論比例原則作為行政裁量的判斷標(biāo)準(zhǔn)

文/周俊丞

一、行政裁量的不足

（一 ）法律價(jià)值上的爭議

行政裁量是指因法律規(guī)范和個(gè)案之間存在著永恒的張力，行政機(jī)關(guān)在適用法律規(guī)范處理案件時(shí)享有的對(duì)不明確的法律要件予以類推和補(bǔ)充從而確定法律效果的自由。[1]從理想狀態(tài)的行政法治角度出發(fā)，法律應(yīng)當(dāng)在當(dāng)事人案件事實(shí)（事實(shí)要件）與行政機(jī)關(guān)所為的行政行為（法律后果）之間建立一種固定的聯(lián)系，易言之，法律須事無巨細(xì)且包羅萬象，應(yīng)把行政主體可能進(jìn)行的所有行政活動(dòng)都詳細(xì)的規(guī)定下來，行政主體不得有專屬于自己的彈性限度和判斷空間，如此才能有效的拘束行政權(quán)力，以實(shí)現(xiàn)維護(hù)公民合法權(quán)益的終極人文關(guān)懷。[2]行政主體為一定行政行為時(shí)須以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益為追求目標(biāo)，在處理問題時(shí)也必須盡可能及時(shí)迅速地考慮出合理的對(duì)策?；谶@樣的考量，法律不得不賦予行政機(jī)關(guān)在一定限度內(nèi)根據(jù)具體情況選擇為或不為以及如何為之的判斷余地，以保證權(quán)力的行使與合法合理的要求相契合。此時(shí)，法律的構(gòu)成要件與后果要件之間，就不存在一個(gè)純機(jī)械性、物理性的反映結(jié)果，[3]行政裁量也就應(yīng)運(yùn)而生。行政的生命在于裁量，如果政府不能行使裁量權(quán)的權(quán)力，那么政府就將無法運(yùn)作。[4]行政機(jī)關(guān)通過裁量的授權(quán)進(jìn)而獲得了一定獨(dú)立自主的活動(dòng)空間，法律對(duì)行政可能會(huì)予以嚴(yán)格的拘束，也可能會(huì)松動(dòng)。[5]行政主體一旦掌握了不受法律羈束的裁量空間，就必然帶來行政權(quán)的極度膨脹，這樣就注定會(huì)與法治精神背道而馳。故行政主體實(shí)施一定行政行為的彈性空間并非無限廣闊，而應(yīng)是符合立法之意圖，且必須以實(shí)現(xiàn)公共利益為其最終的價(jià)值追求。

（二 ）法律適用上的空間

《中國人民共和國行政處罰法》第4條第2款明確規(guī)定：設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。從條文表述來看，由于條文并未明確規(guī)定何種判斷標(biāo)準(zhǔn)，因此行政主體具有較大的行政裁量空間。但面對(duì)瞬息萬變的社會(huì)現(xiàn)象，法律的滯后性和迫切的現(xiàn)實(shí)需要構(gòu)成了一對(duì)難以調(diào)和的矛盾，且為了實(shí)現(xiàn)普遍意義上的正義，法律不可避免的存在一定的抽象性以便應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，這也造成了行政主體在處理個(gè)案時(shí)無所適從的尷尬處境。

