民事公益訴訟檢察機關(guān)的角色沖突與協(xié)調(diào)

劉英俊

(北京師范大學(xué) 珠海分校,廣東 珠海 519087)

一、問題的提出

近年來,隨著污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益案件的不斷涌現(xiàn),理論界和實務(wù)界不斷呼吁構(gòu)建檢察機關(guān)提起民事公益訴訟制度。2017年6月27日,全國人民代表大會常務(wù)委員會作出《關(guān)于修改<中華人民共和國民事訴訟法>和<中華人民共和國行政訴訟法>的決定》,對《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條規(guī)定一款,作為第二款:“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為,在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下,可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關(guān)或者組織提起訴訟的,人民檢察院可以支持起訴?！庇纱?檢察機關(guān)有權(quán)提起民事公益訴訟在立法層面得以全面確認(rèn)。

在民事公益訴訟案件中,檢察機關(guān)被配置了民事公訴權(quán)、二審民事抗訴權(quán)和再審民事抗訴權(quán)。對于檢察機關(guān)在公益訴訟案件中的身份與地位問題,湯維建教授認(rèn)為,作為民事公訴人,其在公益訴訟中的身份和地位是雙重的:一方面,民事公訴人屬于訴訟中的訴訟主體,享有訴訟當(dāng)事人所應(yīng)有的訴訟權(quán)利,負(fù)有訴訟當(dāng)事人所應(yīng)負(fù)的訴訟義務(wù);另一方面,民事公訴人又是訴訟中的監(jiān)督者,其對公益訴訟的公正高效以及法院對公益訴訟的中立客觀裁判有權(quán)實施法律監(jiān)督。[1]從上述兩高司法解釋層面來看,民事公訴權(quán)屬于法律監(jiān)督權(quán)的范疇,但是不能抹殺檢察機關(guān)在公益訴訟案件中的當(dāng)事人角色。民事公訴權(quán)在本質(zhì)上是請求裁判權(quán),也就是一種訴權(quán),對于二審民事抗訴權(quán)和再審民事抗訴權(quán)從訴權(quán)角度應(yīng)認(rèn)定為民事公訴權(quán)的延續(xù)。檢察機關(guān)的兩種角色產(chǎn)生于完全不同的訴訟法律關(guān)系之中:其一,作為訴訟監(jiān)督者這一身份產(chǎn)生與法院的關(guān)系之中;其二,作為公益訴訟人產(chǎn)生于與被告的關(guān)系中。關(guān)于檢察機關(guān)的雙重角色是否沖突問題,在學(xué)界有不同的認(rèn)識和觀點。對于這個問題的研究與解決,直接關(guān)系到民事公益訴訟制度功能的發(fā)揮。

二、民事公益訴訟的“訴監(jiān)合一”模式

“訴監(jiān)合一”模式是指在民事公益訴訟案件中,檢察機關(guān)行使民事抗訴權(quán),將當(dāng)事人角色與訴訟監(jiān)督者角色的合二為一。對于這兩種角色之間的關(guān)系,學(xué)界有兩種不同的觀點:

其一,沖突說。有學(xué)者認(rèn)為:“檢察機關(guān)在民事訴訟中既有類似于原告的訴訟地位,同時還要行使法律賦予的法律監(jiān)督權(quán),這在民事訴訟的運作中是無論如何也不能自圓其說的,因為一方面它要以保護公益為己任,另一方面又要監(jiān)督這些公益糾紛的解決過程,使它兼?zhèn)淞诉\動員和監(jiān)督員的身份,職能上的自相矛盾使檢察機關(guān)介入民事訴訟出現(xiàn)邏輯悖論?！薄坝绕涫菣z察機關(guān)享有民事抗訴權(quán),法官如果對檢察機關(guān)起訴的案件處理稍有不當(dāng),后果可能就是令法官非常不愉快的抗訴?！盵2]

其二,統(tǒng)一說。“統(tǒng)一說”論者認(rèn)為“沖突說”的觀點將檢察機關(guān)的當(dāng)事人角色與法律監(jiān)督者角色割裂看待,忽視了兩者的內(nèi)在一致性。當(dāng)檢察機關(guān)作為原告提起公益訴訟時,其法律監(jiān)督的重心不再指向法院的裁判活動,而是指向民事主體的守法活動。在此意義上,實施法律監(jiān)督是檢察機關(guān)扮演當(dāng)事人角色的內(nèi)在追求,當(dāng)事人角色是檢察機關(guān)實施法律監(jiān)督的外在表現(xiàn)。檢察機關(guān)在公益訴訟中的“自身利益”就是其在履行監(jiān)督職能時所追求的利益,兩者內(nèi)在統(tǒng)一。[3]

