工程造價“注水”的審計診斷

工程造價“注水”是指施工企業(yè)通過各種方法增加工程造價的行為，其主要受企業(yè)追求利潤最大化這一根本動力驅(qū)使，由于信息不對稱、違法成本低、監(jiān)管漏洞大等原因，導(dǎo)致“注水”現(xiàn)象屢禁不止。

現(xiàn)階段，正值政府投資審計轉(zhuǎn)型之時，對政府投資工程項目的審計從傳統(tǒng)的單一工程造價審計向全過程審計轉(zhuǎn)變過程，既要充分發(fā)揮工程造價審計監(jiān)督“壓艙石”作用，更要從規(guī)范行業(yè)管理，完善體制機制上通堵點、聯(lián)斷點、解難點，促進政府投資工程項目健康發(fā)展。

一、工程造價“注水”的主要表現(xiàn)形式

一是通過虛增工程量多計工程款。新建道路工程項目采取虛增道路面積、管道長度、擋土墻鋼筋等工程量多計工程款；改造道路工程項目采取虛增土方、雨污水管等工程量多計工程款；綠化工程項目采取虛增綠化、檢查井等工程量多計工程款；市政道路配套工程采取虛增道路、綠化、土方等工程量多計工程款。此種方式最常見，工程表面已做，但“缺斤少兩”，需要實地勘測。

二是通過虛假簽證方式多計工程款。主要是施工單位編制虛假簽證、監(jiān)理單位未認真把關(guān)，甚至有的施工單位和監(jiān)理單位串通編制虛假簽證，多計工程結(jié)算價款。如某施工單位通過辦理虛假工程量簽證，將實際外運距離5公里的土方按外運12公里計價，將不足1米厚的碎石工程量按2.4米計價，多計工程款。

三是采取高套定額價格多計工程款。主要是施工單位通過套用價格高的工程消耗量定額或抬高材料價格多計工程款。如某學校項目高套混凝土、運距、管道接口定額等方式多計工程款；高套各類材料價格多計工程款。

四是違背合同及計價規(guī)范多計工程款。某工程未按合同約定總價下浮，稅費等未按計價規(guī)范執(zhí)行，違規(guī)計取利潤和規(guī)費等方式多計工程款。

五是虛報其他成本費用。施工單位將已由建設(shè)單位承擔的費用計入工程價款，如項目建設(shè)管理費、技術(shù)服務(wù)費、基本預(yù)備費或建設(shè)期貸款利息等計入工程價款。

二、工程造價失實的主要原因

一是項目管理存在信息“孤島”現(xiàn)象，立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)尚不完善。當前，對政府投資項目負有管理監(jiān)督職責的財政、發(fā)改、規(guī)劃、住建、公共資源交易等部門在各自職權(quán)范圍內(nèi)，履行相應(yīng)環(huán)節(jié)的審批、管理、監(jiān)督職能，各自建有相應(yīng)的信息數(shù)據(jù)平臺，由于未建立數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)通道，這些平臺相互獨立，各自閉環(huán)，如同信息“孤島”。同一項目在不同部門的平臺中項目名稱、項目內(nèi)容、項目編號、投資額等基本信息不統(tǒng)一，以及相關(guān)審批、執(zhí)法、監(jiān)督、處理等信息不對稱，極易形成“九龍治水，各管一攤”的局面，這既不利于發(fā)揮監(jiān)管合力和構(gòu)建立體化的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，增加了溝通成本，降低了辦事效率，又容易被施工單位“鉆空子”。

二是虛增造價行為追責問責難，惡意“注水”行為成本低。一方面，在單一的工程造價審計模式下，建設(shè)單位以審計機關(guān)出具的報告作為結(jié)算工程款依據(jù)，即使施工單位存在惡意“注水”行為，但由于未造成實際損失結(jié)果，難以對其進行追責或處罰；另一方面，現(xiàn)有法律法規(guī)并未規(guī)定工程結(jié)算造價文件需要由相應(yīng)資質(zhì)的造價咨詢機構(gòu)或造價師簽章，審計機關(guān)對惡意“注水”的造價編制機構(gòu)或人員難以追責問責。

三是施工單位抱有僥幸心理，造價咨詢機構(gòu)能力參差不齊。一些施工單位抱著“造價報高一點又沒有法律責任，發(fā)現(xiàn)了無非少賺一點，沒發(fā)現(xiàn)就賺到了”的僥幸心理，往工程造價里“注水”；一些施工單位為節(jié)省成本，聘請資質(zhì)能力欠缺的工程咨詢機構(gòu)及人員閉門造車，編制的工程結(jié)算文件脫離項目實際；有些中介機構(gòu)和人員缺乏職業(yè)操守，將行業(yè)計價規(guī)范拋諸腦后，委托人說多少就是多少，將未施工的內(nèi)容計入工程造價，將不應(yīng)辦理簽證的事項辦理簽證，將低品質(zhì)材料按高品質(zhì)材料計價，將簡單工序按復(fù)雜工序計價等。

四是建設(shè)施工現(xiàn)場把關(guān)不嚴，監(jiān)理等單位履職不到位。在建設(shè)項目中，監(jiān)理應(yīng)代表建設(shè)單位履行項目質(zhì)量、安全、計量等管理職能。但目前存在的問題是，監(jiān)理單位派駐一兩個現(xiàn)場監(jiān)理管理幾個甚至幾十個現(xiàn)場，監(jiān)理人員不認真記錄監(jiān)理日志甚至照搬照抄施工單位施工日志,而且對施工過程不按規(guī)范記錄、對隱蔽工程不按規(guī)定現(xiàn)場旁站、對施工單位申報的簽證不實地復(fù)核、對工程進度款不審核把關(guān)等問題普遍存在，造成工程造價結(jié)算依據(jù)失實。

