運動式治理視角下基層政府資源調(diào)配的實現(xiàn)邏輯與困境
——以H省F縣創(chuàng)建“省級文明縣城”為例

宋夢元

（安徽大學社會與政治學院，合肥230601）

學術(shù)界對運動式治理在國家治理進程中的作用褒貶不一，但無論從歷史淵源還是從治理成效看，作為一種突擊性高效實現(xiàn)目標的治理方式，運動式治理在改善我國治理能力中發(fā)揮著不可替代的作用。在當代中國治理道路上，治理模式一直遵循著官僚體系加運動式治理的方式，運動式治理是一種基于國家資源極度匱乏情況下的理性選擇。但由于基層政府面臨的行政事務(wù)紛繁復雜，體系結(jié)構(gòu)的條塊分割，各部門不得已互相爭奪資源以謀求績效。即使在運動式治理中，各項行政資源依舊十分稀缺。當面臨上級下達重大任務(wù)或集中檢查時，基層政府如何從不同的行政機構(gòu)中廣泛調(diào)配資源，如何動用行政權(quán)力使各類不同職能、不同專業(yè)素養(yǎng)的行政人員集中精力解決重點社會問題，成為運動式治理能否高效運行的關(guān)鍵。

一、運動式治理的產(chǎn)生及其運行邏輯

（一）官僚制的弊端與運動式治理的產(chǎn)生

理性官僚制從韋伯創(chuàng)立之初就得到普遍采用，緣于它具有嚴密性、穩(wěn)定性、合理性、普適性，并且堅持專業(yè)化分工、效率至上，具有理性技術(shù)和非人格化特征。但隨著官僚組織壯大，其組織結(jié)構(gòu)也逐漸變得臃腫冗長，繁瑣的行政流程使得組織缺乏靈活性與創(chuàng)新性，同時安穩(wěn)的組織結(jié)構(gòu)使得官員陷入道德風險，因此便形成了安東尼·唐斯所謂的官僚科層組織“僵化綜合癥”。［1］在官僚制下，由于上級到下級是一種多層委托代理關(guān)系，極易造成信息失真、控制力低下；部門條塊分割，職能重疊也容易造成責任推諉現(xiàn)象；人員編制和財政預算使得政府缺乏足夠的資源去應(yīng)對突發(fā)狀況；組織結(jié)構(gòu)封閉僵化，堅持維穩(wěn)而排斥變革，缺乏活力和創(chuàng)新性。［2］長久以來，中西方在應(yīng)對官僚制弊端上有不同思考與實踐，而運動式治理則是中國在長期治理困境中產(chǎn)生的、能夠應(yīng)對中國式僵化官僚體制的一種模式。

運動式治理是通過宣傳意識形態(tài)，集中一切可以利用的資源共同解決重大問題的方法。周雪光從“叫魂”中梳理出運動式治理出現(xiàn)的時間，最早可以追溯到乾隆時期，弘歷皇帝通過運動式治理的邏輯來整頓陷入困境的常規(guī)式治理，而且周雪光認為中央政府與地方治理之間的矛盾是產(chǎn)生運動式治理的根源。［3］唐皇鳳認為在治理能力較差的中國革命年代，運動式治理是執(zhí)政黨獲取群眾支持，集中組織社會資源的重要治理方式。［4］這種“游擊式”治理模式常被認為是對常規(guī)官僚體制失效的一種補充。而徐巖等則指出運動式治理和常規(guī)官僚體制下的治理并不是相互替代、互為補充的，在如今的國家治理進程中，運動式治理獲得充分“合法性承載”之后，已經(jīng)屬于官僚體制的一部分，成為科層體制下的主角。［5］鑒此，運動式治理會逐漸成為中國政府集中力量辦大事的常用治理形式。

