公職人員信用檔案制度芻議

劉 東

(甘肅政法大學(xué) 法學(xué)院, 甘肅 蘭州 730070)

當(dāng)前，信用問題已成為社會(huì)各界廣泛關(guān)注的重大問題，在整個(gè)社會(huì)信用體系中，政府信用處于核心和支柱地位，起到表率和示范作用。[1]國家機(jī)關(guān)的職能主要通過公職人員來履行，國家機(jī)關(guān)公職人員的信用狀況是國家機(jī)關(guān)信用的具體化，直接關(guān)系到國家機(jī)關(guān)的誠信建設(shè)。2004年《全面推進(jìn)依法治國實(shí)施綱要》要求政府合法行政，在依法行政過程中加強(qiáng)政務(wù)誠信；黨的十八大提出“加強(qiáng)政務(wù)誠信”；《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見》提出“建立健全社會(huì)誠信制度”的總要求，一系列的會(huì)議和文件都反映了國家對誠信建設(shè)的重視。2014年國務(wù)院印發(fā)的《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014—2020年)》(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)的通知明確指出：要加快推進(jìn)政務(wù)誠信建設(shè)，加強(qiáng)對公務(wù)員的誠信管理和教育；2016年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)政務(wù)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)進(jìn)一步要求：“以依法行政、陽光行政和加強(qiáng)監(jiān)督來推進(jìn)政務(wù)誠信建設(shè)，把政務(wù)誠信建設(shè)的重點(diǎn)放在政務(wù)領(lǐng)域失信記錄和失信懲戒兩個(gè)方面，把損害群眾利益、破壞市場交易等政務(wù)失信行為作為治理重點(diǎn)，不斷提升公務(wù)員誠信意識和各級人民政府誠信行政水平”。由此觀之，在信用體系遭受破壞的當(dāng)今社會(huì)，誠實(shí)守信已不再是對公民的道德要求，更是在法律中作出了相關(guān)規(guī)定，而作為社會(huì)信用體系核心的公職人員信用，更需要相關(guān)立法及制度對其作出詳細(xì)的規(guī)定。

一、公職人員信用檔案制度的形成與規(guī)范

公職人員信用檔案記錄公職人員信用信息，是政府信用體系的重要組成部分，是建設(shè)信用政府的關(guān)鍵。黨的十九大報(bào)告指出“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”；《規(guī)劃綱要》指出要建立公務(wù)員誠信檔案，依法依規(guī)將公務(wù)員個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)納入檔案；《指導(dǎo)意見》提出將建立政務(wù)領(lǐng)域失信記錄和實(shí)施失信懲戒措施作為推進(jìn)政務(wù)誠信的主要方面，建立健全各級人民政府和公務(wù)員失信記錄機(jī)制。在黨和國家重視加強(qiáng)政務(wù)誠信的大背景下，公職人員信用檔案制度應(yīng)運(yùn)而生。但是，在我國公職人員信用檔案制度建設(shè)仍處于起步階段，有許多不完善的地方，為了使之規(guī)范化，還需要從以下幾方面入手：

(一)明確公職人員信用信息范圍，確保檔案信息的真實(shí)性并嚴(yán)格加以鑒定

公職人員信用檔案的設(shè)立意味著建立了一個(gè)能夠詳實(shí)了解公職人員信用信息的信息庫，在這個(gè)信息庫中不僅包含公職人員的個(gè)人信息，例如，年齡、學(xué)歷、財(cái)產(chǎn)狀況等，還包括公職人員在工作中的各種信息，例如公務(wù)活動(dòng)、履職記錄、受到的獎(jiǎng)懲等?！吨笇?dǎo)意見》規(guī)定了政府公務(wù)員在行使職權(quán)過程中的政務(wù)失信記錄，但無法涵蓋全部公職人員。一般公職人員的信用信息主要包括：個(gè)人心性品質(zhì)的信用信息、個(gè)人經(jīng)濟(jì)生活方面的信用信息、公職人員義務(wù)履行狀況的信息，領(lǐng)導(dǎo)職公職人員信用信息的范圍還包括：重大事項(xiàng)請示報(bào)告不規(guī)范的信息、重大決策失誤的信息、監(jiān)管不作為的信息、濫用職權(quán)的信息等。[2]明確信用信息范圍只是第一步，在此基礎(chǔ)上還要確保信用信息的真實(shí)性。公職人員誠信信息收集范圍廣，來源途徑多，內(nèi)容更新快，如何有效地保持和維護(hù)信息的真實(shí)性就顯得格外重要。正因?yàn)槿绱?，在信息征集的過程中要把真實(shí)性放在第一位，采取科學(xué)可靠的手段采集信息并加以篩選以保證信息的真實(shí)。公職人員信用檔案關(guān)系到公職人員的信譽(yù)、考核、升遷等切身利益，所以在篩選信息的過程中必須一絲不茍，實(shí)事求是，認(rèn)真負(fù)責(zé)，在龐大的數(shù)據(jù)資料中剔除與誠信信息無關(guān)的內(nèi)容，確保留下有用的信息。

