踐行綠色發(fā)展理念扎實(shí)做好自然資源資產(chǎn)審計(jì)

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中提出“必須樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”，這是新時(shí)代推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)，落實(shí)“五位一體”總體布局的重大決策部署。審計(jì)部門(mén)開(kāi)展自然資源資產(chǎn)審計(jì)就是踐行綠色發(fā)展理念，促進(jìn)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部履行好生態(tài)環(huán)保責(zé)任，走綠色發(fā)展之路，建設(shè)美麗家園。咸寧市審計(jì)局圍繞全市自然資源資產(chǎn)審計(jì)工作進(jìn)行專題調(diào)研，客觀評(píng)估全市自然資源資產(chǎn)審計(jì)工作現(xiàn)狀，分析存在的問(wèn)題和原因，提出改進(jìn)意見(jiàn)與建議。

一、自然資源資產(chǎn)審計(jì)工作取得的初步成效

開(kāi)展自然資源資產(chǎn)審計(jì)工作是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略部署，也是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重大舉措。我市自2016年啟動(dòng)該項(xiàng)工作，在市委、市政府和湖北省審計(jì)廳的正確領(lǐng)導(dǎo)下，局黨組高度重視，積極推進(jìn)，取得了較好成效。

（一）強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。一是注重加強(qiáng)學(xué)習(xí)，吃透上級(jí)精神。積極組織學(xué)習(xí)中央、審計(jì)署關(guān)于推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的新要求新部署，及時(shí)傳達(dá)落實(shí)市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)指示精神，提高審計(jì)人員的思想認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)工作責(zé)任感和使命感。同時(shí)，組織學(xué)習(xí)考察團(tuán)隊(duì)，赴外地交流，學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。二是爭(zhēng)取大力支持。市局黨組積極主動(dòng)向市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)自然資源資產(chǎn)審計(jì)工作，及時(shí)向市委、市政府報(bào)送《關(guān)于貫徹中辦國(guó)辦〈領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）〉和〈全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)電視電話會(huì)議精神的情況匯報(bào)〉》，在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視與支持下，市局于2017年在全省率先設(shè)立了自然資源資產(chǎn)審計(jì)科，并配備了2名專職審計(jì)人員。通城縣局、通山縣局也先后設(shè)立了相應(yīng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，配備了專職人員。三是加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合。從年初審計(jì)項(xiàng)目的安排上，主動(dòng)征求國(guó)土、水利、環(huán)保、林業(yè)等職能部門(mén)（單位）的意見(jiàn)和建議，科學(xué)合理安排審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，適當(dāng)調(diào)配職能部門(mén)的專業(yè)人才參與審計(jì)工作，形成全方位審計(jì)工作合力。

（二）探索建立配套制度。隨著自然資源資產(chǎn)審計(jì)工作的不斷深入，建立配套的制度體系是提高審計(jì)質(zhì)量的必然前提。根據(jù)市政府2019年2次常務(wù)會(huì)議紀(jì)要精神，我局提出四項(xiàng)貫徹意見(jiàn)，即注重學(xué)習(xí)、摸清實(shí)情、建章立制、研究制定相關(guān)考評(píng)指標(biāo)體系。我局主動(dòng)向省廳及地市州同行學(xué)習(xí)了解自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合評(píng)估工作實(shí)施方法，根據(jù)相關(guān)職能部門(mén)單位提供的信息資料，結(jié)合我市實(shí)際，制定出全市自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)保護(hù)責(zé)任審計(jì)主要評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并完成向市直相關(guān)單位征求修改意見(jiàn)工作；同時(shí)，起草了市自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作聯(lián)席會(huì)議制度、工作規(guī)則及其辦公室工作細(xì)則，助力提升全市自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作質(zhì)量。