二、比例原則

基于當(dāng)今世界行政法領(lǐng)域普遍對(duì)比例原則內(nèi)涵的理解與學(xué)界通識(shí)，比例原則一般被理解為“三要件”說，該學(xué)說指出比例原則并非一個(gè)內(nèi)涵明確且不可再分的法律范疇，它其實(shí)應(yīng)包括適當(dāng)性、必要性與狹義的比例三個(gè)子原則。適當(dāng)性原則，即在公權(quán)力的行使過程中所采取的手段必須有助于公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；必要性原則，即在足以實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目標(biāo)之前提下，若存在多種路徑選擇時(shí)，須選取對(duì)公民權(quán)益最小侵害之路徑；狹義的比例原則，即應(yīng)當(dāng)對(duì)所涉及到的法益作孰輕孰重的權(quán)衡和判斷。適當(dāng)性、必要性和狹義的比例原則按照一定的體系結(jié)構(gòu)有機(jī)組合而成，三個(gè)子原則構(gòu)成合理且缺一不可，井然有層次之分，在對(duì)規(guī)制公權(quán)力對(duì)人權(quán)之限制這一問題上，提供了一種行之有效的審查思路，且適當(dāng)性原則與必要性原則確有實(shí)質(zhì)上之區(qū)分。[6]適當(dāng)性原則是偏向事實(shí)范疇的一個(gè)準(zhǔn)則，只要發(fā)生的事實(shí)符合法律構(gòu)成要件后即產(chǎn)生適當(dāng)性原則，也即適當(dāng)性原則是將該事實(shí)涵蓋于法律構(gòu)成要件之中。必要性原則不僅屬于事實(shí)范疇，更兼具價(jià)值判斷的特征，其裁量的基準(zhǔn)是對(duì)法律效果的認(rèn)定和判斷，此時(shí)作出價(jià)值判斷的范圍僅限于既定目標(biāo)下的所采取手段之中。狹義的比例原則卻是不折不扣的價(jià)值范疇之判斷，對(duì)法益輕重的衡量并不受既定目標(biāo)的限制和拘束。

三、比例原則作為判斷標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)值

（一 ）法律價(jià)值上的原則性

從價(jià)值角度出發(fā)，比例原則作為一個(gè)重要的法律原則，在協(xié)調(diào)私益與公益之間的合理關(guān)系這一問題上，無疑具有極大的價(jià)值。有學(xué)者指出，任何一個(gè)奉行憲政主義理念的政權(quán)，其權(quán)力的運(yùn)行中必然帶有一定合比例的因素，或者至少具有可以孕育比例思想的土壤——對(duì)公權(quán)力的拘束和對(duì)自由權(quán)領(lǐng)域的維護(hù)。[7]對(duì)公共利益的追求是國家權(quán)力行使的應(yīng)有之義，也是比例原則對(duì)國家權(quán)力的要求，若一個(gè)公權(quán)行為未以實(shí)現(xiàn)公益為尺度，就會(huì)喪失權(quán)力的正當(dāng)性之基礎(chǔ)。誠如臺(tái)灣學(xué)者林錫堯所言，公權(quán)行為應(yīng)將公益作為其最終的價(jià)值追求，這是法律之要求，凡屬公權(quán)機(jī)關(guān)之行為，無論以何種方式為之，皆應(yīng)實(shí)現(xiàn)公共利益。除此之外，比例原則還提出了行政機(jī)關(guān)在達(dá)到公益目的的前提下面臨多種路徑選擇時(shí)，須選取對(duì)公民權(quán)益侵害最小之路徑。如果在實(shí)現(xiàn)公益的過程中對(duì)公民權(quán)利和自由的侵害在所難免，那么這種侵害必須是在足以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的前提下處于最低限度的。最后，采取的手段不得與欲達(dá)目標(biāo)明顯失衡，兩者應(yīng)當(dāng)具有適度的比例關(guān)系。比例原則是一個(gè)兼具事實(shí)范疇和價(jià)值范疇的原則，在對(duì)手段所可能造成的不利影響作綜合考量后，再將手段提升至目的這一層次進(jìn)行考察，將人權(quán)作為考量之基礎(chǔ)，以完成“保障人權(quán)”與“實(shí)現(xiàn)公益”兩個(gè)目的之間的判斷和權(quán)衡，彰顯了比例原則在國家權(quán)力和公民權(quán)利的關(guān)系中黃金分割點(diǎn)的價(jià)值定位。比例原則是權(quán)力行使的規(guī)范原則，在表面上對(duì)國家行為的手段與目的之間的關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，在更深層次上對(duì)公民的權(quán)利與公益之間的關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，即規(guī)范和協(xié)調(diào)權(quán)利與權(quán)力之間的關(guān)系。在現(xiàn)實(shí)生活中，承認(rèn)權(quán)力具有支配性和優(yōu)益性以實(shí)現(xiàn)公共利益，又對(duì)權(quán)力進(jìn)行一定的限制防止對(duì)公民私益領(lǐng)域的過分介入，兩者間的博弈中尋求最佳的且充分符合現(xiàn)代法治理念追求的中立點(diǎn)。

