從事土地研究三十年記略

黃小虎

（中國國土勘測規(guī)劃院，北京100035）

《上海國土資源》2019年第4期，刊發(fā)我的文章“土地使用制度和管理制度改革歷程回顧與前景展望”，我研究土地制度改革三十余年，這算是一篇收官之作。

1986 年，我在當(dāng)年第6 期《紅旗》發(fā)表“保護(hù)耕地刻不容緩”一文，自此與籌備組建中的土地管理系統(tǒng)建立聯(lián)系，參與土地使用制度改革的研究，并最終調(diào)入土地系統(tǒng)工作。

本想專做經(jīng)濟(jì)研究，卻到了實(shí)際工作部門，多少有點(diǎn)陰差陽錯(cuò)。但既然來了，就要不辜負(fù)組織信任，完成好所承擔(dān)的任務(wù)。同時(shí)，我要求自己還要負(fù)起研究問題的責(zé)任，也算不辜負(fù)紅旗（求是）經(jīng)濟(jì)部15 年，所接受的馬克思主義理論訓(xùn)練，不辜負(fù)敬愛的導(dǎo)師蘇星同志對我的培養(yǎng)教育。

但整天忙于黨務(wù)行政工作，很難集中精力搞研究，雖然陸續(xù)寫了一些文章，發(fā)表了一些看法，卻并不系統(tǒng)，也很難作深入的專題探討。退休之后，才有條件集中精力作研究。60歲到70歲10年間，作了四五個(gè)專題，如征地制度改革、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、城市住房制度改革、自然資源管理體制改革等。在比較系統(tǒng)、深入的專題研究基礎(chǔ)上，發(fā)表的論文在質(zhì)量上有提高，數(shù)量也增加不少。對自己的退休生活，我感到有成就感。

對于經(jīng)濟(jì)學(xué)來說，探討土地使用制度改革，屬于應(yīng)用性研究。從事這方面研究的人，一要有扎實(shí)的理論功底，二要了解土地制度發(fā)展變化的實(shí)際。理論功底，首先是熟悉馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的主要原理，特別包括地租理論；其次是了解西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，如發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)等。土地制度的實(shí)際，包括有關(guān)決策層制定、出臺(tái)的重要法律、制度、政策，及出臺(tái)的歷史背景、產(chǎn)生的社會(huì)效果、引發(fā)的社會(huì)問題等等；還要特別關(guān)注有關(guān)改革措施，對人民群眾生產(chǎn)生活的影響，關(guān)注群眾和基層的要求和反映。這樣，有深厚的理論功底，又熟悉實(shí)際生活，在研究中，就能發(fā)現(xiàn)別人發(fā)現(xiàn)不了的問題，提出別人提不出的看法，講出別人講不出的話。

我僅有高中學(xué)歷，年輕時(shí)自學(xué)馬克思主義理論，“文革”后調(diào)紅旗經(jīng)濟(jì)部做編輯，在蘇星和其他老師幫助指導(dǎo)下，在工作中加深對經(jīng)濟(jì)理論的理解，編輯工作之余，也做一些專題研究，還曾到中央黨?！百Y本論研究班”進(jìn)修了半年，主要學(xué)習(xí)《資本論》第三卷。這些經(jīng)歷，使我對馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，有較多了解和掌握。

我在紅旗經(jīng)濟(jì)部曾負(fù)責(zé)聯(lián)系農(nóng)口，9號院里，上至杜老、劉堪，下至陳錫文、盧邁、周其仁、杜鷹、段應(yīng)碧、張?jiān)魄?、黃青禾、張路雄、高小蒙、袁崇法、謝揚(yáng)等，我都常跑動(dòng)；農(nóng)業(yè)部的郭書田、張紅宇、張毅，社科院的陸學(xué)藝、陳吉元、張曉山、蔡昉等，也是我聯(lián)系的對象。因此，對農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包的土地制度改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，我比較了解。國家土地管理局成立以后，也是由我聯(lián)系，后來還參與國務(wù)院房改辦，關(guān)于住房制度改革的系列研討活動(dòng)，最后又調(diào)入國家土地管理系統(tǒng)工作。可以說，中國改革開放以來，土地使用制度改革的全過程，我都有所參與和了解，當(dāng)然，只是個(gè)敲邊鼓、跑龍?zhí)椎男〗巧?/p>

