國外貸援款項目管理的審計建議

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開展國外貸援款項目審計，是國家審計機關(guān)的一項法定職責(zé)。審計機關(guān)在國外貸援款項目協(xié)定生效后的建設(shè)期和項目竣工驗收后的使用期內(nèi)，依法對項目和項目執(zhí)行單位財務(wù)收支及項目執(zhí)行情況的真實性、合法性和效益性進行審計監(jiān)督，并按時保質(zhì)保量出具國外貸援款項目審計報告。

一、國外貸援款項目概況

多年來，我國與世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際金融組織和外國政府開展了內(nèi)涵豐富的合作，開展的項目廣泛涉及交通、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、教育、衛(wèi)生、扶貧等多領(lǐng)域，取得了令人矚目的成果。一方面，引進了資金和技術(shù)。國外貸援款資金的使用在一定程度上緩解了我國建設(shè)資金不足的瓶頸制約。引入的先進設(shè)備和技術(shù)在一定程度上縮短了與國際先進水平的差距。另一方面，引入了先進的管理經(jīng)驗，推動觀念更新和制度創(chuàng)新。國外貸援款項目以具體項目為依托，既引“制”又引“智”，通過規(guī)范化的運作機制及其智力資源，推動相關(guān)行業(yè)體制機制創(chuàng)新，促進觀念更新。

二、國外貸援款項目審計發(fā)現(xiàn)的問題

（一）重申報、輕落實。審計發(fā)現(xiàn)，有些地方政府盲目爭取項目和資金，缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)捻椖空撟C和外債風(fēng)險意識，決策者和實施者相互分離，沒有真正建立起借、用、還和責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的管理機制。在爭取項目時，各級政府熱情都很高，到了項目實施階段卻相互推諉。例如世行貸款X市物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，在項目立項及爭取世行貸款時，市政府成立了專班，由市城投公司、發(fā)改委、規(guī)劃局、財政局等部門聯(lián)合發(fā)力，很快將項目爭取下來。項目開工后，各部門相互推諉，導(dǎo)致大部分子項目的招投標(biāo)工作遲遲未能開展，項目實施期五年，截至第三年末，項目完成投資僅占計劃總投資的9.27%。另外，有些地方對項目是否適合當(dāng)?shù)匦枰绊椖繉嵤┤鄙僬{(diào)研論證，一些與當(dāng)?shù)貙嶋H不符的項目立項后，因管理理念的不成熟，造成部分項目未取得預(yù)期效果。例如H省森林經(jīng)營項目，該項目采用的是“近自然森林”自然更新經(jīng)營理念，確定好目標(biāo)樹和干擾樹，對干擾樹進行擇伐，保證目標(biāo)樹的成長，而H省林業(yè)資源不足，顯然植樹造林更適合。

（二）配套資金和回補資金不能及時到位。國外貸援款項目在簽訂貸款協(xié)定時，通常要約定國內(nèi)配套資金與國外貸援款資金的比例，在貸款方看來，項目合理的資金構(gòu)成是保障項目成功運行的關(guān)鍵因素，然而在項目實際執(zhí)行過程中，常常出現(xiàn)配套資金不能按時足額到位的情況。究其原因：一是國外貸款援助的項目所在地方財力本來就比較薄弱，再加上籌資渠道有限，有的項目甚至在完工時，也沒有完成配套資金的要求。二是有的項目由于配套資金到位困難，轉(zhuǎn)向商業(yè)銀行借款，資金成本大幅增加，且由于國外貸援款項目周期長，人工、原料等價格不斷上漲，建設(shè)成本和資金投入遠超概預(yù)算，項目短期又無法實現(xiàn)盈利，導(dǎo)致項目推進難上加難。例如G市城市環(huán)境綜合治理項目，由于政府配套資金困難，以7.8%的年利率向商業(yè)銀行借款，大大增加了項目成本。三是提款報賬程序繁瑣，整個過程涉及部門多、時間長，部門之間的銜接不暢，導(dǎo)致資金滯留，未能發(fā)揮應(yīng)有的效益，造成項目資金潛在損失。例如Y市農(nóng)業(yè)項目，在項目執(zhí)行過程中，有101筆0.91億元人民幣回補資金撥付不及時，最長滯撥404天，而農(nóng)業(yè)項目季節(jié)性強，資金不到位導(dǎo)致錯過農(nóng)時，影響項目推進。

（三）部分項目未能實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。在項目立項及項目協(xié)議中均明確了項目結(jié)束后預(yù)期將達到的效果，但在實際運行中，由于各方原因，一些目標(biāo)未能實現(xiàn)，致使貸援款資金的使用未能得到有效產(chǎn)出。有的項目在立項時確立了一批采購設(shè)備，隨著設(shè)備的更新?lián)Q代，采購的設(shè)備不適用，造成閑置和損失浪費。例如X市廢舊電池回收項目，該項目要從意大利進口一批設(shè)備，從項目立項到設(shè)備采購到位，中間間隔了四年，采購的許多設(shè)備已不能滿足企業(yè)生產(chǎn)需要。