（二 ）法律適用上的合理性

從技術(shù)角度而言，在施以行政處罰時(shí)，執(zhí)法者應(yīng)當(dāng)首先證明自己實(shí)施處罰是為了實(shí)現(xiàn)一定的公共利益的目的，即適當(dāng)性之判斷，也就是處罰行為是否可以實(shí)現(xiàn)欲求之目的，如交警針對(duì)某駕駛員超速行駛這一行為進(jìn)行處罰時(shí)，須證明自己對(duì)該駕駛員的處罰是為了懲戒他的違法行為以維護(hù)交通秩序的穩(wěn)定，且選擇的處罰行為是適當(dāng)?shù)?，符合立法之目的的；其次?zhí)法者還須在諸多可以實(shí)現(xiàn)公共利益的處罰行為中，選擇對(duì)相對(duì)人的權(quán)益損害最小的處罰行為，即必要性之判斷，也就是采取的處罰行為是否是在實(shí)現(xiàn)公益目的的前提下對(duì)相對(duì)人權(quán)益損害最小的選擇，若警告可以實(shí)現(xiàn)目的，則不得給予罰款或更加嚴(yán)厲的懲罰，否則該處罰就不具有正當(dāng)性；最后，需要衡量所維護(hù)的公共利益和處罰行為對(duì)相對(duì)人的權(quán)益所造成的損害，即狹義的比例性之判斷，也就是施以處罰行為所欲追求的目的與相對(duì)人的私益之間是否可以維持一個(gè)適度的比例，兩種法益須維持在一個(gè)適度的比例，若得大于等于失，即為適度，反之即為不適度。

（三 ）具體事例上的適當(dāng)性

2014年7月，舟山市市場監(jiān)督管理局在對(duì)鄔某經(jīng)營的酒店進(jìn)行檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)該酒店經(jīng)營場所內(nèi)存放著5種過期食品，該酒店不能按要求提供相應(yīng)的食品票據(jù)，工作人員經(jīng)過與同類食品的對(duì)比，認(rèn)定過期食品的總價(jià)格為104元。后市場監(jiān)督管理局當(dāng)年于9月9日作出如下行政處罰：對(duì)5種過期食品予以沒收并罰款2萬元。鄔某對(duì)行政處罰決定的事實(shí)認(rèn)定部分表示無異議，但認(rèn)為罰款數(shù)額過重，于是申請(qǐng)復(fù)議。定海區(qū)人民政府于2015年1月14日作出復(fù)議決定，維持行政處罰決定。鄔某不服上述復(fù)議決定，向定海區(qū)人民法院提起行政訴訟。法院在作出的判決中，援引了《行政處罰法》第4條第2款作為判決的法律依據(jù)，認(rèn)為市場監(jiān)督管理局作出的處罰決定“顯失公正”，因?yàn)楸桓嬖谧鞒鎏幜P決定時(shí)并沒有將所有的因素都納入考慮范圍，所作出的處罰行為欠缺合理性，與相對(duì)人的違法行為的社會(huì)危害程度明顯不相適應(yīng)。行政主體在行使行政裁量權(quán)時(shí)不僅應(yīng)當(dāng)符合法律規(guī)范的要求，還須合乎理性，應(yīng)將公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)放到同一高度上，若面臨多種行政手段皆可實(shí)現(xiàn)公益目標(biāo)的情況，應(yīng)選擇對(duì)相對(duì)人權(quán)益損害最小的路徑。比例原則的三個(gè)子原則將具體問題中對(duì)權(quán)力行為的判斷轉(zhuǎn)化為更為直觀的且可被證明的數(shù)和量之間的比較，思路清晰，操作性強(qiáng)，在解決問題時(shí)顯得干脆利落，更具有實(shí)踐中的可操作性。

四、結(jié)論

現(xiàn)代行政法的基本要求是必須將國家權(quán)力對(duì)于自由領(lǐng)域的公民權(quán)益的侵害限制在一個(gè)合理的限度，并預(yù)設(shè)權(quán)力與權(quán)利各自的邊界。兩者發(fā)生沖突時(shí)，需要權(quán)衡不同法益之間的輕重，判斷究竟是否真正實(shí)現(xiàn)了法權(quán)背后利益上的平衡，就是在這種背景下，比例原則在價(jià)值、法律和技術(shù)角度表現(xiàn)出了科學(xué)合理性，在更深層次上實(shí)為違法者的私利益和執(zhí)法者所保障的公利益之間的權(quán)衡工具。