淺析留置與刑事強(qiáng)制措施的銜接轉(zhuǎn)化

張 微,鄭超峰

(1.中共廣州市委黨校，廣東 廣州 510040;2.吉林大學(xué)南方研究院，廣東 珠海 519041)

2018年1月,中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于開展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭的通知》,這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署,對保障人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序、國家長治久安,進(jìn)一步鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ),意義重大、影響深遠(yuǎn)。自專項(xiàng)斗爭開展以來,有些地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)注重與公安機(jī)關(guān)協(xié)同作戰(zhàn),有力推動(dòng)掃黑除惡專項(xiàng)斗爭向縱深發(fā)展。但在實(shí)踐中,還存在不少紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)兩家協(xié)作配合銜接不夠,甚至有的地區(qū)兩家各自為戰(zhàn)、互不支援、打黑和打“傘”兩張皮等問題。留置措施和刑事強(qiáng)制措施銜接不夠,在公安機(jī)關(guān)對涉黑惡犯罪嫌疑人采取刑事強(qiáng)制措施情況下,如何再由監(jiān)察機(jī)關(guān)對其執(zhí)行留置措施亟待破解。當(dāng)前，掃黑除惡打傘工作已進(jìn)入深水區(qū),將觸及隱藏更深的背后腐敗問題及“保護(hù)傘”,必須拿出攻堅(jiān)克難碰硬的勇氣和決心,全力破解“瓶頸”和障礙。本文重點(diǎn)探討掃黑除惡專項(xiàng)斗爭中,涉黑惡犯罪嫌疑人如何實(shí)現(xiàn)執(zhí)行刑事強(qiáng)制措施與留置措施的銜接轉(zhuǎn)化問題。

一、問題的提出

當(dāng)前懲治涉黑涉惡腐敗和打“保護(hù)傘”工作中,如果公安機(jī)關(guān)在偵辦涉黑惡勢力犯罪案件中已采取強(qiáng)制措施的,監(jiān)察機(jī)關(guān)僅是在公安機(jī)關(guān)配合下介入審訊,沒有對涉黑惡犯罪嫌疑人采取留置措施,容易出現(xiàn)犯罪嫌疑人對“保護(hù)傘”問題極力抗拒調(diào)查的局面,往往難以實(shí)現(xiàn)審訊突破,這幾乎是全國各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)普遍面臨的難題。

打“傘”案件必須采取留置措施。首先,查處隱藏在黑惡勢力背后的“保護(hù)傘”案件,往往涉及權(quán)錢交易的腐敗問題,本質(zhì)上屬于職務(wù)犯罪范疇,具有職務(wù)犯罪案件手段高度隱蔽等特點(diǎn),必須采取與之相匹配的強(qiáng)有力的特別調(diào)查手段——留置措施,否則罕有能取得較好效果的。其次,打“傘”案件還具有不同于一般職務(wù)案件的特殊性和復(fù)雜性:一是“保護(hù)傘”與黑惡勢力長期勾連,結(jié)成利益聯(lián)盟,關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜,查處阻力大、干擾多;二是查處“保護(hù)傘”案件調(diào)查取證涉及范圍廣、人員多、鏈條長、法律要件要求高;三是不少“保護(hù)傘”案件還具有侵蝕基層政權(quán)的政治腐敗和經(jīng)濟(jì)腐敗相交織的特征,人民群眾深惡痛絕,關(guān)系群眾切身利益和人心向背。因此,需要采取監(jiān)察機(jī)關(guān)留置措施這一“殺手锏”,通過切斷犯罪嫌疑人與外界聯(lián)系,強(qiáng)化訊問強(qiáng)度,并有效運(yùn)用思想政治工作,力爭起到突破思想防線,促進(jìn)犯罪嫌疑人交代背后腐敗和“保護(hù)傘”問題。

