土地供給側改革新路徑“標準地” 改革杭州樣板與全國意義

黃忠華，馮 娟，杜雪君，金 晶

（1. 華東師范大學經(jīng)濟與管理學部，上海 200062；2. 杭州市發(fā)展和改革委員會，浙江·杭州 310020；3. 上海師范大學商學院，上海 200234；4. 浙江工業(yè)大學管理學院，浙江·杭州 310023）

1 土地供給側改革內涵與“標準地”改革背景

土地供給側改革是以土地供給和配置利用方式變革促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變和結構優(yōu)化，是穩(wěn)增長、促改革、調結構的重要途徑。土地是中國經(jīng)濟增長的重要工具，然而當前產(chǎn)業(yè)用地供給粗放、利用低效和監(jiān)管失靈等問題嚴重，威脅中國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展[1]，突出表現(xiàn)在：首先，土地資源要素日益緊缺，生態(tài)環(huán)境約束趨緊，現(xiàn)有粗放供應和低效配置模式不可持續(xù)，高質量產(chǎn)業(yè)投資項目落地難問題亟待解決[2-3]；其次，產(chǎn)業(yè)投資項目審批周期長，涉及事項和審批部門多，增加企業(yè)運行成本，影響營商環(huán)境和高質量項目投資積極性[4-5]；最后，產(chǎn)業(yè)用地投資項目缺乏有效監(jiān)管考核和退出機制，土地低效配置嚴重，制約產(chǎn)業(yè)高質量轉型發(fā)展[6]。

為推動土地供給側改革、優(yōu)化營商環(huán)境和促進經(jīng)濟高質量發(fā)展，“標準地”改革在浙江應時而生?！皹藴实亍笔侵冈谕瓿蓞^(qū)域能評、環(huán)評等區(qū)域評估基礎上，帶固定資產(chǎn)投資強度、畝均稅收、單位能耗標準、單位排放標準、容積率等指標出讓的國有建設用地。“標準地”改革是政府提前通過將產(chǎn)業(yè)用地設立標準打包出讓，大大減少過去企業(yè)需辦理的繁雜手續(xù)，減少“尋租”行為，并提升土地要素供給和配置效率?！皹藴实亍备母锸巧罨白疃嗯芤淮巍备母锒龀龅囊豁椫卮笾贫葎?chuàng)新和改革舉措，也是深化土地要素市場化改革，推動營商環(huán)境優(yōu)化和項目全生命周期管理的關鍵措施。

浙江是全國“標準地”改革的發(fā)源地，其改革于2018年3次獲得國務院肯定和通報表揚。2017年8月，袁家軍省長在浙江省政府第十次全體會議上提出要推行“標準地”制度，并要求2017年先在德清試點，2018年在全省推廣。杭州“標準地”改革始于2018年9月，以杭州市發(fā)改委聯(lián)合國土局出臺《杭州市企業(yè)投資工業(yè)項目“標準地”工作指引》文件為標志。杭州的“標準地”改革在浙江具有典型性和示范性，其經(jīng)驗對全國也具有重要啟示意義。

2 杭州“標準地”改革實踐與經(jīng)驗

2.1 實踐

杭州“標準地”改革主要可分為兩個階段。第一階段，起步階段（2018年9月至2019年9月），也可稱1.0版本。為深化“最多跑一次”和“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境，2019年9月杭州市出臺《杭州市企業(yè)投資工業(yè)項目“標準地”工作指引》，明確“標準地”改革要求和操作流程，有效推動了“標準地”改革，這一階段杭州市共出讓標準地299宗。第二階段（2019年10月至今），也可稱2.0版本，2019年10月“標準地”在線數(shù)字地圖推出，標志著“標準地”改革進入“2.0”時代?！皹藴实亍睌?shù)字地圖旨在打造“標準地淘寶城”，向全社會提供“標準地”項目、平臺及周邊配套等信息，有效解決土地供需雙方信息不對稱，降低企業(yè)交易成本，重新定義“標準地”招商模式，企業(yè)拿地由“找市長”變?yōu)椤罢沂袌觥薄?/p>

2018年10月至2020年7月（截至7月9日），杭州出讓“標準地”559宗，2019年實現(xiàn)全部工業(yè)用地“標準地”形式出讓。杭州“標準地”出讓呈現(xiàn)一些顯著特征。首先，從出讓時間分布來看，2018年出讓“標準地”62宗，2019年出讓“標準地”356宗，2020年1～7月出讓“標準地”141宗，2020年受新冠疫情影響，“標準地”出讓規(guī)模略有下降。其次，從出讓區(qū)位分布來看，富陽（111宗）、臨安（96宗）、建德（88宗）、中心城區(qū)（72宗）、余杭（71宗）等區(qū)縣出讓工業(yè)“標準地”宗數(shù)居前列。最后，從出讓的產(chǎn)業(yè)分布來看，計算機、通信和其他電子設備制造業(yè)用地出讓宗數(shù)最多（67宗），通用設備制造業(yè)用地第2位（64宗），專用設備制造業(yè)次之（47宗），這與杭州主導產(chǎn)業(yè)有關。