(二)系統(tǒng)分類公職人員信用檔案信息，建立信息共享平臺

公職人員信用信息來源復(fù)雜，內(nèi)容多樣，規(guī)格各異，加之現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展迅速，信息更新速度加快，常常需要對信息材料進(jìn)行增加與更新。把信用信息按照個(gè)人心性品質(zhì)類、個(gè)人經(jīng)濟(jì)生活類、義務(wù)履行狀況類、領(lǐng)導(dǎo)職公職人員信息類進(jìn)行劃分，可以極大便利信息的增減，減輕工作人員負(fù)擔(dān)，提高工作效率。此外，信用檔案作為公職人員獎(jiǎng)懲、升遷的依據(jù)，還必須要完整統(tǒng)一，易于查找。服務(wù)型政府的建設(shè)，高效便民原則的要求都需要政府打造專門的平臺進(jìn)行公職人員誠信信息共享，2019年《政府信息公開條例》規(guī)定“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)政府信息公開平臺建設(shè)，推進(jìn)政府信息公開平臺與政務(wù)服務(wù)平臺融合，提高政府信息公開在線辦理水平”。在公眾參與政府公共事務(wù)需求日益增加的情況下，公開和分享政府信息顯得格外重要，如果政府活動(dòng)完全拒絕公眾參與，“政府作為一個(gè)超級壟斷組織，可以毫不理會(huì)一般社會(huì)行為主體對其信用行為的評價(jià)”,[3]那么最終會(huì)導(dǎo)致公眾對國家機(jī)關(guān)失去信心，公職人員信用檔案制度建設(shè)成為空談。

(三)強(qiáng)化人事檔案與信用檔案的銜接，促進(jìn)公職人員信用檔案制度專業(yè)化

一般人事檔案包含公職人員的基本信息，可以作為信用檔案的信息來源，信用檔案包含公職人員誠信方面的詳細(xì)記錄，可作為人事檔案的有利補(bǔ)充。我國公職人員信用檔案制度處于起步階段，還沒有專門立法，并且相關(guān)立法如《檔案法》嚴(yán)重滯后，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)需求。不僅如此，在信用檔案管理過程中的問題也是層出不窮，例如，檔案管理思路陳舊，管理手段單一，很多檔案管理人員的工作僅僅是保管和查閱檔案而已，專業(yè)化程度不高等。要規(guī)范公職人員信用檔案制度，提高檔案管理的專業(yè)化勢在必行。

二、公職人員信用檔案制度功效分析

(一)從公職人員自身來講，完善的信用檔案制度有利于增強(qiáng)公職人員的服務(wù)意識，約束其公職行為

新修訂的《公務(wù)員法》規(guī)定了公務(wù)員應(yīng)具備良好的道德品行，《法官法》《檢察官法》等法律均有類似規(guī)定，對公職人員而言，誠信等道德要求已經(jīng)上升到了法律層面的要求。作為人民的公仆，國家公職人員必須堅(jiān)持契約精神，忠于政府，忠于人民，切實(shí)履行自己的職責(zé)。信用檔案制度可以逐步把這種契約意識內(nèi)化為公職人員自身的職業(yè)要求，使其在日常工作能夠經(jīng)常審視自己的行為，提升為人民服務(wù)的質(zhì)量。

(二)公職人員信用檔案制度有助于轉(zhuǎn)變政府行政理念，充分發(fā)揮政府職能，在一定程度上防止政府腐敗

公職人員履職行為一定程度上代表國家機(jī)關(guān)形象，其誠信操守引領(lǐng)社會(huì)誠信，一旦公職人員缺乏信用意識，就會(huì)導(dǎo)致國家機(jī)關(guān)失去公信力，長此以往，國家機(jī)關(guān)無論發(fā)布什么命令，實(shí)施什么行政行為，都會(huì)被公眾懷疑。社會(huì)信用體系的建設(shè)，有賴于公職人員這個(gè)群體，但誠信不能完全靠自發(fā)形成，還要借助外部力量予以監(jiān)督，如此公職人員誠信度才能提升。公職人員的誠信度要求要比普通民眾高，這對社會(huì)誠信建設(shè)至關(guān)重要，用有效的制度約束公職人員，是誠信建設(shè)必選之路。在一個(gè)誠信度高的社會(huì)中，失去誠信的成本很高，在一個(gè)誠信度低的社會(huì)中，固守誠信的代價(jià)會(huì)很大,在制度規(guī)范的前提下，提高不守信者的成本，讓其“一處失信、處處受制”，使失信成本大于守信成本，才能激發(fā)人們的自覺守信行為。[4]誠信既是個(gè)人立身之本，更是政府公信力的基礎(chǔ)，只有公職人員守住誠信底線，提升自我道德修養(yǎng)，社會(huì)才能形成向心力與凝聚力，政府才具有公信力。公職人員信用檔案制度的建立，有利于個(gè)人信用評價(jià)體系的形成，有益于促進(jìn)社會(huì)公平正義，會(huì)大幅度增強(qiáng)對誠信社會(huì)建設(shè)的驅(qū)動(dòng)力。