（三）積極開(kāi)展審計(jì)項(xiàng)目。2016年，省廳授權(quán)委托市局完成嘉魚(yú)、通山、咸安3個(gè)縣（區(qū)）的自然資源資產(chǎn)審計(jì)試點(diǎn)工作。2017年至2019年，我市啟動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)全覆蓋計(jì)劃，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)72個(gè)，被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部144人。全市審計(jì)局已根據(jù)組織部門(mén)提出的審計(jì)對(duì)象名單，先后安排了1個(gè)部門(mén)、27個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)項(xiàng)目，完成領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)55人次，至2019年底完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)全覆蓋目標(biāo)的37.5%。全市每年選派人員力量參加全省自然資源資產(chǎn)交叉審計(jì)項(xiàng)目，2016年至2019年累計(jì)參加項(xiàng)目達(dá)10個(gè)，人員達(dá)40余人次。

二、自然資源資產(chǎn)審計(jì)工作存在的困難和問(wèn)題

（一）機(jī)構(gòu)不健全、人員力量不足。市審計(jì)局自然資源和環(huán)境保護(hù)審計(jì)科與上級(jí)對(duì)接的部門(mén)單位有省審計(jì)廳資環(huán)處、市委辦和政府辦的督查室，市直有發(fā)改委下屬長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、環(huán)保、林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門(mén)，對(duì)下有6個(gè)縣(市區(qū))審計(jì)局的工作聯(lián)系，然而至今市本級(jí)僅有2名審計(jì)人員。6個(gè)縣（市區(qū)）審計(jì)局僅通城、通山成立了專職從事自然資源和環(huán)境保護(hù)審計(jì)股，共配備審計(jì)人員4名，赤壁沒(méi)有成立專職股室，指定了1名專職人員負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作。其他3個(gè)縣(區(qū))審計(jì)局既未成立專職機(jī)構(gòu)，也未指定專人負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作。全市專職從事自然資源資產(chǎn)審計(jì)人員占審計(jì)人員總數(shù)的2.7%，以致工作全面推進(jìn)難度較大。此外，全市審計(jì)機(jī)關(guān)中還沒(méi)有具備資源環(huán)境專業(yè)背景的人才，現(xiàn)有審計(jì)人員大多是學(xué)財(cái)務(wù)專業(yè)的，每年既要參加本級(jí)統(tǒng)一安排的經(jīng)責(zé)和預(yù)算執(zhí)行審計(jì)項(xiàng)目，又要完成全市自然資源資產(chǎn)審計(jì)項(xiàng)目，同時(shí)還要參加省廳組織的交叉審計(jì)項(xiàng)目，人員少、項(xiàng)目多、壓力大的矛盾尤其突出。

（二）審計(jì)反映問(wèn)題不深不透。從近幾年開(kāi)展的自然資源資產(chǎn)審計(jì)項(xiàng)目看，審計(jì)報(bào)告中反映的問(wèn)題多數(shù)是相關(guān)部門(mén)執(zhí)法檢查已發(fā)現(xiàn)或查處的問(wèn)題，審計(jì)組發(fā)現(xiàn)并取證核實(shí)的問(wèn)題較少。審計(jì)反映的問(wèn)題多數(shù)是表面化、淺顯化的問(wèn)題，未進(jìn)行深層次分析，沒(méi)有把自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用、生態(tài)紅線管控政策、問(wèn)題整改落實(shí)措施等進(jìn)行系統(tǒng)研究，未能深入分析評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部科學(xué)決策對(duì)自然資源資產(chǎn)變化和生態(tài)環(huán)境所產(chǎn)生的影響。

（三）審計(jì)支持力度不夠。一是有些部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的必要性和緊迫性沒(méi)有入腦入心，對(duì)加強(qiáng)自然資源保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、環(huán)境承載能力評(píng)估工作學(xué)習(xí)理解不到位，加之經(jīng)濟(jì)實(shí)力不夠，實(shí)踐中仍然推行傳統(tǒng)、粗放式的發(fā)展方式。二是有些部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部錯(cuò)誤地認(rèn)為自己只要把錢(qián)和項(xiàng)目管好就可以了，其他方面都是次要問(wèn)題，從思想上對(duì)自然資源資產(chǎn)審計(jì)工作有抵觸情緒，審計(jì)配合不積極，增加了審計(jì)難度。三是由于自然資源資產(chǎn)稟賦特點(diǎn)的多樣性和復(fù)雜性，相關(guān)職能部門(mén)之間管理權(quán)劃分不夠明晰，有交叉重復(fù)現(xiàn)象，為了規(guī)避責(zé)任，職能部門(mén)之間以此為理由相互推諉，影響審計(jì)質(zhì)量和工作效率。

