公里以上土地和一定人口經(jīng)濟規(guī)模、特色產(chǎn)業(yè)鮮明的行政建制鎮(zhèn)。本文著重探討的是特色小城鎮(zhèn)的建設問題。

特色小城鎮(zhèn)的建設要立足工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展階段和發(fā)展?jié)摿?，打造特色鮮明的產(chǎn)業(yè)形態(tài)、便捷完善的設施服務、和諧宜居的美麗環(huán)境、底蘊深厚的傳統(tǒng)文化、精簡高效的體制機制，實現(xiàn)特色支柱產(chǎn)業(yè)在鎮(zhèn)域經(jīng)濟中占主體地位、在國內國際市場占一定份額，擁有一批知名品牌和企業(yè)，鎮(zhèn)區(qū)常住人口達到一定規(guī)模，帶動鄉(xiāng)村振興能力較強，成為具有核心競爭力的行政建制鎮(zhèn)排頭兵和經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)升級版。在新型城鎮(zhèn)化全力建設的時期，特色小城鎮(zhèn)建設是縣域城鎮(zhèn)化中觀路徑推進的有效方式之一，也是驅動鄉(xiāng)村經(jīng)濟內生動力的重要因素，實現(xiàn)新舊動能轉換的重要平臺。玉皇廟鎮(zhèn)是全國最大的藥用玻璃制造小鎮(zhèn)、全國首個中硼硅玻璃生產(chǎn)小鎮(zhèn)，也是產(chǎn)城一體、宜業(yè)宜居的全國重點鎮(zhèn)、國家級生態(tài)鎮(zhèn)。2018年8月28日，玉皇廟鎮(zhèn)成功創(chuàng)建全國特色小城鎮(zhèn)。

玉皇廟鎮(zhèn)在建設特色小城鎮(zhèn)過程中著力做好特色文章，以特色立鎮(zhèn)、特色產(chǎn)業(yè)興鎮(zhèn)，探索小城鎮(zhèn)高質量發(fā)展路徑。首先，挖掘文化資源，塑造文化核心。玉皇廟鎮(zhèn)積極探尋自身特有的文化資源，合理利用，形成自身獨特的文化內涵，本著“一鎮(zhèn)一主題、一鎮(zhèn)一特色”原則，塑造特色玻璃文化。在文化資源的支撐下，形成規(guī)模產(chǎn)業(yè)群，打造特色地域文化產(chǎn)業(yè)名片。其次，突出特色主導產(chǎn)業(yè)，形成發(fā)展支撐。玉皇廟鎮(zhèn)在現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎上，聚焦玻璃制造、機械加工、印刷包裝三大產(chǎn)業(yè)建設，構建以主導產(chǎn)業(yè)為核心的規(guī)模產(chǎn)業(yè)集群。發(fā)揮特色產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢，在產(chǎn)業(yè)特色、產(chǎn)業(yè)資源、產(chǎn)業(yè)實力上實現(xiàn)強化，支撐特色小城鎮(zhèn)的后續(xù)發(fā)展。再次，發(fā)揮小城鎮(zhèn)“產(chǎn)、鎮(zhèn)、人、文”融合的載體功能。玉皇廟鎮(zhèn)在特色小城鎮(zhèn)建設過程中，始終堅持以人為核心，把滿足人民群眾的需求作為根本任務。將建設宜產(chǎn)、宜居、宜業(yè)的小城鎮(zhèn)作為首要任務，堅持生態(tài)先行，綠色發(fā)展。構建以鎮(zhèn)區(qū)為中心、各鄉(xiāng)村為節(jié)點的基礎設施體系，補齊公共服務短板。借助特色主導產(chǎn)業(yè)引領作用，帶動鎮(zhèn)域內整體發(fā)展。