五是建設(shè)單位存在“甩手掌柜”心態(tài)，管理主體責任缺位。有些政府投資項目存在違反招投標程序、先開工后簽訂合同、合同計價方式不明確等問題，為施工單位虛增造價留下了空間。加上部分建設(shè)單位內(nèi)部未建立審查稽核機制，未嚴格按規(guī)定履行工程造價審核主體責任，建設(shè)程序不規(guī)范和內(nèi)部監(jiān)督缺位是造成工程結(jié)算造價失實的重要原因。

三、工程造價審計對策建議

一是打破信息“孤島”，構(gòu)建項目監(jiān)管“一張網(wǎng)”。一方面要充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)平臺優(yōu)勢，盡快組織市大數(shù)據(jù)局及相關(guān)部門研究制定投資項目在線審批監(jiān)管平臺數(shù)據(jù)對接方案，進一步明確項目代碼規(guī)則、代碼錄入方式、完善數(shù)據(jù)接口、確定數(shù)據(jù)規(guī)范等，以項目統(tǒng)一代碼作為項目唯一身份驗證信息，進行后續(xù)的審批、建設(shè)、監(jiān)管業(yè)務(wù)，各相關(guān)部門必須將項目統(tǒng)一代碼錄入各自的信息管理系統(tǒng)中，使之貫穿項目審批和實施的全過程。同時，通過完善數(shù)據(jù)接口，明確數(shù)據(jù)規(guī)范化范圍，使項目招投標、合同簽訂、規(guī)劃、施工許可、竣工驗收、監(jiān)督檢查、行政處理處罰等信息統(tǒng)一集中到項目審批管理系統(tǒng)中，最終實現(xiàn)部門間信息互聯(lián)互通。另一方面，要充分發(fā)揮反腐敗協(xié)調(diào)機制優(yōu)勢，打通紀檢監(jiān)察、巡視巡察與審計監(jiān)督的信息互通渠道，重點關(guān)注違紀違規(guī)案件中可能存在的工程造價注水問題，以及政府投資項目違規(guī)建設(shè)背后可能存在的利益輸送問題，形成“巡審結(jié)合”的監(jiān)督合力，完善立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系。

二是完善內(nèi)審機制，強化自身功能“免疫力”。對于資源富集、資金密集、項目集中的部門和單位，要盡快成立內(nèi)部審計機構(gòu)，配備專職審計人員，加強年度內(nèi)部審計工作計劃與審計部門審計項目計劃的銜接，對內(nèi)部審計報告、問題整改等及時報審計部門備案；審計部門采取“以審代訓”的方式，邀請內(nèi)審人員參與審計部門審計項目任務(wù)，提升內(nèi)審人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，強化建設(shè)單位自身“免疫”功能，進一步壓實建設(shè)單位工程管理和造價審核主體責任，把好項目建設(shè)第一道“關(guān)口”。

三是嚴明合同責任，促進中介服務(wù)提質(zhì)量。設(shè)計、檢測、監(jiān)理、造價等社會中介機構(gòu)是政府投資項目必不可少的參與主體，各部門尤其是建設(shè)單位應(yīng)嚴格落實相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，在合同中對相關(guān)服務(wù)質(zhì)量和標準予以明確，并規(guī)定服務(wù)質(zhì)量不達標的責任，對服務(wù)質(zhì)量差、履職盡責不力甚至失職瀆職造成嚴重后果的中介機構(gòu)依法依規(guī)予以處理，還可通過在招標文件中明確或施工合同中約定結(jié)算造價失實的認定辦法，以及造價誤差率超過一定范圍時的違約責任，督促社會中介增強契約意識，提高服務(wù)質(zhì)量。

四是加強項目審計，從嚴管好各自“責任田”。要處理好建設(shè)單位主體責任與審計部門監(jiān)督責任的關(guān)系。在督促建設(shè)單位履行好工程管理和造價審核主體責任的同時，審計部門著重履行好監(jiān)督責任，按照分類分層的審計要求，加大對規(guī)模以上重點項目竣工預(yù)決算審計力度，對建設(shè)程序、征地拆遷、項目進度、工程結(jié)算、項目績效等實施全過程進行審計監(jiān)督；對規(guī)模以下的建設(shè)項目，主要由建設(shè)單位內(nèi)審機構(gòu)或委托第三方中介機構(gòu)實施審計，審計部門每年根據(jù)情況選擇一定數(shù)量的項目納入年度審計計劃，一并對第三方中介機構(gòu)出具的結(jié)論進行復(fù)審，構(gòu)建完善社會審計、內(nèi)部審計、國家審計三位一體監(jiān)督格局。

五是加強聯(lián)合懲戒，建立失信記錄“黑名單”。為嚴格控制政府投資項目建設(shè)規(guī)模和投資，提高施工單位、相關(guān)中介機構(gòu)惡意“注水”等失信行為成本，建議相關(guān)行業(yè)主管部門結(jié)合社會中介機構(gòu)庫管理和建筑行業(yè)誠信信息庫建設(shè)，建立政府投資項目不良行為記錄“黑名單”，對施工單位虛報工程量、以次充好等惡意注水、監(jiān)理單位不履職盡責、造價咨詢機構(gòu)審核把關(guān)不力等行為，考慮將其單位和直接責任人納入失信名單，禁止其一段時間內(nèi)承接政府投資項目，構(gòu)建“一處失信、處處受限”的聯(lián)合懲戒機制。