土地轉(zhuǎn)讓25%投資額限制條件的歷史分析與制度創(chuàng)新

林夢(mèng)笑，于 洋

（深圳市土地房產(chǎn)交易中心，廣東·深圳 518055）

基金項(xiàng)目: 自然資源部2019年度委托課題“建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓 出租 抵押二級(jí)市場(chǎng)交易規(guī)則研究”

1 土地轉(zhuǎn)讓25%投資額限制條件概述

1994年7月5日，《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》（下文簡(jiǎn)稱《房地產(chǎn)管理法》）正式頒布，至今26年里一直發(fā)揮著維護(hù)市場(chǎng)秩序、保障權(quán)利人權(quán)益、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要作用。其中第三十九條第二款規(guī)定，土地出讓后首次轉(zhuǎn)讓時(shí)，必須符合的條件之一是“按照出讓合同約定進(jìn)行投資開(kāi)發(fā)，屬于房屋建設(shè)工程的，完成開(kāi)發(fā)投資總額的百分之二十五以上，屬于成片開(kāi)發(fā)土地的，形成工業(yè)用地或者其他建設(shè)用地條件”，由于25%開(kāi)發(fā)投資總額的內(nèi)涵界定直接影響到土地轉(zhuǎn)讓行為的實(shí)施，故一直備受關(guān)注。《房地產(chǎn)管理法》分別在2007年8月30日、2009年8月27日、2019年8月26日進(jìn)行了三次修正，但該條款內(nèi)容一直未作改動(dòng)。

其后，原國(guó)土資源部先后在2002年《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于閑置土地處置有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》（國(guó)土資廳函[2002]101號(hào)）、2008年《關(guān)于發(fā)布和實(shí)施〈工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)〉的通知》（國(guó)土資發(fā)[2008]24號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步做好閑置土地處置工作的意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)[2008]178號(hào)）等文件中，對(duì)總投資額、應(yīng)投資額和已投資額進(jìn)行了釋義，明確其中土地出讓金包含于總投資額中，但不計(jì)入已投資額內(nèi)。相關(guān)界定有助于土地受讓方明晰項(xiàng)目投資資金鏈的承壓要求從而得以正確評(píng)估自身開(kāi)發(fā)實(shí)力，同時(shí)國(guó)土部門在受理土地轉(zhuǎn)讓登記時(shí)，理論上具備了對(duì)25%開(kāi)發(fā)投資條件的判斷標(biāo)準(zhǔn)。但在實(shí)踐中，該條規(guī)定無(wú)論是在對(duì)土地使用者的引導(dǎo)約束上，還是在國(guó)土部門的實(shí)際業(yè)務(wù)操作中，都存在著爭(zhēng)議，值得本文對(duì)其歷史發(fā)展脈絡(luò)及制度創(chuàng)新進(jìn)行深入探討。

2 設(shè)定25%投資額限制條件的歷史初衷

2.1 25%投資額限制條件的歷史參照

房地產(chǎn)管理中，在轉(zhuǎn)讓時(shí)限制開(kāi)發(fā)投資金額這一思路并非憑空產(chǎn)生，而“25%”這一比例亦非拍腦袋而來(lái)?！斗康禺a(chǎn)管理法》在擬定時(shí)，全面吸收了是時(shí)我國(guó)各地的經(jīng)驗(yàn)，其中1988年的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》、1993年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓條例》，充分發(fā)揮了特區(qū)創(chuàng)新先行先試的作用。