由于理論知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，都有了一定程度的積累，使我對土地問題的研究，能提出一些比較獨(dú)到的見解。

例如，上世紀(jì)80年代中后期，社會(huì)各界探討土地使用制度改革，有人強(qiáng)調(diào)改革有助于增加財(cái)政收入。我認(rèn)為，這種觀點(diǎn)不符合馬克思主義。

馬克思的地租理論，建立在勞動(dòng)價(jià)值論和剩余價(jià)值學(xué)說基礎(chǔ)上，認(rèn)為土地本身并無價(jià)值，地租是土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)形式，即地主憑借土地所有權(quán)，參與社會(huì)剩余價(jià)值的分配，而地價(jià)則是地租的資本化。由于土地等級不同，使得企業(yè)的生產(chǎn)成本有差異，使用高等級土地的企業(yè)，就會(huì)產(chǎn)生超額利潤。土地所有權(quán)的存在，使這部分超額利潤不進(jìn)入社會(huì)利潤平均化過程，成為所謂土地的報(bào)酬即地租?？梢姡瑹o論地租還是地價(jià)，都來自相關(guān)產(chǎn)品價(jià)格中的利潤，屬于社會(huì)分配領(lǐng)域。社會(huì)總利潤或剩余價(jià)值總量是確定的，地主拿得多了，企業(yè)和資本家的利潤就少了，損失最終會(huì)轉(zhuǎn)嫁給工人階級和勞動(dòng)群眾，使整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)生扭曲，政治和社會(huì)秩序，也會(huì)因此而陷入混亂。這個(gè)道理，對社會(huì)主義社會(huì)也是適用的。

土地公有制是社會(huì)主義社會(huì)的基礎(chǔ)性制度，但公有制有不同的實(shí)現(xiàn)形式。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支，企業(yè)利潤全部上交財(cái)政，表面看起來，企業(yè)是無償使用土地，其實(shí)上交利潤里包含了地租。這種體制下，企業(yè)沒有自主權(quán)，沒有積極參與市場競爭的積極性，也沒有節(jié)約使用土地的積極性。改革開放，發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，就是要使企業(yè)成為自負(fù)盈虧的市場主體，為此必須理順經(jīng)濟(jì)關(guān)系。國家作為全民所有土地的代表，把因土地等級不同引致的超額利潤，作為地租收取，有助于企業(yè)通過加強(qiáng)管理和技術(shù)更新，在平均利潤率規(guī)律作用下，參與市場競爭，優(yōu)勝劣汰。也有助于節(jié)約、集約利用土地資源。但是，如果把增加財(cái)政收入作為土地使用制度改革的出發(fā)點(diǎn)和目的，片面追求政府地租收入最大化，就會(huì)侵蝕企業(yè)的正常利益，不利于搞活經(jīng)濟(jì)，還會(huì)引發(fā)系列消極聯(lián)鎖反應(yīng)。

為此，我于1987 年發(fā)表題為“當(dāng)前土地使用制度改革是為了理順經(jīng)濟(jì)關(guān)系”的文章，批評了片面追求政府收入的單純財(cái)政觀點(diǎn)。我提的這個(gè)問題，并非當(dāng)時(shí)改革所面臨的主要現(xiàn)實(shí)問題，因此沒有引起廣泛關(guān)注，但日后的發(fā)展，卻被我不幸而言中。這篇文章，可以說是為后來圍繞土地財(cái)政的爭論，預(yù)埋了伏筆。

又例如，90 年代初，城市國有土地有償使用改革逐步推開。開始時(shí)，有償使用的形式比較靈活多樣，可以出讓，可以收取年地租，可以國家土地入股，還可以土地資本金掛賬等等，不追求土地收益最大化，目的是配合國家在各個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重大改革舉措。那時(shí)的土地管理事業(yè)，確實(shí)生機(jī)勃勃，富有朝氣。