2.2 成效與經(jīng)驗

（1）豐富了工業(yè)用地“畝產(chǎn)論英雄”改革內涵

過去“畝產(chǎn)論英雄”只考慮畝產(chǎn)稅收和產(chǎn)出指標，未能將環(huán)境和能耗等指標考慮進來?！皹藴实亍辈粌H將畝均稅收和投資等指標在供地階段明確化、提前化，而且還將環(huán)境和能耗等指標考慮進來，并通過“承諾制”手段將畝產(chǎn)論英雄改革進行了細化和深化。

（2）深化了“最多跑一次”改革實踐

“標準地”改革發(fā)軔于“最多跑一次”改革，政府提前完成土地區(qū)域環(huán)評、能評等工作，將過去土地出讓后置程序變政府代辦前置，極大節(jié)省企業(yè)交易成本、時間成本。過去企業(yè)催政府盡快完成審批手續(xù)，盡早開工投產(chǎn)?！皹藴实亍睂嵤┖?，發(fā)改委相關部門催企業(yè)盡快開工投產(chǎn)，效益迅速提升。避免了過去企業(yè)獲得土地后囤地炒地行為。工業(yè)企業(yè)項目投資在過去需跑多次、手續(xù)繁、周期長，“標準地”改革后，基本實現(xiàn)最多跑一次目標，縮減大量審批手續(xù)，縮短流程周期。

（3）加快了產(chǎn)業(yè)用地改革的綜合系統(tǒng)集成

“標準地”改革以工業(yè)用地改革為根基，并探索創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地改革，支持數(shù)字經(jīng)濟、信息經(jīng)濟等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時倒閉優(yōu)化傳統(tǒng)設備制造業(yè)、紡織業(yè)等產(chǎn)業(yè)轉型升級。產(chǎn)業(yè)用地改革是一項系統(tǒng)工程，涉及用地政策、用地結構調整與用地監(jiān)管考核等。“標準地”改革以全周期管理為目標，并協(xié)同要素市場化配置、放管服和最多跑一次改革，推進了產(chǎn)業(yè)用地改革的綜合系統(tǒng)集成。

（4）優(yōu)化了營商環(huán)境、降低企業(yè)的制度成本

杭州市推行“標準地”改革制度以來，有效優(yōu)化了營商環(huán)境，大大減輕企業(yè)制度性交易成本。解決土地供需雙方信息不對稱問題，通過市場化和競爭方式選擇項目提升產(chǎn)業(yè)政策效率[7]，實現(xiàn)政府“帶標招商、一次告知”、企業(yè)“看圖下單、一圖打盡”，變企業(yè)拿地“找市長”為“找市場”[8]。

（5）推動企業(yè)社會信用體系建設

“標準地”改革加承諾制，基于企業(yè)信用機制的體系有助于推動企業(yè)社會信用體系建設。建立企業(yè)信用機制評價平臺，以激勵、獎懲為手段，掛鉤企業(yè)稅收、融資、拍地等環(huán)節(jié)。企業(yè)過去信用評價主要通過銀行單一評價機制，“標準地”改革根據(jù)企業(yè)承諾完成情況進行綜合評估，推動企業(yè)社會信用體系多元化建設。

（6）促進產(chǎn)業(yè)轉型和高質量發(fā)展

“標準地”對項目畝均稅收、固定投資強度、能耗水平、排放水平等指標設定底線，有助于企業(yè)自我對標和發(fā)現(xiàn)癥痛，創(chuàng)新和升級技術。對已完成指標企業(yè)通過獎勵政策不斷激勵企業(yè)提高效益、降低能耗和排放，實現(xiàn)企業(yè)高質量發(fā)展[9-10]。過去對低產(chǎn)量、高能耗、高污染產(chǎn)業(yè)主要通過行政手段強制退出，“標準地”改革以市場化機制淘汰低端企業(yè)。