（四）部分項目辦缺乏專職國外貸援款項目人員。審計發(fā)現(xiàn)，部分項目的承辦機構(gòu)是臨時組建的，工作人員多是從相關(guān)單位借調(diào)或臨時聘用，存在“上項目成立機構(gòu)，完成后解散隊伍”的現(xiàn)象，項目管理隊伍不穩(wěn)定，再加上對國外貸援款項目業(yè)務(wù)不熟練，不僅影響了項目提款報賬的速度，也影響了財務(wù)管理的質(zhì)量，進而影響了項目進度。例如E市環(huán)境治理項目，項目開工四年來，已經(jīng)換了三任負(fù)責(zé)人，工作人員也頻繁更換，導(dǎo)致每年的財務(wù)報表都不能按時出具，無法及時向亞行提款報賬，影響了項目進度。

三、解決國外貸援款項目問題的對策建議

（一）提高科學(xué)立項意識，健全項目評價機制。一是建立國外貸援款項目問責(zé)機制，明確問責(zé)方式，規(guī)范主管領(lǐng)導(dǎo)行為，增強科學(xué)立項意識。在項目立項時，切實將可行性研究落到實處，深入調(diào)查了解并進行風(fēng)險預(yù)測，結(jié)合地區(qū)實際篩選項目，進行嚴(yán)格的立項論證，確保項目接地氣，符合實際需要。二是注重落地項目的落實和可持續(xù)發(fā)展性，健全項目評價機制，將項目評價作為一項常態(tài)化工作，納入考核，評價內(nèi)容包括工程進度、工程質(zhì)量、資金使用情況等。在項目完工后也要持續(xù)對國外貸援款項目的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益進行跟蹤。三是建立國外貸援款項目儲備庫，準(zhǔn)確把握國家利用國外貸援款的政策導(dǎo)向，與當(dāng)?shù)貙嶋H相結(jié)合，做好項目中長期規(guī)劃，積極、合理、有效地利用國際金融組織及外國政府貸援款，組織專家開展聯(lián)合調(diào)研和論證，建立科學(xué)高效、內(nèi)容齊備的項目信息庫。

（二）加快落實國內(nèi)配套資金，簡化回補資金撥付流程。一是在項目立項階段，對貸款方的貸款政策和程序進行全面了解，慎重決定配套資金的比例，堅持實事求是原則，量力而行。主動與貸款方開展平等對話和磋商，爭取降低甚至減免配套資金。二是加強對已承諾資金的落實和約束。督促地方財政將已經(jīng)承諾的配套資金按計劃投入，確保配套資金及時足額撥付項目執(zhí)行單位。三是進一步拓寬配套資金籌集途徑和渠道，將國外貸援款項目和地方已建立的各項專項資金統(tǒng)籌安排，減輕配套資金壓力。四是縮短提款報賬和資金回補時間，加強對國外貸援款項目財務(wù)核算管理辦法、提款報賬辦法等有關(guān)規(guī)定的學(xué)習(xí)，積極與行業(yè)主管部門溝通，減少資金下?lián)軐徟h(huán)節(jié)，簡化撥付流程，確?；匮a資金及時、足額下?lián)?，發(fā)揮資金使用效益。

（三）完善主權(quán)外債風(fēng)險管理機制，建立健全還貸準(zhǔn)備金制度。一是各級財政部門應(yīng)總體把握主權(quán)外債的規(guī)模、投向和結(jié)構(gòu)，將主權(quán)外債納入預(yù)算管理。二是建立健全還貸準(zhǔn)備金制度，加大財政預(yù)算的投入力度，滿足到期債務(wù)的周轉(zhuǎn)墊付需要。三是制定有關(guān)的財務(wù)管理辦法和制度，明確配套資金的來源，規(guī)定外債資金的回收和償還，規(guī)定不同渠道外債資金的風(fēng)險承擔(dān)問題。

（四）穩(wěn)定人員隊伍，加強人員培訓(xùn)。一是完善和穩(wěn)定國外貸援款項目機構(gòu)，配備專職工作人員。做到事有人管，責(zé)有人擔(dān)，目標(biāo)明確，量化考核，定期考察。二是加強人員培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)包括國外貸援款項目最新管理辦法、提款報賬程序、物資采購程序、招投標(biāo)管理法規(guī)等，避免因?qū)ΜF(xiàn)行政策及管理辦法不了解導(dǎo)致項目進展緩慢。三是建立國外貸援款項目人才庫。把從事過國外貸援款項目的優(yōu)秀人員納入人才庫，有新的項目立項或?qū)嵤r，可以從人才庫挑選有經(jīng)驗的專家參與，當(dāng)一個項目結(jié)束時，項目管理人員可以跨地區(qū)、跨行業(yè)流動。