特色小城鎮(zhèn)建設在縣域城鎮(zhèn)化進程中具有突出作用，有效促進了城鄉(xiāng)融合，提高了小城鎮(zhèn)的綜合承載能力。玉皇廟鎮(zhèn)特色小城鎮(zhèn)的建設成效體現(xiàn)在以下方面：一是特色主導產(chǎn)業(yè)集聚作用顯現(xiàn)。玉皇廟鎮(zhèn)以當前特色產(chǎn)業(yè)為核心，構建特色主導產(chǎn)業(yè)集群。二是實現(xiàn)“產(chǎn)鎮(zhèn)人文”融合。玉皇廟鎮(zhèn)公共服務與基礎設施建設的力度逐年加大，在建設資金、建設項目上表現(xiàn)突出。引領農(nóng)民廣泛參與城鎮(zhèn)化建設，積極貢獻自己的力量，與過去的不聞不問形成鮮明對比，“半城市化”現(xiàn)象減少。三是運營機制有效運轉。玉皇廟鎮(zhèn)基本建立了政府引導、企業(yè)主體、市場化運作的高效運營機制，大量企業(yè)投身到玉皇廟鎮(zhèn)的建設中來。四是政府服務更加全面有效。鎮(zhèn)政府在特色小城鎮(zhèn)建設中，努力做好“店小二”服務工作，為小城鎮(zhèn)各個主體發(fā)展提供充分保障，對小城鎮(zhèn)建設工作進行全方位的扶持引導。

玉皇廟鎮(zhèn)在積極建設特色小城鎮(zhèn)的過程中取得一定成果，同時也顯現(xiàn)出部分問題：第一，城鄉(xiāng)二元體制的慣性導致玉皇廟鎮(zhèn)在扶持政策與生產(chǎn)要素等方面受到較多制約；第二，產(chǎn)業(yè)類型單一，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較慢，城鎮(zhèn)自身吸引力有限，難以吸引新型專業(yè)化人才；第三，城鎮(zhèn)居民在城鎮(zhèn)化建設中的參與程度依然較低，參與方式單一，主體地位有待鞏固。

四、縣域城鎮(zhèn)化的路徑完善與政策取向

（一）構建多元主體參與機制

縣域城鎮(zhèn)化建設是一個多元主體共同參與建設的過程，只有通過政府引領、企業(yè)主導、市場化運作、民眾參與的機制才可以極大地促進城鎮(zhèn)化的提升。在縣域城鎮(zhèn)化建設過程中，強調政府的服務角色，針對本地具體的經(jīng)濟社會情況制定推進城鎮(zhèn)化的扶持政策，充分發(fā)揮政府的引領作用；強化企業(yè)的主導地位，加快產(chǎn)業(yè)集聚與轉型，強調產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟發(fā)展、保障就業(yè)等方面的作用；充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，促進城鄉(xiāng)間要素的雙向流動與有效配置，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化穩(wěn)步提升；突出民眾的主體地位，創(chuàng)新民眾參與方式，確保民眾有效參與城鎮(zhèn)化建設，防止“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

（二）實現(xiàn)縣域空間布局一體化發(fā)展

新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展不是讓所有農(nóng)村人口都進入城市，同樣，縣域城鎮(zhèn)化更加強調縣域內的就地就近城鎮(zhèn)化。因此，縣域城鎮(zhèn)化應積極實施“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”戰(zhàn)略，強調縣域空間布局一體化發(fā)展，在縣域范圍內實現(xiàn)縣城中心帶動周邊鎮(zhèn)域發(fā)展的模式。同時，小城鎮(zhèn)作為農(nóng)業(yè)轉移人口的重要聚居地，應促進實施城鄉(xiāng)融合發(fā)展模式。積極推進“美麗鄉(xiāng)村”建設，堅持鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村差異性同步發(fā)展戰(zhàn)略。此外，應促進城市與城鎮(zhèn)文化的擴散，以此使得鎮(zhèn)域范圍內農(nóng)村居民也能夠改善和提升自己的生產(chǎn)生活方式，推動農(nóng)村生產(chǎn)生活方式層次上的提升?？h域城鎮(zhèn)化建設應科學布局城鄉(xiāng)發(fā)展，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)的現(xiàn)代化服務功能。