（四）對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)的法規(guī)依據(jù)不足。目前，我國(guó)開(kāi)展自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境審計(jì)的法規(guī)體系尚不健全。如《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)森林法》等相關(guān)的法律條文中，僅對(duì)縣級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)做了具體規(guī)定，均未明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及所屬部門(mén)的管理權(quán)限和責(zé)任界限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)其屬地發(fā)生的環(huán)保違法違規(guī)行為無(wú)執(zhí)法權(quán)，只能由縣級(jí)政府或其職能部門(mén)行使監(jiān)管處罰權(quán)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源資產(chǎn)審計(jì)面臨被審計(jì)對(duì)象權(quán)利責(zé)任不明確、不對(duì)等的問(wèn)題，審計(jì)定性依據(jù)不足、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題處理定責(zé)難、問(wèn)題整改難落實(shí)。

（五）缺乏科學(xué)準(zhǔn)確的指標(biāo)評(píng)價(jià)基礎(chǔ)。目前，我省編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表工作還處于摸索階段，我市未編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。實(shí)際工作中,自然資源資產(chǎn)范圍以及價(jià)值量等方面無(wú)法清晰、持續(xù)地界定反映，無(wú)法形成科學(xué)系統(tǒng)的核算體系，導(dǎo)致無(wú)法掌握和比較領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間資源資產(chǎn)質(zhì)量和數(shù)量的變化，亦難以界定領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

（六）審計(jì)數(shù)據(jù)收集難、準(zhǔn)確度不高。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源資產(chǎn)部分指標(biāo)數(shù)據(jù)僅在縣一級(jí)監(jiān)測(cè)和統(tǒng)計(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)未建立監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)制度，導(dǎo)致審計(jì)時(shí)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集存在難度，需要上級(jí)主管部門(mén)提供，耗時(shí)費(fèi)力；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)力量不足，統(tǒng)計(jì)工作任務(wù)繁重，受專業(yè)人才和技術(shù)設(shè)備限制,很多數(shù)據(jù)都是由村級(jí)干部估個(gè)大概數(shù)然后上報(bào)給鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)人員，導(dǎo)致數(shù)據(jù)準(zhǔn)確度大打折扣；三是部門(mén)統(tǒng)計(jì)口徑不一致，數(shù)據(jù)自相矛盾。

三、加強(qiáng)和改進(jìn)全市自然資源資產(chǎn)審計(jì)工作的建議

（一）更新審計(jì)理念,提升審計(jì)質(zhì)量。一是要圍繞中心服務(wù)大局，始終堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向,以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析問(wèn)題、解決問(wèn)題的方式，達(dá)到推動(dòng)工作穩(wěn)步提升的目的,最終回到服務(wù)市委政府工作中心，促進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展上來(lái)，當(dāng)好市委市政府改革發(fā)展的“參謀”“助手”。二是強(qiáng)化績(jī)效意識(shí),注重績(jī)效分析,在審深、審?fù)?、審?zhǔn)上狠下功夫。對(duì)自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策落實(shí)前后、項(xiàng)目實(shí)施前后、自然資源資產(chǎn)采用前后的資源資產(chǎn)實(shí)物量、生態(tài)環(huán)境指標(biāo)、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益等進(jìn)行多元分析,既要拓寬自然資源資產(chǎn)審計(jì)的廣度,又要探索自然資源資產(chǎn)審計(jì)的深度。長(zhǎng)期推行“綠水青山就是金山銀山”的理念，將其根植于領(lǐng)導(dǎo)干部的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展觀中。