但后來逐漸趨于僵化，土地有償使用的形式越來越強(qiáng)調(diào)出讓，不僅房地產(chǎn)用地要出讓方式取得土地使用權(quán)，工業(yè)用地也要出讓。到了21世紀(jì)初，更強(qiáng)調(diào)“一律招、拍、掛”，“招拍掛”是出讓的一種方式，一律招拍掛就是一律出讓。這樣一來，年租制、國家土地入股等有償使用方式，就被否定了。過去是土地管理主動(dòng)適應(yīng)各個(gè)領(lǐng)域的改革需要，后來則變?yōu)楦鱾€(gè)行業(yè)、領(lǐng)域，都必須適應(yīng)土地管理的要求，而且越管越死。對此，我始終抱有不同看法。

從90 年代后期開始，大約10 年間，我陸續(xù)寫了若干文章，從各種角度闡述土地有償使用方式應(yīng)當(dāng)靈活多樣，明確表示我不贊成“一律招、拍、掛”。這些文章主要有：“論土地資產(chǎn)及其管理”（1998）、“社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)中的地租與土地使用制度改革——兼論國有土地的年地租制”（1999）、“防止片面追求政府地租收入最大化”（2003）、“論土地在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)中的宏觀調(diào)控作用”（2004）、“土地調(diào)控與制度創(chuàng)新”（2007）等。

我的觀點(diǎn)簡要概括如下：馬克思的地租理論認(rèn)為，地租是對社會(huì)利潤的扣除，而地價(jià)是地租的資本化，就是對企業(yè)未來幾十年利潤的提前扣除，這無疑會(huì)提高企業(yè)進(jìn)入市場的門檻，增加經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。對實(shí)力雄厚的企業(yè)來說，一次性付地價(jià)取得土地，可以享受數(shù)十年的土地增值收益。但對初創(chuàng)型企業(yè)來說，取得土地則是很大的壓力。資本主義的萌芽和初創(chuàng)階段，新生的資產(chǎn)階級與封建土地所有者的矛盾曾經(jīng)十分尖銳，以至于資產(chǎn)階級把實(shí)行土地國有化，納入自己的革命綱領(lǐng)。不過，資產(chǎn)階級掌握政權(quán)以后，逐漸與土地所有者合為一體，土地國有化就不再提了。

我國建立了社會(huì)主義的土地公有制，政府作為國有土地所有權(quán)的代表，并不像土地私有者那樣，追求特殊的土地權(quán)益，與資本和企業(yè)對抗，乃至侵害勞動(dòng)群眾的利益。相反，在土地公有基礎(chǔ)上，發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，土地使用方式應(yīng)當(dāng)而且可以針對用地者的不同情況，區(qū)別對待，方式靈活多樣。對于資金雄厚的外資企業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)等，可以出讓若干年期的土地使用權(quán)，對使用權(quán)期限較長的，可考慮開征財(cái)產(chǎn)稅；對于一般中小工業(yè)企業(yè)，則可以實(shí)行年租制，租期可以長一些，也可以短一些，租期受法律保護(hù)；鑒于市場競爭激烈，企業(yè)的生命周期普遍較短，出讓和年租的期限，一般不宜定得太長；為搞活國有企業(yè)，國家可以以在用的土地使用權(quán)入股，不一定非要出讓；對于需要挽救的困難企業(yè)，不論國有民營，可以采取土地資本金掛賬方式；對于涉及民生的項(xiàng)目，可以低價(jià)甚至免費(fèi)供應(yīng)土地，等等。

以上各種土地有償使用方式，都有利有弊，不是普遍適用的，需要區(qū)別不同情況實(shí)行不同的方式，而且企業(yè)的情況發(fā)生變化以后，土地的使用方式也應(yīng)該變，目的是搞活經(jīng)濟(jì)。實(shí)行“一律招拍掛”的初衷是防止腐敗，但沒有抓住要害。要害是暗箱操作，如果公開透明，制度化陽光操作，靈活供地并不必然導(dǎo)致腐敗。“一律”的結(jié)果，腐敗并沒有減輕，還把經(jīng)濟(jì)搞死了。

再例如，我在研究土地制度改革過程中，形成并提出一個(gè)觀點(diǎn)，即在土地公有條件下，土地可以成為對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的工具。1994 年，我承擔(dān)國家土地管理局的課題，研究社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)中的房地關(guān)系及管理，初步產(chǎn)生了這個(gè)想法。之后，又發(fā)表闡述地租是重要的經(jīng)濟(jì)杠桿的文章。2004年寫了“論土地在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)中的宏觀調(diào)控作用”，對這個(gè)問題做了比較全面分析。文章一脫稿，即送部長孫文盛同志，得到他“有啟發(fā)”“盼繼續(xù)研究問題”的鼓勵(lì)。后經(jīng)修改，2006 年正式發(fā)表。