（二）運動式治理的運行邏輯

在中國社會的整體治理結(jié)構(gòu)中，運動式治理方式反復出現(xiàn)在中央和地方的治理任務(wù)中，其運行必然存在一定的邏輯。在現(xiàn)代化治理情境下，要求從傳統(tǒng)政府向現(xiàn)代政府轉(zhuǎn)變，簡政放權(quán)，實現(xiàn)與社會共治的治理局面。而面對官僚制長久束縛的治理形態(tài)，政府權(quán)力還未能打破此困境以協(xié)調(diào)資源配置，而運動式治理由于在策略上的靈活性和行政上的高效性，長期處于一種中國特色的治理形態(tài)。當政府面臨重大任務(wù)時，各部門目標聚合，形成以任務(wù)中心為導向的科層聚合。運動式治理大致經(jīng)過四個階段：政治動員、方案部署、集中整治與檢查總結(jié)?？偟膩碚f，運動式治理的運行邏輯遵循以下流程：上級下達重點任務(wù)與考核方案，通過壓力型體制結(jié)構(gòu)繼而獲得有關(guān)部門的重視，基層領(lǐng)導立即成立專項任務(wù)治理小組，并召開政治動員與任務(wù)部署大會，制定出詳細行動計劃，各專項小組按照計劃方案執(zhí)行任務(wù)，并在規(guī)定時間內(nèi)接受上級考核檢查，最后各層級部門對此次治理活動進行反思與總結(jié)。［6］在緊急治理需求與有限行政資源的矛盾中，運動式治理基于廣泛政治動員與多部門協(xié)調(diào)共進的基礎(chǔ)，不斷出現(xiàn)在國家治理中。本文以F 縣爭創(chuàng)“省級文明縣城”為個案，探討基層政府在運動式治理中如何實現(xiàn)資源調(diào)配，使各部門在資源緊張、任務(wù)繁重情況下仍能相互配合。

二、F縣運動式治理中資源調(diào)配的實現(xiàn)邏輯

當前，在國家治理體系中，各級政府都面臨著行政資源緊張的問題。在官僚體制中，雖說各部門每天都有剛性任務(wù)，但基層政府領(lǐng)導對于任務(wù)下達和分配有很大的自主權(quán)，因此，為了達成考核任務(wù)，領(lǐng)導如何調(diào)配行政資源，各層級政府如何讓渡一些行政資源就成為運動式治理取得成效的關(guān)鍵因素。［7］從F 縣創(chuàng)建文明縣城的各類文件資料中，可看出運動式治理的資源調(diào)配要素及其實現(xiàn)資源調(diào)動的權(quán)力控制方式，以及各層級部門在資源調(diào)配中分配與服從間的互動。

（一）資源調(diào)配的要素構(gòu)成

1.壓力型政治動員

在我國，由于強大的意識形態(tài)，政府擁有較強的權(quán)力與控制力，無論是決策還是執(zhí)行，政府都會通過一定強制的方式將信息傳輸給下級和公眾，這就決定了運動式治理在資源調(diào)配上的滲透性。但僅僅依靠命令的方式并不能調(diào)動干部積極性，必須采取動員式手段來調(diào)動各級參與人員的積極性與責任感，使職能各異的參與人員盡最大的力量完成任務(wù)。［8］一般來說，運動式治理在資源調(diào)配之前都會通過思想政治教育、集體培訓等方式進行思想動員。這是一種依靠自上而下的行政鏈條將一個項目或是活動上升為政治任務(wù)的方式，以壓力型體制和領(lǐng)導的威懾力實現(xiàn)上級對下級的思想動員，［7］以此培養(yǎng)政府行政人員的責任意識和政治意識，激勵其全力以赴完成目標。F縣在接到爭創(chuàng)文明縣城的任務(wù)通知后，領(lǐng)導層先后召開了大小十余次任務(wù)部署會、工作培訓會等；同時，縣委書記、縣長擔任創(chuàng)建活動總指揮。縣委書記在會議中多次強調(diào)創(chuàng)建文明縣城的重要性，使創(chuàng)建活動更加得到各級部門重視，不得不說領(lǐng)導權(quán)威在其中發(fā)揮著重要的動員作用。