對于“沖突說”和“統(tǒng)一說”,筆者傾向于“沖突說”,“統(tǒng)一說”更具有法治的浪漫主義色彩與論者的一廂情愿?；谶壿嫼徒?jīng)驗事實分析,訴訟監(jiān)督者的角色要求檢察機關(guān)盡可能保持中立、超然和公正,而當(dāng)事人的訴訟角色卻要求檢察機關(guān)要保持積極、主動,追求自身最大限度內(nèi)勝訴。檢察機關(guān)從提起民事公訴、支持公訴,甚至提起二審抗訴乃至再審抗訴,檢察機關(guān)在動態(tài)意義上都在追求“勝訴”的結(jié)果。由此,在民事公訴權(quán)和民事抗訴權(quán)行使過程中,檢察機關(guān)的當(dāng)事人角色與訴訟監(jiān)督角色在一定程度上是直接對立和沖突的。但是,我們知道角色的多元實際上是一種常見的社會現(xiàn)象。社會生活的復(fù)雜性和多面性決定了同一社會主體有時需要扮演多重角色。角色的多元化雖然有可能引起沖突和紊亂,但只要安排妥當(dāng),沖突和紊亂也并非不可避免。[4]

三、民事公益訴訟檢察機關(guān)的角色沖突與協(xié)調(diào)

對于如何解決民事公益訴訟案件中檢察機關(guān)角色沖突問題,在保留檢察機關(guān)民事公訴職能與訴訟監(jiān)督職能的情況下,從根本上解決是不可能的,也是不現(xiàn)實的。對此,筆者認(rèn)為,采取相對合理主義的立場,在強化檢察官客觀義務(wù)的同時,保留檢察機關(guān)在公益訴訟中二審抗訴權(quán),限制檢察機關(guān)不利于被告的再審抗訴權(quán)的提起,應(yīng)為協(xié)調(diào)檢察機關(guān)角色沖突的最可行辦法。

(一)強化檢察官的客觀義務(wù)

檢察官在訴訟中的客觀公正理念創(chuàng)設(shè)于19世紀(jì)中末葉的德國,現(xiàn)在已經(jīng)被大陸法系國家和英美法系國家普遍接受,被稱之為檢察官的底線義務(wù)。對于檢察官的客觀義務(wù)這一概念,學(xué)界的觀點一般認(rèn)為,“客觀義務(wù)強調(diào)檢察官站在客觀的立場,以發(fā)現(xiàn)案件的真實情況,而非當(dāng)事人的立場進行訴訟活動?！盵5]長期以來,檢察官的客觀義務(wù)理論的研究局限于刑事司法領(lǐng)域,但是湯維建教授認(rèn)為,“研究檢察官客觀義務(wù)問題,不能僅限于刑事司法領(lǐng)域,還應(yīng)當(dāng)關(guān)注檢察官在民事、行政法律監(jiān)督范圍內(nèi)的法定職責(zé)和客觀義務(wù)。因為,我國檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)是包含民事、行政監(jiān)督在內(nèi)的完整的法律監(jiān)督權(quán)。特別是實踐中,民事、行政法律監(jiān)督較之于刑事法律監(jiān)督明顯薄弱的情況下,強調(diào)檢察官的客觀義務(wù),更有利于檢察官形成良好的職業(yè)操守與客觀公正的法治精神,提高民事、行政法律監(jiān)督的質(zhì)量和水平?！盵6]檢察官的客觀義務(wù)要求檢察官在抗訴案件審查程序中,審查案件應(yīng)當(dāng)盡到中立審查責(zé)任,秉持客觀中立的立場,不偏不倚,圍繞是否具備啟動抗訴程序的法定事由進行審查,區(qū)別依職權(quán)抗訴和依申請抗訴情形,以決定是否提起抗訴。