深圳作為中國(guó)改革開(kāi)放的窗口，1987年“動(dòng)地一槌”拉開(kāi)了中國(guó)大陸土地使用權(quán)拍賣的序幕，而全國(guó)的房地產(chǎn)預(yù)售許可制度亦始于深圳。當(dāng)時(shí)深圳利用地緣優(yōu)勢(shì)積極向香港學(xué)習(xí)，香港房地產(chǎn)市場(chǎng)的“賣樓花”機(jī)制為我國(guó)商品房預(yù)售制度提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)，既促進(jìn)了房地產(chǎn)市場(chǎng)的融資和銷售，也能抑制“炒地皮”從而實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理。于是深圳在參照香港相關(guān)制度的基礎(chǔ)上，在《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》中第二十條規(guī)定，轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)條件之一為“除用地價(jià)款外，投入開(kāi)發(fā)建設(shè)的資金已達(dá)投資總額的25%”；在《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓條例》中第三十四條規(guī)定，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)預(yù)售房地產(chǎn)應(yīng)當(dāng)符合的條件之一為“除付清地價(jià)款外，投入開(kāi)發(fā)建筑的資金已達(dá)工程預(yù)算投資總額的百分之二十五，并經(jīng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師驗(yàn)資”[1]，從而平衡了市場(chǎng)融資與政府風(fēng)險(xiǎn)管控的需求。而這些規(guī)定因其當(dāng)時(shí)的先進(jìn)性，亦被借鑒到1994年頒布的《房地產(chǎn)管理法》中，體現(xiàn)為第三十九條第二款的土地轉(zhuǎn)讓25%投資額限制條件，進(jìn)而一直沿用到今天。

2.2 設(shè)定25%投資額限制條件的初衷

上文分析的是該條款的形式參照，而真正設(shè)立這一條款的出發(fā)點(diǎn)，與我國(guó)90年代的土地管理制度密切相關(guān)。新中國(guó)成立后，我國(guó)主要采用行政劃撥方式進(jìn)行土地配置，直到改革開(kāi)放前后，土地有償使用制度才逐步建立[2-4]。雖然深圳在1987年敲響了土地拍賣的第一槌，但實(shí)際上，1988年廢止土地劃撥制度后，一直到2000年左右，政府依然以協(xié)議出讓（免地價(jià)）的方式為主。

以市場(chǎng)化程度走得最前沿的深圳為例，1987-1999年深圳拍賣出讓土地共7宗，面積為9.33萬(wàn)平方米；公開(kāi)招標(biāo)出讓土地共72宗，面積為90.37萬(wàn)平方米；協(xié)議出讓土地共3273宗，面積為9635.03萬(wàn)平方米[5]。由此可見(jiàn)，90%以上的土地還是以協(xié)議方式出讓的。而《房地產(chǎn)管理法》也正是在這一歷史時(shí)期出臺(tái)的，因此設(shè)定25%開(kāi)發(fā)投資條件的初衷，在于規(guī)避協(xié)議出讓土地時(shí)的投機(jī)空間。

在90年代，土地出讓的巨額利益與相關(guān)監(jiān)管機(jī)制、財(cái)稅政策的缺失，導(dǎo)致土地協(xié)議出讓存在巨大的“尋租”空間，政府成為了重要的“攻關(guān)對(duì)象”，市場(chǎng)存在著投機(jī)風(fēng)氣。為防止企業(yè)通過(guò)零地價(jià)或低于市場(chǎng)價(jià)協(xié)議出讓獲得土地后，不進(jìn)行投資建設(shè)而是立馬轉(zhuǎn)手“炒地皮”“空手套白狼”，特別是以發(fā)展產(chǎn)業(yè)為名取得土地卻用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，進(jìn)而導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失、土地資源浪費(fèi)、哄抬房地產(chǎn)價(jià)格等市場(chǎng)不良行為，土地管理部門設(shè)定了25%投資額限制條件，等于抬高了土地流通轉(zhuǎn)讓門檻、增加了投機(jī)行為的成本、限制了空地轉(zhuǎn)讓的可能性。如上文所提及的，企業(yè)達(dá)到開(kāi)發(fā)投資總額25%時(shí)，按房地產(chǎn)預(yù)售制度，已經(jīng)可進(jìn)入預(yù)售階段，這時(shí)無(wú)論是房產(chǎn)交易還是融資都已水到渠成，一般不再存在土地轉(zhuǎn)讓需求或炒賣土地的動(dòng)機(jī)。