2.獎懲制度的確立

相應(yīng)的制度建設(shè)能夠有效促進運動式治理中的資源調(diào)配。在F縣創(chuàng)建文明縣城的過程中，參與方有縣域內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各局以及各單位。在F縣具體部門任務(wù)分解表中，確立了明確的獎評規(guī)則，以鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級職能部門努力貫徹落實上級指令。在獎勵條例中，F(xiàn) 縣明確規(guī)定，對治理效果好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或部門給予全縣表彰，并授予“先進集體”榮譽稱號。同時還規(guī)定，如果爭創(chuàng)文明縣城成功，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門一定的資源傾斜，設(shè)立獎勵資金，對排名前十位的街道給予一定的獎勵。實施月考評排序制度，從縣政府創(chuàng)建工作指揮部辦公室、縣委宣傳部、縣委辦公室等部門抽調(diào)人員組成5個考評組，隨機抽檢、量化打分，根據(jù)得分情況，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直屬重要涉創(chuàng)部門分別排序，并通報全縣，且對排名靠后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門主要領(lǐng)導人進行談話，以此向各職能機構(gòu)施壓，激勵各職能部門全身心投入，并積極調(diào)配資源。除了構(gòu)建獎勵機制，在調(diào)動基層資源時，往往還暗中施壓以達到激勵機制的目的。經(jīng)訪談了解，為促使各鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠積極參與爭創(chuàng)文明縣城，縣政府要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導人上交五千到一萬左右的保證金，等檢查合格后歸還。

3.項目化形式構(gòu)建

運動式治理中資源調(diào)配最重要的形式是一種以“打包”為特征的項目化結(jié)構(gòu)形式，這種結(jié)構(gòu)主要指中央對地方、地方對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一種管理運作方式。［9］通過項目化形式整合資源，解決官僚體制下行政資源分散、控制力不足的問題。F 縣在《F 縣爭創(chuàng)第三屆H 省文明示范縣總體實施方案》中提到要堅持“黨政主導、部門實施、各級聯(lián)創(chuàng)、全民參與”的原則，這充分顯示出F 縣打破科層式條塊分割的組織結(jié)構(gòu)，形成以項目為中心的行政資源分配模式。在創(chuàng)建文明縣城這一主要任務(wù)上，各職能部門在資源稀缺的情況下能夠?qū)崿F(xiàn)行政資源的重新調(diào)配和組合，從而達到強有力的資源調(diào)配。

4.組合內(nèi)部的協(xié)調(diào)

運動式治理最大的弱點是不同部門成員之間難以形成較強凝聚力，這緣于多數(shù)小組成員均是臨時從不同部門抽調(diào)過來，而他們之前并無合作機會，彼此間沒有共識，難以形成合力。但所抽掉人員既聽從于原單位領(lǐng)導又服從于各治理小組吩咐，可以促進各方信息流通，調(diào)動各部門積極參與，實現(xiàn)各部門資源流通和平穩(wěn)調(diào)配，有利于全方位實施治理任務(wù)和方案。在F 縣創(chuàng)建文明縣城的過程中，縣政府創(chuàng)建了工作指揮部，下設(shè)一個辦公室和十個工作組。各工作組領(lǐng)導擔任主要指揮協(xié)調(diào)任務(wù)，以保證各臨時成立的小組在創(chuàng)建文明縣城中始終保持高動力和高效率。其中辦公室為常設(shè)臨時機構(gòu)，在迎接全年上級考核或整體縣域治理上發(fā)揮指揮和領(lǐng)導作用，黨委賦權(quán)其可在任務(wù)來臨時抽調(diào)各部門人員協(xié)助完成緊急任務(wù)。從縱向看，打破原有層級布置，實現(xiàn)跨層級有效控制，從組織上實現(xiàn)對資源的協(xié)調(diào)和分配；從橫向看，可以促進部門間聯(lián)系，有利于信息溝通以實現(xiàn)資源調(diào)配和有效控制。

（二）資源調(diào)配的實現(xiàn)邏輯

1.權(quán)力支配

運動式治理如何實現(xiàn)資源的有效調(diào)配是地方政府能否達成目標的關(guān)鍵。從F 縣創(chuàng)建工作中可以看出，這條主線通常由政治動員、獎懲機制、治理成果比拼、賦予基層權(quán)限等一系列因素組成。這些因素保證資源從各部門能夠順利地調(diào)配至當前政府的主要項目中，達到整合行政資源，解決資源稀缺的目的。［10］實際上，運動式治理在權(quán)力架構(gòu)上仍維持著常規(guī)官僚體制中的管理形態(tài)，在項目化組織任務(wù)中，形成以目標任務(wù)為中心，上下聯(lián)動的資源調(diào)配方式，為資源調(diào)配提供牢固的組織基礎(chǔ)。從目前看，基層政府和干部還帶有“權(quán)力本位”觀念，從最初的政治動員開始，權(quán)力便在意識形態(tài)上支配著各部門的行政資源，之后所進行的各類獎懲機制、各區(qū)域評比排序也都激勵著各部門參與運動式治理，提供行政資源，實現(xiàn)跨部門整合。