3 完善“標準地”改革的若干建議

3.1 完善“標準地”指標體系，有效落地高質量投資項目

指標體系是“標準地”改革的核心，應進一步完善“標準地”指標體系，按照“發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)、制定哪些標準，出讓哪些土地”，精準對接高質量投資項目。“標準地”改革改變原有低地價、低標準的粗放式招商引資模式，轉變?yōu)閮?yōu)選項目、優(yōu)選土地的精細化招商選資模式，對其指標體系、標準和精準性提出了更高要求。應注重結合本地資源稟賦、區(qū)位、比較優(yōu)勢和發(fā)展目標，制定以高質量發(fā)展為核心的包含經(jīng)濟、環(huán)境和社會效益等維度的指標體系，現(xiàn)有指標體系主要包括經(jīng)濟和環(huán)境維度，建議增加社會維度指標，社會維度方面可選擇就業(yè)指標。進一步調整和完善指標標準。當前“標準地”部分指標未充分考慮行業(yè)和地區(qū)差異。如杭州“標準地”固定資產(chǎn)投資強度指標對所有行業(yè)統(tǒng)一設定為350萬元/畝，不盡合理，對于部分資本密集型行業(yè)要求偏低，對于部分創(chuàng)新和研發(fā)類行業(yè)卻偏高，目前企業(yè)研發(fā)投入尚不能計入固定資產(chǎn)投資。增加“標準地”指標中的社會內涵，如增加就業(yè)指標，根據(jù)企業(yè)稅收和就業(yè)貢獻來配套員工宿舍和保障房。

3.2 完善“標準地”的動態(tài)調整機制，提升產(chǎn)業(yè)用地配置效率

建立“標準地”動態(tài)調整機制，根據(jù)行業(yè)評價投入、產(chǎn)出、排放等情況動態(tài)調整指標。隨著產(chǎn)業(yè)技術更新加快，行業(yè)整體的產(chǎn)出能力提升，能耗和排放水平降低。按過去的標準衡量企業(yè)的產(chǎn)出、投入、能耗、排放指標不利于行業(yè)動態(tài)發(fā)展。進一步通過“標準地”指標動態(tài)調整機制，促進“標準地”要素不斷向優(yōu)質高效企業(yè)集聚。充分考慮市場的實際情況，制定并且執(zhí)行工業(yè)企業(yè)新增項目投資強度和產(chǎn)出效益規(guī)范條件，并實施分行業(yè)、分區(qū)域的“標準地”畝產(chǎn)效益綜合評價，鼓勵支持發(fā)展高效優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，適度淘汰低端落后產(chǎn)業(yè)。推進資源要素市場化交易。對于企業(yè)關閉、退出后的“標準地”及時進行“騰籠換鳥”和再配置。對標國內外先進區(qū)域，加快“低產(chǎn)田”改造提升，充分激活閑置土地、低效用地等存量土地。

3.3 加強“標準地”的數(shù)字化賦能

建議進一步數(shù)字化賦能“標準地”改革，讓企業(yè)方便知悉“標準地”改革政策與信息，便捷定位地塊招商信息和知曉出讓條件，更能讓企業(yè)通過數(shù)字產(chǎn)業(yè)圖譜便捷尋找區(qū)域產(chǎn)業(yè)集聚情況，上下游關聯(lián)產(chǎn)業(yè)，為企業(yè)項目投產(chǎn)后尋找上下游關聯(lián)產(chǎn)業(yè)合作提供便捷和幫助。通過數(shù)字化賦能完善工業(yè)用地供給端改革。

3.4 進一步精簡相關程序，完善配套制度改革，提高改革系統(tǒng)性和協(xié)同性

進一步精簡壓縮高質量項目拿地、建設、投產(chǎn)審批手續(xù)與審批環(huán)節(jié)周期，打通“標準地”改革相關環(huán)節(jié)，真正落實“最多跑一次”改革精神。政府提前把企業(yè)環(huán)評、能評報批程序工作做好，減少原有企業(yè)拿地后各自報批手續(xù)，幫助企業(yè)減少審批時間環(huán)節(jié)，降低企業(yè)運行的制度成本。圍繞企業(yè)投資項目拿地、審批、建設、投產(chǎn)四個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)“一站簡辦、聯(lián)線通辦、專業(yè)代辦”，不斷提升在線審批管理平臺的便捷性和效率，深入推廣“標準地”改革的“一窗服務”、“限時完成”改革經(jīng)驗。

3.5 完善“標準地”企業(yè)信用監(jiān)督體系，實現(xiàn)數(shù)據(jù)化和陽光化管理

建立完善“標準地”企業(yè)信用平臺，以“標準地”項目為核心，施行全周期平臺化管理，將信用機制掛鉤企業(yè)的稅收、融資、上市等環(huán)節(jié)。建立信用激勵機制，對各項指標完成較好企業(yè)進行獎勵，除及時返還企業(yè)保證金外，對企業(yè)稅收、融資、上市、增地等環(huán)節(jié)給予獎勵支持。利用區(qū)塊鏈技術實現(xiàn)“標準地”項目全周期數(shù)據(jù)化管理和全陽光管理。