由此可見(jiàn)，在90年代的歷史背景下，設(shè)定25%開(kāi)發(fā)投資條件是有其重要意義的。但隨著2002年《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》（國(guó)土資源部11號(hào)令）在全國(guó)的深入推進(jìn)，招拍掛等市場(chǎng)化出讓成為了主要方式；2004年《關(guān)于繼續(xù)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，規(guī)定2004年8月31日以后所有經(jīng)營(yíng)性用地出讓全部實(shí)行招拍掛制度，被稱為“8·31大限”，至此土地市場(chǎng)價(jià)值逐步得到真實(shí)的體現(xiàn)，這一條件則面臨諸多現(xiàn)實(shí)困境。

3 25%投資額限制條件的現(xiàn)實(shí)困境

3.1 執(zhí)行操作性不強(qiáng)，認(rèn)定主體與認(rèn)定細(xì)則不明確

《房地產(chǎn)管理法》及原國(guó)土資源部相關(guān)文件雖然對(duì)25%投資額限制條件的大致內(nèi)涵進(jìn)行了界定，但在國(guó)土管理部門實(shí)際執(zhí)行產(chǎn)權(quán)變更登記時(shí)，往往會(huì)面臨認(rèn)定主體與認(rèn)定細(xì)則不明確的問(wèn)題：具體是由誰(shuí)去組織認(rèn)定？認(rèn)定細(xì)則如何操作？認(rèn)定報(bào)告由誰(shuí)出才有效？不同的認(rèn)定主體測(cè)算的標(biāo)準(zhǔn)和操作方法可能都不一樣，往往會(huì)帶來(lái)結(jié)果不一致的問(wèn)題。由于在國(guó)家層面缺失認(rèn)定辦法的統(tǒng)一規(guī)定，因此在實(shí)踐中，各地國(guó)土管理部門面對(duì)這一問(wèn)題倍感頭痛，如何依法依規(guī)辦理土地轉(zhuǎn)讓考驗(yàn)著各地的行政智慧。

3.2 司法解釋待明晰，是否為禁止性規(guī)定存在爭(zhēng)議

未達(dá)到25%的投資開(kāi)發(fā)限制條件而簽訂的土地轉(zhuǎn)讓合同，是否存在法律效力？面對(duì)這一現(xiàn)實(shí)且多發(fā)的問(wèn)題，司法界隨著對(duì)物權(quán)變動(dòng)認(rèn)識(shí)的不斷深入，從2004年之前的認(rèn)定無(wú)效，逐步轉(zhuǎn)為認(rèn)定有效。其前后分歧是關(guān)于達(dá)到25%的投資開(kāi)發(fā)比例這一條件是否是禁止性規(guī)定的認(rèn)定上，目前時(shí)序較近的司法案例結(jié)果偏向認(rèn)為這并非是強(qiáng)制禁止性規(guī)定，無(wú)法成為物權(quán)變動(dòng)的強(qiáng)制限制條件[6]。

目前針對(duì)這一問(wèn)題，沒(méi)有明確的司法解釋，但判決結(jié)果反映了司法立場(chǎng)。這一情況增加了這一限制條件落地的復(fù)雜性：如果未達(dá)到25%的投資開(kāi)發(fā)限制條件的轉(zhuǎn)讓合同生效，那土地管理部門是否應(yīng)按司法裁決進(jìn)行產(chǎn)權(quán)變更登記？但按照《房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，土地管理部門應(yīng)不予變更登記，這就導(dǎo)致了司法權(quán)與行政權(quán)的沖突，也同樣會(huì)帶來(lái)假訴訟、假合同以實(shí)現(xiàn)真轉(zhuǎn)讓的鉆空子行為。因此司法解釋的進(jìn)一步明晰、行政權(quán)與司法權(quán)的銜接等問(wèn)題值得我們深入思考。

3.3 市場(chǎng)主體繞道走，涉地股權(quán)交易等隱形市場(chǎng)有風(fēng)險(xiǎn)

這一限制條件初衷在于防止企業(yè)等市場(chǎng)主體炒賣土地牟取暴利，但沒(méi)辦法完全杜絕這一行為，實(shí)際上市場(chǎng)主體會(huì)選擇繞道走的策略，從土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移換道為企業(yè)股權(quán)收購(gòu)等隱形涉地交易渠道，從而規(guī)避了25%投資額限制條件。