2.制度保障

在資源調(diào)配方面，基層政府需要劃分上下級之間的權(quán)限與責任，同時還需要厘清不同資源在各部門之間的分配。首先，基層政府擁有一定的權(quán)威，可以推動管理目標責任制的確立，能夠操控創(chuàng)建文明縣城的整個過程，加上政府擁有對各項行政資源的分配權(quán)，對重要事項的部署權(quán)，因此，各職能部門為了獲得資源傾斜和領(lǐng)導重視，必然會順應(yīng)政府指令，配合創(chuàng)建文明縣城的活動。其次，基層政府在創(chuàng)建文明縣城運動中，擔任制定規(guī)則、規(guī)章、方案，發(fā)布決策、指令、通知等方面的角色，以此實現(xiàn)資源調(diào)配，保證初步合作的各項資源順利運行。再者，基層政府具有審核、監(jiān)督職能，通過定期檢查、月度審核等方式考察創(chuàng)建文明縣城的工作成效，以此檢驗基層部門的動員和實施狀況。

三、F縣運動式治理中資源調(diào)配的困境

運動式治理是當前基層政府應(yīng)對重要考核、評比任務(wù)的重要形式，在政府體制內(nèi)采取動員策略，調(diào)配各方資源，以此解決行政資源稀缺，提高政府執(zhí)行力。但是，由F縣創(chuàng)建文明縣城的案例可看出，在基層政府運動式治理的資源調(diào)配上仍存在許多問題。

（一）獎懲機制執(zhí)行虛化

為實現(xiàn)目標，運動式治理重視制度建設(shè)，尤其是獎懲機制，既能有效激勵參與人員，也將各級干部置于壓力體制下以督促其完成任務(wù)。雖有文件形式的明確規(guī)定以及高層領(lǐng)導動員的威懾，但事實上獎懲機制并未完全貫徹落實，導致基層干部松懈、安于現(xiàn)狀，沒有動力積極完成建設(shè)指標和治理任務(wù)。例如，F(xiàn) 縣政府收取各鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導的保證金，目的是激勵領(lǐng)導干部充分發(fā)揮指揮領(lǐng)導作用，做好一方治理工作，但事實上這些錢大都從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政資金中抽取上交，領(lǐng)導個人并不在乎，因此并未達到施壓初衷。另外，文件中提到的“排名靠后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導人要被約談”，實際上也只是簡單地上交階段性總結(jié)和反思，對于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導人來說可能僅僅是丟點面子，并未造成深刻影響和變動。再如，動員會中提到的資金獎勵與政策傾斜，也因基層政府財力狀況不佳，并未完全落實到每個“先進集體”。由此可見，F(xiàn)縣的獎勵機制雖設(shè)置完整，但由于執(zhí)行虛化，導致在創(chuàng)建文明縣城的實際運行中，部分干部積極性并不高。

（二）“劇場化”行為降低治理成效

運動式治理開展之初，通常有領(lǐng)導的高層站位，通過動員會、培訓會等形式在政府內(nèi)部和社會上形成強烈的輿論，但有時往往聲勢浩大，實際行動卻落后之，容易形成一種形式化運動。［8］戈夫曼曾經(jīng)提出“擬劇論”，他將世界比作一個大舞臺，每個人都是既定場合的表演者。他認為日常生活中的人們一般有兩種行為：前臺行為和后臺行為，前臺所展現(xiàn)的是一種模式化，令人期待的場景，而后臺則是表演者隱藏、偽裝的場合。［11］現(xiàn)實中，運動式治理便被“劇場化”了，從前臺來看，F(xiàn) 縣創(chuàng)建工作總指揮和常務(wù)副總指揮分別由縣委書記和縣長擔任，高層領(lǐng)導站臺既顯示縣政府對這一任務(wù)的重視，也給予各方高度政治動員，在廣大群眾面前展現(xiàn)出一場氣勢磅礴的治理運動。而從后臺來看，在具體治理行動中，下級為了快速完成上級任務(wù)，有時不顧實際情況草草了事，造成嚴重的形式主義。例如，通過訪談得知，在F 縣小區(qū)整治過程中，有部分一樓住戶占用公共區(qū)域，開墾菜地、搭建棚子，損害了小區(qū)其他住戶的公共資源，也損害了市容市貌。當基層工作人員按照規(guī)定勸其拆除時卻遭到這些住戶的抵抗，對此，有的基層人員為勸其迅速接受整治方案，甚至承諾在檢查結(jié)束之后可自行恢復原樣。顯然基層人員自身站位不高，出現(xiàn)應(yīng)付差事的情況，但上級領(lǐng)導由于要應(yīng)對大量檢查而無法辨別這些形式主義作風。所謂績效考核有時實則是上下級“共謀”的結(jié)果，而政府在這種表演的掩飾下還自認為治理效果不錯，摸不清治理方向，這往往為后期治理埋下許多隱患。