3.6 健全“標準地”配套保障和服務體系

企業(yè)員工住房保障問題是當前高房價背景下企業(yè)關注的主要問題?？稍凇皹藴实亍奔械漠a(chǎn)業(yè)園區(qū)，集中配建員工公寓，解決員工房租貴、租房難問題，并配套建立一定數(shù)量的居住生活配套服務設施，解決員工安居樂業(yè)問題。具體操作層面，建議掛鉤“標準地”指標體系，根據(jù)企業(yè)畝產(chǎn)稅收等指標配備一定比例的藍領公寓套數(shù)。

3.7 提升“標準地”的區(qū)位和空間品質，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚效能

產(chǎn)業(yè)發(fā)展并不是單個企業(yè)的孤立發(fā)展，應通過“標準地”改革提升產(chǎn)業(yè)的集聚優(yōu)勢和效能。建議以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為載體，提升“標準地”及其產(chǎn)業(yè)園區(qū)的區(qū)位和空間品質，通過合理設定“標準地”指標來引導相關產(chǎn)業(yè)進入和集聚。借助“標準地”數(shù)字地圖，細化產(chǎn)業(yè)分類和產(chǎn)業(yè)項目信息，企業(yè)通過“標準地”地圖可便捷獲得產(chǎn)業(yè)投資區(qū)位及上下游關聯(lián)產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡信息。有助于進一步優(yōu)化營商環(huán)境，促進招商引資，提升產(chǎn)業(yè)的集聚度和產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚效能。

3.8 完善“標準地”考核評價和監(jiān)管體制

推進“標準地”考核評價和監(jiān)管制度，深化產(chǎn)業(yè)用地“畝產(chǎn)論英雄”考核評價，提高監(jiān)管效力和考核效能，推進信息共享、完善多部門協(xié)同執(zhí)法。完善事前、事中、事后監(jiān)管與執(zhí)法能力，促進產(chǎn)業(yè)項目投資高質量發(fā)展。項目竣工后，由自然資源部門牽頭，聯(lián)合建設、規(guī)劃、經(jīng)信等部門，對“標準地”固定資產(chǎn)強度、容積率、行政辦公及生活服務設施比例等指標情況進行考核驗收。項目投產(chǎn)后，由經(jīng)信部門牽頭，聯(lián)合財政、環(huán)保等多部門，對畝均稅收、能耗、環(huán)境指標進行考核驗收。對考核結果優(yōu)秀、良好企業(yè)采取分檔次減免土地使用稅等形式進行獎勵。建立“標準地”企業(yè)建立信用評價系統(tǒng)，并與公共信用信息平臺對接，對失信企業(yè)實行融資、項目投資和增地限制，對于履行“標準地”協(xié)議信用良好的企業(yè)，給予新增用地政策優(yōu)惠等。

4 杭州“標準地”改革的全國意義

杭州“標準地”改革是深化土地供給側改革和“放管服”改革，優(yōu)化營商環(huán)境的生動實踐和具體樣板，對全國具有重要的啟示意義：

（1）發(fā)揮市場在土地要素配置的基礎性作用，“標準地”改革推動產(chǎn)業(yè)用地的市場化配置，通過市場和競爭讓稀缺的土地資源流向高效率、高產(chǎn)出、低能耗、低排放的用地主體，提升配置效率。

（2）數(shù)字化賦能改革。“標準地”數(shù)字地圖出臺，使“標準地”項目要求、空間區(qū)位和周邊配套信息全方位展示，重新定義了“標準地”招商模式，以“數(shù)字賦能”有效保障“市場有效”。

（3）綜合標準引導、助推高質量發(fā)展。“標準地”改革通過設定產(chǎn)出、稅收、能耗和排放指標，引導產(chǎn)業(yè)綠色可持續(xù)發(fā)展，推動產(chǎn)業(yè)轉型升級和高質量發(fā)展。

（4）協(xié)同改革、整體治理?！皹藴实亍备母飳崿F(xiàn)整體治理和治理能力提升，省發(fā)改委等部門出政策出指標，指導敦促地方推進改革和及時總結經(jīng)驗，橫向管理部門協(xié)同，優(yōu)化審批流程、精簡流程材料，大大提升審批效率。

（5）放管服改革優(yōu)化營商環(huán)境和新型政商關系?！皹藴实亍鄙罨殴芊母?，由“事后提要求”變“事先定標準”，通過給企業(yè)報批做減法、給政府服務做加法，有效優(yōu)化優(yōu)化營商環(huán)境和促進“親”“清”新型政商關系構建。

說明：本文為杭州市發(fā)改委規(guī)劃研究項目（2019-1-14）成果，課題組成員包括華東師范大學黃忠華教授、杭州市發(fā)改委投資處馮娟、上海師范大學杜雪君教授、浙江工業(yè)大學金晶博士生。