在法律依據(jù)上，如《廣東省城鎮(zhèn)房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓條例》第二章第十二條也明確規(guī)定“以房地產(chǎn)出資與他人合資經(jīng)營(yíng)，房地產(chǎn)已成為合資經(jīng)營(yíng)的企業(yè)擁有的”“以房地產(chǎn)作價(jià)入股的”“收購(gòu)、合并或者分立企業(yè)時(shí)，房地產(chǎn)轉(zhuǎn)移為新的權(quán)利人所有的”“以房地產(chǎn)抵債的”等行為均視為房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓。因此企業(yè)改制如組建新的股份公司中的土地資產(chǎn)處置，從本質(zhì)上也是一種房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為，因而其土地資產(chǎn)（包括工業(yè)用地等）應(yīng)受到《房地產(chǎn)管理法》的約束。但實(shí)際運(yùn)作中，很多企業(yè)改制對(duì)土地的評(píng)估及處置還不規(guī)范，存在企業(yè)因轉(zhuǎn)讓公司股份而實(shí)際轉(zhuǎn)讓土地的現(xiàn)象，大量國(guó)有土地以公司兼并、控股等方式通過(guò)股權(quán)交易規(guī)避了這一限制條件。這一隱形市場(chǎng)存在信息不透明、企業(yè)債務(wù)等資產(chǎn)情況核查難度高、股權(quán)交易復(fù)雜、合同違約情況多發(fā)等問(wèn)題，而且由于其隱秘性，無(wú)論是國(guó)土管理部門還是市場(chǎng)監(jiān)督部門，都不容易進(jìn)行全鏈條監(jiān)管，亦無(wú)法全面掌握市場(chǎng)動(dòng)態(tài)和準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，因此具有潛在的風(fēng)險(xiǎn)性。

3.4 時(shí)代背景已變化，應(yīng)轉(zhuǎn)職能深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革

該限制條件的出臺(tái)主要是針對(duì)90年代的土地市場(chǎng)，跨入21世紀(jì)，無(wú)論是土地市場(chǎng)還是我國(guó)政府治理體系都有了飛躍式發(fā)展。在土地要素市場(chǎng)乃至更宏觀的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革上，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》等文件明確了要促進(jìn)要素自主有序流動(dòng)、提高要素配置效率、激發(fā)市場(chǎng)活力的主導(dǎo)方向；在政府治理理念上，轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新行政方式、提高行政效能、建設(shè)服務(wù)型政府、實(shí)現(xiàn)“放管服”是推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的題中之義。

面對(duì)時(shí)代背景翻天覆地的變化，土地要素進(jìn)行市場(chǎng)化配置才能實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地資產(chǎn)價(jià)值的最大化，一刀切的行政性管控如果不進(jìn)行細(xì)則規(guī)范，反而容易妨礙土地要素的自由流轉(zhuǎn)，造成了較高的交易門檻，延長(zhǎng)了土地轉(zhuǎn)讓周期，并增加了持有人的經(jīng)營(yíng)成本，導(dǎo)致困難企業(yè)閑置土地處置進(jìn)入“死循環(huán)”。隨著土地一級(jí)市場(chǎng)管理制度的不斷完善和地價(jià)體系的建立，劃撥、協(xié)議出讓受到了嚴(yán)格的管控，招拍掛出讓模式（如綜合評(píng)標(biāo)、雙競(jìng)雙限、價(jià)中者得等）日趨科學(xué)合理，通過(guò)用地供應(yīng)管理（如2016年10月，深圳市出臺(tái)《深圳市工業(yè)及其他產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)管理辦法（試行）》，從產(chǎn)權(quán)上限制產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)讓，確保有限的土地真正用于發(fā)展產(chǎn)業(yè)，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展）、產(chǎn)業(yè)遴選、監(jiān)管協(xié)議、用地動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)等方式防控產(chǎn)業(yè)用地“炒地皮”的工具箱不斷豐富，“市場(chǎng)的交給市場(chǎng)”邊界更為清晰，政府作為市場(chǎng)服務(wù)者的定位亦愈發(fā)堅(jiān)定。在一級(jí)市場(chǎng)規(guī)范發(fā)展的基礎(chǔ)上，土地轉(zhuǎn)讓二級(jí)市場(chǎng)更應(yīng)該回歸自由交易的本質(zhì)，推動(dòng)市場(chǎng)主體之間的自主交易，在法治和遵守出讓合同約定的框架下，貫徹意思自治原則，而非一刀切受到25%投資額限制條件從一級(jí)市場(chǎng)延伸到二級(jí)市場(chǎng)的無(wú)差別的行政管控。