(三)公職人員信用檔案制度也有利于營造全民守信的社會(huì)氛圍，構(gòu)建社會(huì)信用體系

作為代表人民行使權(quán)力的公職人員是經(jīng)過層層選拔才任用的，可以說他們大部分是社會(huì)的精英，他們在日常行使職權(quán)的過程中往往會(huì)成為公眾和社會(huì)的關(guān)注焦點(diǎn)。他們恪守誠信，秉公執(zhí)法的行為會(huì)對全社會(huì)成員起到示范和表率作用，這是一種自上而下的推動(dòng)，會(huì)引領(lǐng)社會(huì)大眾守信的風(fēng)尚。公職人員良好的信用行為會(huì)讓民眾對他們產(chǎn)生認(rèn)同感和信任感，并會(huì)從中受到某種感召而自覺效法，社會(huì)信用體系建設(shè)也就水到渠成。

三、公職人員信用檔案制度法律責(zé)任解析

公職人員信用檔案制度通過對公職人員信息的采集、管理和使用來形成檔案，實(shí)際是以制度的形式對公職人員的一種制約。公職人員是國家機(jī)關(guān)的代表，也是國家機(jī)關(guān)與社會(huì)大眾確立的成文或不成文契約的實(shí)際執(zhí)行者。國家公職人員在“履約”時(shí)能否遵章守法，立誠守信，顧及公序良俗，尋求契約相關(guān)各方的“最大公約數(shù)”，事關(guān)人民利益和國家機(jī)關(guān)形象，更直接關(guān)系到法治社會(huì)、公民社會(huì)的構(gòu)建和落實(shí)。隨著依法治國進(jìn)程的加快，權(quán)力進(jìn)一步被關(guān)進(jìn)籠子里，社會(huì)對國家公職人員的綜合素質(zhì)提出了更高要求。公職人員信用檔案制度從信息的采集、發(fā)布、到管理涉及主體較多，主要包含以下幾類。

(一)公職人員自身的責(zé)任

在信用檔案信息采集過程中，相關(guān)信息的真實(shí)性與可靠性極為重要，公職人員作為信息的主要提供者，要為信息的真實(shí)性作出承諾，一旦事后出現(xiàn)問題，就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?！兑?guī)劃綱要》指出，政府應(yīng)嚴(yán)格履行向社會(huì)作出的承諾。由于國家機(jī)關(guān)的職能具體地是由公職人員履行的，所以對政府的要求也即對公職人員的要求。具體到信用檔案中，就要求公職人員嚴(yán)格履行職責(zé)，為自己所提供信息的真實(shí)性作出承諾，不得弄虛作假，瞞報(bào)謊報(bào)。近幾年來在山東、安徽等地公務(wù)員的招考過程中，都引進(jìn)了信用承諾制度，其中有一項(xiàng)規(guī)定就要求報(bào)考工作的相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)提供真實(shí)有效的個(gè)人信息，證明材料等，否則不予錄用。

(二)信用檔案管理人員的責(zé)任

目前，我國還沒有對針對公職人員信用檔案的專門立法，但此類主體可以參照《檔案法》《干部人事檔案工作條例》等法律法規(guī)適用。按照程序，基礎(chǔ)信息的采集應(yīng)由公職人員自行提供，由專門負(fù)責(zé)檔案的管理人員予以甄別、審查完成檔案的初步建立。檔案的管理人員負(fù)有監(jiān)督和保證數(shù)據(jù)真實(shí)性的義務(wù)，一旦數(shù)據(jù)出現(xiàn)問題，需要承擔(dān)連帶責(zé)任。[5]在檔案管理過程中，檔案負(fù)責(zé)人要對公職人員的信用狀況進(jìn)行跟蹤考察，例如,工作中取得的成績，受到的處罰等應(yīng)及時(shí)補(bǔ)充到檔案中去。與此同時(shí)，對公職人員的不誠信行為，負(fù)責(zé)人有責(zé)任指正，保證檔案的嚴(yán)肅性。此外，如果檔案管理人員在管理過程中出現(xiàn)失職等行為，《中華人民共和國檔案法》第五章第二十四條、第三十九條以及第四十二條均規(guī)定了相應(yīng)責(zé)任。

(三)上級領(lǐng)導(dǎo)成員的責(zé)任

上級政府領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督下級政府的工作，上級領(lǐng)導(dǎo)成員對下級公職人員信用狀況應(yīng)負(fù)有監(jiān)督職責(zé)。下級公職人員出現(xiàn)失信行為，上級領(lǐng)導(dǎo)難辭其咎。2019年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第六十一條規(guī)定了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究制度，明確了上級領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督失職的責(zé)任。在實(shí)踐中，一些領(lǐng)導(dǎo)為了謀求一己私利，濫用職權(quán)，違法更改檔案，嚴(yán)重影響了公職人員正常的選拔和管理，破壞了社會(huì)公平正義，造成了惡劣影響，《關(guān)于實(shí)行黨的領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》第五條、第六條規(guī)定了違反干部選拔任用工作有關(guān)規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。這一系列規(guī)定有助于強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)成員的監(jiān)督意識，間接提升了公職人員的信用意識。