在民事公益訴訟案件中,檢察機關(guān)作為訴訟中的原告人與檢察機關(guān)對民事抗訴案件的中立審查責(zé)任難免不會產(chǎn)生角色沖突。為避免客觀義務(wù)的空洞化,促進客觀義務(wù)的實效性,這就要求檢察官要強化自己超越當(dāng)事人角色意識,充分認(rèn)識到自己提出抗訴的責(zé)任在于實現(xiàn)法律監(jiān)督的要求,實現(xiàn)司法的公正,從而保持客觀冷靜的心態(tài)和公正立場。如果檢察官能夠做到用中立者的心態(tài)進行抗訴案件的審查,中立審查責(zé)任就容易得以實現(xiàn)。因此,為了防止民事抗訴權(quán)的濫用,必須強化檢察官的客觀義務(wù)理念,這是中國民事抗訴權(quán)未來建設(shè)和發(fā)展的方向。

(二)限制檢察機關(guān)不利于被告的再審抗訴權(quán)的提起

在民事公益訴訟案件中,檢察機關(guān)享有的民事抗訴權(quán)是一種復(fù)合形態(tài)的權(quán)力,兼具訴訟職能與訴訟監(jiān)督職能,體現(xiàn)了民事公訴權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)的有機融合。申言之,民事抗訴權(quán)在本質(zhì)上屬于法律監(jiān)督權(quán),在職權(quán)行使上既是訴又是監(jiān)督,二審民事抗訴權(quán)中訴的因素較重,作為民事公訴權(quán)的延伸,表現(xiàn)為檢察機關(guān)的救濟性權(quán)利,與被告的上訴權(quán)并無二致。在檢察機關(guān)提出的一審訴訟請求范圍內(nèi),檢察機關(guān)提起上訴時不會出現(xiàn)在實體上有利于自己,而不利于被告的情況?？梢?檢察機關(guān)在二審程序中主要是以當(dāng)事人身份出現(xiàn),現(xiàn)實中的角色沖突問題在一定程度上可以避免。

相反,與民事公益案件二審民事抗訴權(quán)相比,檢察機關(guān)行使再審民事抗訴權(quán)將導(dǎo)致角色發(fā)生嚴(yán)重沖突。民事公益訴訟案件再審民事抗訴權(quán)仍具有訴權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)雙重性質(zhì),只不過訴訟監(jiān)督權(quán)的因素更重一些。在再審程序中檢察機關(guān)既是訴訟監(jiān)督者,又是當(dāng)事人,檢察機關(guān)與案件本身存在訴的利益,這種角色沖突很難讓檢察機關(guān)站在客觀、中立的立場上履行監(jiān)督職能,從而提起有利于被告的再審。事實上,即便在刑事訴訟中,檢察機關(guān)提起有利于被告的再審都是比較罕見的。作為當(dāng)事人,檢察機關(guān)更愿意把精力放在生效判決沒有支持的訴訟請求上。此外,還有一個引人深思的問題:被告對法院的生效裁判不服,能否申請檢察機關(guān)提起抗訴啟動再審程序，這也就是意味著一方當(dāng)事人通過另一方當(dāng)事人進行權(quán)利救濟,由此檢察機關(guān)的角色沖突愈加嚴(yán)重。江偉教授在《民事訴訟法典專家修改建議稿及立法理由》一書中,在第二百九十七條申請人民檢察院抗訴第二款建議規(guī)定:“人民檢察院應(yīng)當(dāng)在收到抗訴申請之日起兩個月內(nèi)決定是否抗訴。人民檢察院經(jīng)過調(diào)卷審核,認(rèn)為符合再審條件的,應(yīng)當(dāng)提出抗訴。但對人民檢察院作為一方當(dāng)事人的案件不得抗訴。”[7]對于為什么規(guī)定“對人民檢察院作為一方當(dāng)事人的案件不得抗訴”,立法理由缺失,筆者認(rèn)為其中的原因為:如果允許檢察機關(guān)提起抗訴的話將導(dǎo)致角色沖突,在法理和現(xiàn)實中難以形成邏輯上的自洽有關(guān)系。然而,如果不允許公益案件中被告向檢察機關(guān)申請抗訴,一方面,會造成公益訴訟案件與普通訴訟案件被告人權(quán)利的不同等;另一方面,在一定程度上會削弱了檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位。為此,比較折中考慮是限制檢察機關(guān)在民事公益訴訟案件不利于被告的再審抗訴權(quán)的提起,這可以在最大程度上解決角色沖突問題。