4 土地轉(zhuǎn)讓制度創(chuàng)新的時(shí)代契機(jī)與實(shí)踐

4.1 25%投資額限制條件早期創(chuàng)新探索

正因?yàn)樯鲜龅默F(xiàn)實(shí)問(wèn)題，隨著招拍掛市場(chǎng)化配置方式的推進(jìn)，我國(guó)個(gè)別城市從早期已經(jīng)開(kāi)始了針對(duì)25%投資額限制條件的制度創(chuàng)新的探索。

譬如深圳在2001年出臺(tái)的《深圳市土地交易市場(chǎng)管理規(guī)定》（簡(jiǎn)稱100號(hào)令）變通適用法律，降低了交易門檻，如屬在建工程的，受讓人憑深圳市土地房產(chǎn)交易中心鑒證的土地轉(zhuǎn)讓合同即可到國(guó)土管理部門《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》更名手續(xù)。該管理規(guī)定引發(fā)了系列討論，2001年9月國(guó)務(wù)院法制辦公室政府法制協(xié)調(diào)司在北京召開(kāi)專家座談會(huì)，邀請(qǐng)當(dāng)時(shí)全國(guó)人大法工委、最高人民法院、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、國(guó)土資源部、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、國(guó)家工商總局等機(jī)構(gòu)專家進(jìn)行研討。雖然座談會(huì)上各有爭(zhēng)議，但深圳用良好的社會(huì)實(shí)踐效果證明了其積極意義，如自2001年6月開(kāi)展土地轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)一年不到的時(shí)間里，深圳轉(zhuǎn)讓土地面積達(dá)97.5萬(wàn)平方米，相當(dāng)于同期出讓用地量的58%，有效地彌補(bǔ)了政府土地供應(yīng)的不足；其后2003年的土地轉(zhuǎn)讓宗數(shù)、面積雙雙超過(guò)當(dāng)年深圳一級(jí)市場(chǎng)的土地出讓。

深圳早期的探索同時(shí)也帶有鮮明的特點(diǎn)，如土地轉(zhuǎn)讓要求強(qiáng)制進(jìn)場(chǎng)公開(kāi)交易，不設(shè)限定條件，政府背書降低交易風(fēng)險(xiǎn)，并且無(wú)縫對(duì)接產(chǎn)權(quán)登記，進(jìn)而盤活了八九十年代大量的閑置用地，充分發(fā)揮了其作為改革開(kāi)放前沿的窗口作用。

4.2 近期土地轉(zhuǎn)讓制度創(chuàng)新的政策背景

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，各大城市紛紛從土地增量時(shí)代進(jìn)入土地存量時(shí)代，以土地轉(zhuǎn)讓為主要內(nèi)容的土地二級(jí)市場(chǎng)的重要性日趨凸顯。2014年初中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組按照十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，確立了“完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)”的改革任務(wù)。按照中央對(duì)改革工作的總體部署，2017年1月22日，原國(guó)土資源部正式印發(fā)《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)的試點(diǎn)方案》（國(guó)土資發(fā)[2017]12號(hào)），于2017-2018年在全國(guó)34個(gè)市縣開(kāi)展了為期兩年的試點(diǎn)工作。2019年5月29日，習(xí)總書記主持召開(kāi)中央全面深化改革委員會(huì)第八次會(huì)議，審議通過(guò)《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）。2019年7月22日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《指導(dǎo)意見(jiàn)》，這是我國(guó)首個(gè)專門規(guī)范土地二級(jí)市場(chǎng)的重要文件。