我的主要看法，第一，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要不斷調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，就要調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)。土地利用狀況既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，又反過來制約或促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。政府可以自覺用規(guī)劃，實(shí)施土地用途管制，調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

第二，長期以來，我們只看到地租的食利性等消極面，忽視了地租有調(diào)節(jié)生產(chǎn)與交換的積極作用。在市場經(jīng)濟(jì)中，商品價(jià)格圍繞著生產(chǎn)價(jià)格（成本加平均利潤）波動(dòng)，等量資本獲得等量利潤，有利于資本投向有機(jī)構(gòu)成高的部門、行業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步。在存在土地所有權(quán)壟斷情況下，生產(chǎn)價(jià)格的調(diào)節(jié)作用，離不開地租關(guān)系的配合。

在土地私有條件下，地租的這種調(diào)節(jié)作用，只能是事后調(diào)節(jié)，但在土地公有特別是國有條件下，國家有可能把地租、地價(jià)作為重要的經(jīng)濟(jì)杠桿，對經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展進(jìn)行事前調(diào)控。上面所說，靈活的土地有償使用方式，本質(zhì)上就是發(fā)揮地租、地價(jià)的經(jīng)濟(jì)杠桿作用。

總之，不論在市場經(jīng)濟(jì)的物質(zhì)運(yùn)動(dòng)還是價(jià)值運(yùn)動(dòng)中，土地的調(diào)控作用是客觀存在的。人們意識(shí)到了，可以自覺地利用這個(gè)作用。沒有意識(shí)到，它也在那里自發(fā)地發(fā)揮作用。自覺地運(yùn)用這個(gè)工具，可能用得好，也可能用得不好。用得好能夠起積極作用，用不好則會(huì)起消極作用。

我的土地調(diào)控說，不符合傳統(tǒng)的宏觀調(diào)控理論，不為經(jīng)濟(jì)學(xué)界認(rèn)可。但后來國務(wù)院做出土地管理參與宏觀調(diào)控的決策，具體做法是把土地供應(yīng)量作為“閘門”，用開關(guān)這個(gè)“閘門”的辦法來調(diào)控經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)過熱就關(guān)“閘門”，經(jīng)濟(jì)遇冷就開“閘門”，當(dāng)時(shí)主要針對經(jīng)濟(jì)過熱。這基本還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的辦法，搞了幾年下來，效果并不好，慢慢就不再提了。國務(wù)院的決策與我的文章，有沒有某種聯(lián)系，不得而知，但對于用計(jì)劃行政手段，來解決市場經(jīng)濟(jì)問題的做法，我是不贊成的。我主張的土地調(diào)控，主要是自覺把地租、地價(jià)當(dāng)做經(jīng)濟(jì)杠桿，發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。至于規(guī)劃用途管制，也是成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家的普遍做法。

以上所介紹的，是我比較早期的研究成果，側(cè)重的內(nèi)容是土地管理管什么，怎么管?？偟目?，在社會(huì)上沒有什么太大的影響。進(jìn)入21 世紀(jì)以后，政府的土地管理與農(nóng)民、農(nóng)村集體組織的矛盾呈加劇趨勢，城市住房問題也越來越尖銳、突出，都成了社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問題，我的研究重點(diǎn)也逐漸向這方面轉(zhuǎn)移，退休后，更把主要精力放在這里。由于這類問題涉及民生、民意，社會(huì)關(guān)注度比較高，加上網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)微信等新媒體的迅速普及，我后期的文章、觀點(diǎn)，傳播得相對廣泛。網(wǎng)絡(luò)上查詢方便，就不在這里重復(fù)列舉了。

回顧我的研究經(jīng)歷，前期側(cè)重土地管理內(nèi)部，后期側(cè)重土地管理與外部的關(guān)系。但前后的脈絡(luò)是貫通的，都是把政府與市場的關(guān)系問題，作為土地使用和土地管理制度改革的核心問題，來加以研究探討。