（三）路徑選擇遵循實事求是原則

縣域城鎮(zhèn)化的中觀路徑相對多樣，但受經(jīng)濟水平、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎、面臨問題多樣化等影響，在推行進程中并不能隨意選擇，需要注重地域差異性，因地制宜。從縣域整體視角看，針對各條路徑的單一化問題，要采用整體協(xié)同的方式加以推進。首先，與縣城城區(qū)中心接壤的外圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化程度相對較高，且受縣城城區(qū)輻射作用的影響明顯，在經(jīng)濟發(fā)展水平達到標準的情況下可以采用“鎮(zhèn)改街道”的推進路徑。其次，在縣域外圍與城區(qū)中心不接壤的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展較強，接受了一定的強鎮(zhèn)擴權改革，具有良好的城鎮(zhèn)化發(fā)展基礎，可采用“鎮(zhèn)改市”的發(fā)展路徑，在縣域外圍區(qū)域形成集聚中心，向衛(wèi)星城建設方向發(fā)展。再次，相比適用于“鎮(zhèn)改市”條件的小城鎮(zhèn)來說，大部分小城鎮(zhèn)自身發(fā)展規(guī)模有限，經(jīng)濟發(fā)展水平與人口集聚程度都較弱，可在自身現(xiàn)有特色產(chǎn)業(yè)基礎上采用特色小城鎮(zhèn)的推進路徑。最后，在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)，結合縣域城鎮(zhèn)化中觀路徑的推進，帶動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。綜上，縣域內包含的城關鎮(zhèn)、經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)均應采取適合自身實際的發(fā)展路徑推進城鎮(zhèn)化，從而實現(xiàn)縣域城鎮(zhèn)化的整體發(fā)展。

（四）創(chuàng)新公共服務供給模式

縣域內普遍存在較多數(shù)量的小城鎮(zhèn)，其公共服務能力較縣城中心有一定差距。因此，縣域內小城鎮(zhèn)發(fā)展一直受到公共服務能力短缺因素的影響。盡管部分小城鎮(zhèn)的容載功能和城市型公共服務功能已經(jīng)形成一定規(guī)模，但是與縣城中心相比仍存有較大差距?？h域城鎮(zhèn)化中觀路徑在深入推進發(fā)展的同時，應當繼續(xù)完善其公共服務功能，可采用城鎮(zhèn)購買公共服務模式。通過購買公共服務，利用專業(yè)機構的現(xiàn)代化手段，推動城鎮(zhèn)公共服務向農(nóng)村延伸以及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。可以有效提升小城鎮(zhèn)教育、醫(yī)療、環(huán)境衛(wèi)生、護林防火、基礎設施管護等服務能力，彌補小城鎮(zhèn)公共服務的薄弱環(huán)節(jié)，提升城鎮(zhèn)型服務水平。

（五）完善有效的政策體系

城鎮(zhèn)化進程需要不斷創(chuàng)新改革，完善中觀路徑推進過程中的配套政策，創(chuàng)造適宜縣域城鎮(zhèn)化推進的制度環(huán)境，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制，制定整體協(xié)同推進縣域城鎮(zhèn)化中觀路徑的政策體系，加大包括土地、資金在內的發(fā)展要素向城鎮(zhèn)傾斜，確保各中觀路徑在推進中協(xié)調互補、互不影響?？h域城鎮(zhèn)化要深化農(nóng)村各項制度改革，提高農(nóng)村各項要素的配置效率，簡化城鎮(zhèn)化建設過程中的各項審批程序，減少等級化體制導致的制約發(fā)展因素，通過強鎮(zhèn)擴權、權力下放，提高地方政府發(fā)展的積極性。探索仿效各地成功的建設經(jīng)驗，制定出臺適合小城鎮(zhèn)特色發(fā)展的資金、土地、金融等方面具體可行的配套政策，支持特色小城鎮(zhèn)先行先試。

（六）以縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施

縣域城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興密切相關，縣域城鎮(zhèn)化的推進與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施相互促進、相輔相成。當前鄉(xiāng)村發(fā)展遲滯、鄉(xiāng)村“空心化”、城鄉(xiāng)二元體制是制約鄉(xiāng)村發(fā)展的主要問題。在加速城鄉(xiāng)融合前提下，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)平等發(fā)展，必須立足于“三農(nóng)”的基本國情開展工作，充分發(fā)揮出城鎮(zhèn)化在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中的支柱作用，實現(xiàn)城鄉(xiāng)間要素和資源的雙向流通。從經(jīng)濟發(fā)展實踐看，城鄉(xiāng)融合、城鎮(zhèn)格局的形成和農(nóng)業(yè)轉移人口市民化都必須通過城鎮(zhèn)化落實。因此，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，需要與推進縣域城鎮(zhèn)化中觀路徑相結合，激發(fā)鄉(xiāng)村內生動力，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，促進“離土不離鄉(xiāng)”“不離土不離鄉(xiāng)”就地城鎮(zhèn)化新空間載體的形成，使之成為促進美麗鄉(xiāng)村建設和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新抓手。