以股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式之名，行土地轉(zhuǎn)讓之實(shí)，從而規(guī)避土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓審查這一行為是有風(fēng)險(xiǎn)的。如果土地轉(zhuǎn)讓這一簡(jiǎn)單的資產(chǎn)交易行為能順利實(shí)現(xiàn)，市場(chǎng)主體其實(shí)并不愿意通過(guò)繞道走太過(guò)復(fù)雜的涉地股權(quán)交易來(lái)進(jìn)行。正視市場(chǎng)真正的需求才能對(duì)其進(jìn)行恰當(dāng)?shù)囊?guī)范引導(dǎo)，因此對(duì)25%開(kāi)發(fā)投資條件的創(chuàng)新、降低交易稅費(fèi)等制度創(chuàng)新舉措對(duì)于盤活存量建設(shè)用地、促進(jìn)節(jié)約集約用地具有重要意義。

4.3 25%投資額限制條件制度創(chuàng)新的實(shí)踐

根據(jù)2018原國(guó)土資源部《關(guān)于深入推進(jìn)完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)試點(diǎn)工作的函》[7]可知，原國(guó)土資源部對(duì)34個(gè)試點(diǎn)城市的改革任務(wù)重點(diǎn)進(jìn)行了分工，其中首個(gè)重點(diǎn)專題即為土地轉(zhuǎn)讓25%投資額限制的問(wèn)題，承擔(dān)地區(qū)為寧波、南京和南寧，研究攻關(guān)目標(biāo)為“降低交易門檻，促進(jìn)要素流通”，并要求提交研究報(bào)告、修法建議和典型案例。在實(shí)踐中，南寧、南京等試點(diǎn)城市主要的創(chuàng)新舉措為：

（1）明晰認(rèn)定細(xì)則

針對(duì)現(xiàn)規(guī)定操作性不強(qiáng)的問(wèn)題，多地對(duì)認(rèn)定細(xì)則進(jìn)行了細(xì)化和拓展。如北京房山認(rèn)定“對(duì)已動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)用地總面積三分之一以上的，視同達(dá)到開(kāi)發(fā)投資總額的25%以上”。遼寧撫順規(guī)定對(duì)已完成竣工驗(yàn)收、建筑面積達(dá)到50%的宗地、規(guī)劃區(qū)內(nèi)存量用的不再需要土地使用權(quán)人出具資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告，可直接辦理轉(zhuǎn)讓手續(xù)。江西南昌明確由會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)已投資額及總投資額進(jìn)行審計(jì)認(rèn)定。重慶規(guī)定符合三種情形即可認(rèn)定“1．已動(dòng)工建設(shè)建筑物基底面積占規(guī)劃設(shè)計(jì)方案建筑物基底總面積三分之一以上的；2．已建房屋建筑面積達(dá)到總建筑面積的三分之一以上的；3．土地使用權(quán)人提供已投資額達(dá)到總投資額25%以上合法證明的”[8]。西安市則明確：“以凈地方式受讓的土地，工程建設(shè)已全部開(kāi)工并已達(dá)到正負(fù)零；或已完成的地上建筑面積不小于總建筑面積（不含地下）的三分之一以上；或轉(zhuǎn)讓方提供的具有專業(yè)資質(zhì)的審計(jì)（評(píng)估）機(jī)構(gòu)出具的關(guān)于開(kāi)發(fā)投資額度（不含土地出讓金）已達(dá)到25%以上的審計(jì)（評(píng)估）報(bào)告，符合條件之一可認(rèn)定已達(dá)到開(kāi)發(fā)投資總額的25%以上”。