（三）政策執(zhí)行責任不明

在F縣創(chuàng)建文明縣城的執(zhí)行過程中，雖有詳細的任務(wù)分解表，但由于治理任務(wù)復雜多變，各部門、小組之間缺乏協(xié)調(diào)，配合不佳，導致相互推諉的情況時有發(fā)生。例如，F(xiàn)縣在迎接上級實地測評時，各級部門人員分成四個工作小組，即指揮組、后勤組、機動組和督查組，并制定《H 省文明城市實地測評迎檢工作預案》，指出“……請大家高度重視，各負其責，全面迎檢，確保我縣在測評工作中能夠取得好成績……”，可見各項分工都責任到人，問責壓力大。在具體的任務(wù)分解表中，每項任務(wù)后面雖都標明了責任單位，如：城管執(zhí)法局、總工會、交通運輸局、經(jīng)濟和信息化局、住房和建設(shè)局共同負責火車站、長途汽車站、公交站等公共場所的公益廣告情況，但可看出各部門職責界限并不是很明確，導致許多基層人員產(chǎn)生“任務(wù)無邊界、責任無限度”的感覺，使得參與創(chuàng)建的人員消極應(yīng)對任務(wù)。再如，對于機動車道的整治，以前由公路管理局掌管，后來逐漸移交給市容管理局，由于交接任務(wù)不明確，抽檢過程中出現(xiàn)建設(shè)方面的問題，雙方便開始相互推諉以保全自身，導致問責機制面臨巨大難題。

四、結(jié)語

從F縣2019年創(chuàng)建文明縣城的案例中可以看出，于基層政府而言，運動式治理是一種普遍應(yīng)用的治理方式，政府借助運動式治理汲取行政資源，將其集中調(diào)配到緊急重要的任務(wù)中。本文從資源調(diào)配的視角，解析運動式治理在基層政府治理中的運作方式，政府通過權(quán)力支配資源、通過制度促進資源調(diào)配，不斷對基層干部進行激勵、施壓，以促進資源合理調(diào)配與組合。但同時，在F縣的資源調(diào)配中也發(fā)現(xiàn)許多問題，例如思想動員不深刻；“劇場化”行為降低治理效果；獎懲機制執(zhí)行虛化，激勵效果差；賦予基層權(quán)限，但政策執(zhí)行責任不明，出現(xiàn)問題相互扯皮；等等。這種種弊端，需要從治理體制內(nèi)部通過改革加以解決。

如今，社會正處于高速轉(zhuǎn)型期，利益沖突加劇，政府極其注重國家治理。傳統(tǒng)官僚體制下，改革動力不足、資源不足、治理效果欠佳，而運動式治理作為一種補充工具，常常聚焦于某個特定目標，調(diào)動各類資源迅速對治理任務(wù)作出反應(yīng)，實現(xiàn)短期內(nèi)的高績效。但運動式治理忽視常規(guī)性治理，對資源的短期整合無法使治理效果長久保持，加上運動式治理內(nèi)生動力不足，對各部門資源的調(diào)配需要反復深刻的思想動員，有時還需通過政府權(quán)威施加影響力，可見運動式治理是壓力型體制下的產(chǎn)物，是一種填鴨式治理。因此，提高社會主體的自覺意識、干部隊伍的政治意識對于運動式治理的發(fā)展十分重要。同時，提升思想動員的長效性與深刻性，規(guī)范基層政府權(quán)力運作方式，降低基層政府與各部門間的資源競爭，以此促成運動式治理逐漸轉(zhuǎn)化為高效的治理方式。