（二）摸清自然資源資產(chǎn)家底，探索編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。目前，全省尚無(wú)成熟的自然資源資產(chǎn)審計(jì)模型或經(jīng)驗(yàn)可循，據(jù)了解，2018年底省統(tǒng)計(jì)局聘請(qǐng)中南民族大學(xué)公共管理學(xué)院資源環(huán)境專業(yè)團(tuán)隊(duì)，對(duì)全省自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行綜合評(píng)估。建議開(kāi)展自然資源資產(chǎn)確權(quán)工作，形成一套科學(xué)、規(guī)范、實(shí)用的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，使相關(guān)職能部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)更安心，對(duì)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)更明白、更放心，為提升審計(jì)工作質(zhì)量打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（三）創(chuàng)新審計(jì)思路和方法，提高審計(jì)效率。一是要樹(shù)立大數(shù)據(jù)審計(jì)思維。自然資源指標(biāo)多、數(shù)據(jù)量大、范圍廣，審計(jì)人員必須勇于突破，跳出思維定式，積極探索，使用數(shù)據(jù)比對(duì)、信息關(guān)聯(lián)、分類統(tǒng)計(jì)等大數(shù)據(jù)審計(jì)手段。二是掌握必備的地理信息技術(shù)，充分利用影像圖疊加分析，再重點(diǎn)跟蹤核實(shí)這一高效的審計(jì)方法。三是配備必要的審計(jì)工具，例如核實(shí)土地面積要有測(cè)量設(shè)備、核實(shí)水質(zhì)要有檢測(cè)設(shè)備，偏遠(yuǎn)地方的踏勘需要借助無(wú)人機(jī)等。

（四）健全機(jī)構(gòu)，充實(shí)力量，打造高素質(zhì)專業(yè)化審計(jì)隊(duì)伍。一是各縣（市區(qū)）審計(jì)局應(yīng)爭(zhēng)取當(dāng)?shù)攸h委、政府的重視，盡快落實(shí)專職機(jī)構(gòu)和人員，確實(shí)無(wú)法落實(shí)機(jī)構(gòu)編制的，盡快指定1至2名專職人員負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作；二是通過(guò)公務(wù)員招錄方式引進(jìn)專業(yè)人才，充實(shí)審計(jì)力量，提升整體業(yè)務(wù)素質(zhì)；三是組建全市專家?guī)?，向相關(guān)業(yè)務(wù)單位征集專業(yè)人才納入專家?guī)欤瑢徲?jì)項(xiàng)目需要時(shí)，可抽調(diào)專家?guī)炖锏某蓡T參審或請(qǐng)專家指導(dǎo)；四是做好業(yè)務(wù)培訓(xùn)，積極開(kāi)展以審代訓(xùn)，另外，每年組織一至兩次集中式自然資源資產(chǎn)審計(jì)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提升審計(jì)人員業(yè)務(wù)水平，力爭(zhēng)打造“一專多能”的復(fù)合型審計(jì)人才。

（五）加強(qiáng)部門(mén)協(xié)作，健全領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作聯(lián)席會(huì)議制度。著力整合全市審計(jì)資源，建立由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織、發(fā)改、財(cái)政、生態(tài)環(huán)境、自然資源、住建、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、審計(jì)、林業(yè)等各部門(mén)組成的審計(jì)工作聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。明確環(huán)保、林業(yè)、水利等各部門(mén)職責(zé)分工，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，積極搭建全市大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，及時(shí)提供審計(jì)業(yè)務(wù)需要的專業(yè)幫助和技術(shù)支持，實(shí)現(xiàn)資源信息共享，審計(jì)結(jié)果互用，共同促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作邁上新臺(tái)階。

（六）推動(dòng)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)自然資源資產(chǎn)審計(jì)地方性法規(guī)制度。根據(jù)地方自然資源資產(chǎn)稟賦存在的特點(diǎn)差異，上級(jí)黨委政府應(yīng)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部在資源資產(chǎn)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的權(quán)利義務(wù)，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源資產(chǎn)的保護(hù)制度、核算制度、開(kāi)發(fā)利用制度、監(jiān)督制度和追責(zé)賠償制度等，加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理的財(cái)政資金投入力度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)與區(qū)域內(nèi)的環(huán)境治理工作緊密聯(lián)系，按照資源資產(chǎn)屬地管理原則及領(lǐng)導(dǎo)干部分管領(lǐng)域劃定責(zé)任，做到權(quán)責(zé)明晰，減少審計(jì)實(shí)施中的困擾。建議逐步建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)在自然資源資產(chǎn)保護(hù)開(kāi)發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的法規(guī)制度。