二連浩特市制定了具有地方特色的土地二級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓條件認(rèn)定依據(jù)，滿足下列任何一條即可進(jìn)入土地二級(jí)市場(chǎng)交易：“1、以凈地方式受讓土地的，有地下工程的項(xiàng)目，工程建設(shè)已全部開(kāi)工并已達(dá)到正負(fù)零兩層以上；無(wú)地下工程的項(xiàng)目或地下工程建筑面積小于項(xiàng)目基底面積的，已完成的地上建筑面積不小于總建筑面積的三分之一以上；2、轉(zhuǎn)讓方提供具有資質(zhì)的審計(jì)（造價(jià)）機(jī)構(gòu)出具的關(guān)于開(kāi)發(fā)投資額度已達(dá)到25%的審計(jì)（造價(jià)）報(bào)告；3、低效使用或季節(jié)性使用的工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)用地，地上建筑物和構(gòu)筑物所占土地面積不小于40%；4、無(wú)出讓合同或出讓合同中未明確投資開(kāi)發(fā)金額及投資強(qiáng)度的工業(yè)用地，宗地內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施水平達(dá)到“三通一平”（通路、通電、通上水及場(chǎng)地平整），即視為已形成工業(yè)用地建設(shè)條件?！笨傮w來(lái)說(shuō)，這些試點(diǎn)實(shí)踐通過(guò)細(xì)化原則性的規(guī)定，進(jìn)而提高了該條款的可操作性。

（2）交易鑒證服務(wù)

南寧市主要通過(guò)“交易鑒證”方式推進(jìn)對(duì)25%投資額限制條件的制度創(chuàng)新。交易鑒證服務(wù)屬于個(gè)案定制式服務(wù)，由市場(chǎng)主體向交易平臺(tái)提交申請(qǐng)材料，其后相關(guān)材料及方案提請(qǐng)市土地二級(jí)市場(chǎng)領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)審研究，以統(tǒng)籌解決轉(zhuǎn)讓中涉及的多重問(wèn)題，最終審議通過(guò)轉(zhuǎn)讓方案后，由交易平臺(tái)組織交易雙方簽訂土地轉(zhuǎn)讓合同，出具交易鑒證書。而后受讓方可持交易鑒證書到南寧市國(guó)土、規(guī)劃、建委、環(huán)保、審批等部門辦理相關(guān)手續(xù)。待完成開(kāi)發(fā)投資總額25%后，受讓人持相關(guān)證明材料再向不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記。這一模式具有一事一辦針對(duì)性強(qiáng)等優(yōu)點(diǎn)，但也同時(shí)具有法律效力待明確、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)大等弊端[9]。

此外，昆明、瀘州采取了類似做法。昆明以企業(yè)社會(huì)誠(chéng)信度及信譽(yù)為基準(zhǔn)，按照“先投入后轉(zhuǎn)讓”的原則，依據(jù)企業(yè)出具的半年內(nèi)開(kāi)工建設(shè)承諾，將國(guó)家規(guī)定的應(yīng)達(dá)到25%投資強(qiáng)度方可進(jìn)行土地轉(zhuǎn)讓的條件，由事前審查調(diào)整為事中、事后監(jiān)管。企業(yè)可持承諾書先行辦理土地轉(zhuǎn)讓審批，憑轉(zhuǎn)讓批準(zhǔn)通知辦理開(kāi)工手續(xù)，半年內(nèi)投資強(qiáng)度達(dá)到25%的，再依法辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書。四川瀘州推行“代為投資”模式，亦是個(gè)案處理方法，對(duì)市場(chǎng)主體的申請(qǐng)進(jìn)行會(huì)商研究，出具審查意見(jiàn)函，同意由擬受讓人代為投資，待投資達(dá)到開(kāi)發(fā)投資總額的25%后，再憑相關(guān)證明材料到交易中心辦理轉(zhuǎn)讓手續(xù)。同時(shí)對(duì)土地出資、國(guó)有資產(chǎn)調(diào)撥、關(guān)聯(lián)子母公司土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移等特殊情形進(jìn)行區(qū)分處理。

（3）預(yù)告登記服務(wù)

南京、北京房山、天津武清、石家莊、太原、山東臨沂、河南許昌、貴州湄潭、甘肅天水、寧夏石嘴山、新疆庫(kù)爾勒等地采取的是預(yù)告登記的方法來(lái)破解了未完成開(kāi)發(fā)投資總額25%的限制轉(zhuǎn)讓難題。