在長期研究基礎(chǔ)上，形成的主要結(jié)論是，我國政府一身二任，既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的管理者，又是國有土地的所有者。兩個(gè)角色差別很大，管理者行為要求規(guī)范化，一切依規(guī)辦事；所有者行為則相對靈活，我的東西我做主，可以賣，可以送，可以換，可以借，可以租等等。當(dāng)然，在自己家里，還是要有議事辦事的規(guī)章制度。如果是作為客戶到市場上去，與其他客戶要平等協(xié)商，等價(jià)交換，公平交易，遵守管理者定的規(guī)矩。這樣兩個(gè)差異很大的角色，卻被放在一個(gè)政府部門身上，這就必然會(huì)產(chǎn)生角色錯(cuò)位問題，這恐怕是我們土地管理工作所存在問題的一個(gè)十分主要的原因。將來如果條件成熟，還是要按照總書記在十八屆三中全會(huì)上講的那樣，把所有者與管理者分開，才能從根本上解決問題。

下面回到文章的開頭，我為什么要考慮收官土地研究？過去在研究工作中，能發(fā)現(xiàn)一些別人不一定能發(fā)現(xiàn)的問題，提出一些獨(dú)立見解，得益于長期學(xué)習(xí)、積累的馬克思主義理論基礎(chǔ)；得益于長期在土地管理系統(tǒng)工作，了解40年來土地制度改革的全過程，既了解高層的重大決策，也了解百姓的疾苦、基層的煩惱，算得上是能頂天能立地。但現(xiàn)在情況變了，退休十多年，脫離實(shí)際太久，處于從社會(huì)人向自然人回歸之中，既不能頂天又不能立地了，已經(jīng)不具備結(jié)合新的實(shí)際，深入研究的條件了。社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，從事基礎(chǔ)理論研究，可以終其一生，老而彌堅(jiān)。從事應(yīng)用性研究，則受實(shí)踐條件限制較大，條件不具備了，硬要憑過去的名聲或頭銜賴在臺(tái)上，只能有害無益、討人嫌。人貴有自知之明，所以我決定，收官。收官的意思，不是什么話都不說了，而是不再自不量力承接新的研究任務(wù)。至于談?wù)勥^去的改革經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)過去的經(jīng)驗(yàn)，提提對未來的設(shè)想、建議之類，還是可以做的。

最后，借此收官之際，再談點(diǎn)感受。

回顧人生，我是幸運(yùn)的。能在蘇星同志的耳提面命下工作、學(xué)習(xí)，是我最大的幸運(yùn)。能與張卓元、林兆木、李光遠(yuǎn)、楊世英、任維中、馬鑌、鄭宗漢等經(jīng)濟(jì)學(xué)大師或經(jīng)濟(jì)理論造詣深厚的人共事，從中學(xué)到很多，也是幸運(yùn)的。

到土地管理系統(tǒng)工作，又有幸遇到王先進(jìn)、鄒玉川等領(lǐng)導(dǎo)，他們有自己的思考、見解，但是很愿意聽取各種不同的意見，理解、鼓勵(lì)、支持我研究問題，甚至幫我搭建開展學(xué)術(shù)交流活動(dòng)的平臺(tái)。我感謝他們!

還應(yīng)該特別感謝孫文盛同志，他到國土資源部伊始，并不分管我，卻關(guān)注到我的研究工作，專門找我了解情況。接任部長以后，更給我極大支持。在我國，重大的制度、政策調(diào)整、改革，有復(fù)雜的決策程序，政府部門的主要職責(zé)和日常工作，是執(zhí)行現(xiàn)行制度和政策。我研究形成的觀點(diǎn)，大部分是要改變現(xiàn)行制度和政策，孫部長十分清楚，在他的職責(zé)范圍之內(nèi)，這恐怕不可能做到，但他仍然愿意聽取我的意見。他了解我的志趣、愛好，最終同意我提前免除領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，退居二線，專心研究。我從文盛同志身上感受到的，是無產(chǎn)階級政治家的寬廣胸懷與氣度，是共產(chǎn)黨人的責(zé)任與義務(wù)觀。能夠在他的領(lǐng)導(dǎo)下工作和從事研究，也是我人生的極大幸運(yùn)。