民法典第二百二十一條規(guī)定：“當(dāng)事人簽訂買賣房屋的協(xié)議或者簽訂其他不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的協(xié)議，為保障將來(lái)實(shí)現(xiàn)物權(quán)，按照約定可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)預(yù)告登記。預(yù)告登記后，未經(jīng)預(yù)告登記的權(quán)利人同意，處分該不動(dòng)產(chǎn)的，不發(fā)生物權(quán)效力”。在土地轉(zhuǎn)讓中，預(yù)告登記的具體流程是買賣雙方在簽訂土地二級(jí)市場(chǎng)交易合同后，由不動(dòng)產(chǎn)登記部門依法辦理預(yù)告登記，待受讓人開(kāi)發(fā)投資總額達(dá)到法定要求時(shí)，再依法辦理不動(dòng)產(chǎn)變更登記，預(yù)告登記證明可作為辦理規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)評(píng)、消防審批的依據(jù)。

這一方法降低了交易門檻，同時(shí)一定程度上保障了買賣雙方的權(quán)益。但其弊端在于依然存在一定的法律風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)轭A(yù)告登記不能對(duì)抗司法權(quán)（司法查封），不是產(chǎn)權(quán)的實(shí)際轉(zhuǎn)移，所以無(wú)法保證未來(lái)物權(quán)的變動(dòng)。從本質(zhì)來(lái)講，預(yù)告登記只是財(cái)產(chǎn)保全，屬于期權(quán)公示；假如土地遭到查封，轉(zhuǎn)讓方單方產(chǎn)生司法糾紛，就存在未來(lái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

綜觀以上這幾類創(chuàng)新，都是在不破法的前提下，探索了新的改革思路，在現(xiàn)行政策框架內(nèi)做出了創(chuàng)造性的有益探索。此外吉林長(zhǎng)春規(guī)定，對(duì)司法處置涉及土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移，如涉及凈地轉(zhuǎn)移、在建工程轉(zhuǎn)讓的，可依據(jù)《協(xié)助執(zhí)行通知書》重新簽訂土地使用合同，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地此時(shí)可不受完成投資25%的限制；廣東東莞則允許符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的項(xiàng)目盤活、整合土地資源，企業(yè)取得產(chǎn)業(yè)類用地后，需要重新成立具備資質(zhì)的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)子公司，或采取作價(jià)出資方式與第三方成立合資公司對(duì)土地資源進(jìn)行盤活、整合的，允許其辦理轉(zhuǎn)讓，不受開(kāi)發(fā)投資強(qiáng)度25%的限制。這類的制度創(chuàng)新，則是介于破法與不破法之間的地帶，思路是針對(duì)具體的情況差別化處理，體現(xiàn)了現(xiàn)代政府治理理念的先進(jìn)性?？傮w來(lái)說(shuō)，通過(guò)34個(gè)試點(diǎn)城市的實(shí)踐，大部分城市建議取消25%投資額限制政策，或進(jìn)行進(jìn)一步分類明確，對(duì)一些情況應(yīng)取消限定并適度放開(kāi)。

5 結(jié)語(yǔ)

回顧土地轉(zhuǎn)讓25%投資額限制條件的發(fā)展之路，其在一定歷史時(shí)期里為維護(hù)市場(chǎng)秩序發(fā)揮著重要作用，但隨著時(shí)代的進(jìn)步，歷史條件發(fā)生了改變，制度也應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)不斷創(chuàng)新。在存量用地時(shí)代，如何盤活存量用地、促進(jìn)土地市場(chǎng)要素的市場(chǎng)化配置，是時(shí)代交給我們的新課題。而該條規(guī)定凸顯出的滯后性和現(xiàn)實(shí)困境，讓政府執(zhí)行部門與市場(chǎng)主體均產(chǎn)生了大量“繞路走”的實(shí)際行為，說(shuō)明該法規(guī)進(jìn)行檢討與修改的必要性已經(jīng)越來(lái)越明顯了。隨著我國(guó)對(duì)完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)的高度聚焦，新的探索和實(shí)踐將不斷涌現(xiàn)，也將體現(xiàn)出更多實(shí)事求是、解放思想的勇氣與智慧。

致謝：本文得到深圳市土地房產(chǎn)交易中心耿繼進(jìn)教授、張喆部長(zhǎng)和自然資源部的指導(dǎo)，深表謝忱！