實(shí)踐中,對已被抓捕的涉黑惡犯罪嫌疑人極少執(zhí)行留置措施，深究其中原因,既有公安機(jī)關(guān)“打傘”的積極性和主動(dòng)性還沒有得到充分調(diào)動(dòng),普遍認(rèn)為懲治涉黑涉惡腐敗和“保護(hù)傘”是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作職責(zé),被動(dòng)配合較多,主動(dòng)合作不夠等思想認(rèn)識(shí)問題,也有紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)配合聯(lián)動(dòng)不足的體制機(jī)制問題。但其中的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)是公安機(jī)關(guān)對涉黑惡犯罪嫌疑人所采取的的刑事強(qiáng)制措施與監(jiān)察機(jī)關(guān)所采取的留置措施銜接轉(zhuǎn)化不足問題。根據(jù)《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》的規(guī)定,對于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的已采取留置措施的案件,人民檢察院應(yīng)當(dāng)對犯罪嫌疑人先行拘留,留置措施自動(dòng)解除。人民檢察院應(yīng)當(dāng)在拘留后的十日以內(nèi)作出是否逮捕、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住的決定。因此,對于先采取留置措施后采取強(qiáng)制措施的不存在銜接問題;而如果先采取刑事強(qiáng)制措施,再采取留置措施則存在法法銜接的問題。這一矛盾和問題在掃黑除惡專項(xiàng)斗爭中表現(xiàn)得尤為激烈和突出。因?yàn)閽吆诔龕?、打“傘”是環(huán)環(huán)相扣,通常模式都是“先掃黑后打傘”,“傘”是隱藏在“黑”后面的,處于幕后且往往深藏不露,因而打“傘”往往都是掃黑的延續(xù),需要兩家接力打擊,且需要做到無縫對接、通力合作。由于法律沒有明確規(guī)定,導(dǎo)致實(shí)踐中少有將涉黑惡犯罪嫌疑人的強(qiáng)制措施轉(zhuǎn)化為留置措施,嚴(yán)重制約和束縛深挖涉黑惡犯罪背后“保護(hù)傘”問題,全國各地見“黑”不見“傘”現(xiàn)象突出,亟待引起重視并加以解決。

二、留置措施與刑事強(qiáng)制措施的關(guān)系辨析

(一)留置的法律定位

留置是《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查措施,是監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的重要手段,是中國特色監(jiān)察制度的一個(gè)重要組成部分,是威力強(qiáng)大、全新的強(qiáng)制性措施。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出,制定國家《監(jiān)察法》,依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段,用留置取代“兩規(guī)”措施。用留置取代“兩規(guī)”措施,實(shí)現(xiàn)“兩規(guī)”的法治化,是法治建設(shè)的重大進(jìn)步,是以法治思維和法治方式反對腐敗的重要體現(xiàn),是反腐敗工作的創(chuàng)新發(fā)展。《監(jiān)察法》第二十二條規(guī)定,留置是指監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違反或職務(wù)犯罪時(shí),已經(jīng)掌握被調(diào)查人部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù),仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查,并且具備法定情形,經(jīng)依法審批后,將被調(diào)查人帶至并留在特定場所,使其就案件所涉及的問題配合調(diào)查而采取的一項(xiàng)案件調(diào)查措施。對涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員,監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依照前款規(guī)定采取留置措施?！侗O(jiān)察法》第四十三條、第四十四條規(guī)定,留置時(shí)間最長不得超過六個(gè)月,被留置人員涉嫌犯罪移送司法機(jī)關(guān)后,被依法判處管制、拘役和有期徒刑的,留置一日折抵管制二日,折抵拘役、有期徒刑一日。留置是一種隔離審查措施,在一定期限內(nèi),被留置對象人身自由被嚴(yán)格限制,其會(huì)見、通信等權(quán)利被嚴(yán)格限制,與外界聯(lián)系幾乎被切斷。被留置對象在此期間必須配合監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查,接受調(diào)查人員的訊問。從留置措施的適用條件、審批程序、使用期限及被留置對象的權(quán)利保障等方面綜合來看,一般認(rèn)為其強(qiáng)度和嚴(yán)厲性類似于《刑事訴訟法》中逮捕的強(qiáng)制措施。

(二)刑事強(qiáng)制措施的法律定位

《刑事訴訟法》按照刑事強(qiáng)制措施強(qiáng)度由輕到重的順序規(guī)定了拘傳、取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住、拘留和逮捕五種措施類型。刑事強(qiáng)制措施是通過對犯罪嫌疑人的人身控制使之能夠到案,確保證據(jù)收集、固定和保全,保障刑事訴訟活動(dòng)的有效進(jìn)行。刑事強(qiáng)制措施均對人身自由作出限制,但其中拘留和逮捕是在一定時(shí)期內(nèi)完全剝奪犯罪嫌疑人、被告人的人身自由,屬羈押性措施。因此，《刑事訴訟法》第八十一條、八十二條分別對逮捕、拘留的適用條件作出了嚴(yán)格限制。拘留后最長的羈押期限為37天,逮捕后的羈押期限一般不超過2個(gè)月,但如果情況特殊的,可以經(jīng)報(bào)批后延長。

(三)留置與刑事強(qiáng)制措施的區(qū)別

從上面闡述看,留置措施與刑事強(qiáng)制措施均屬于法定措施,均具有強(qiáng)制性,并能對人身自由作出限制或剝奪,兩者的適用都受到法律嚴(yán)格限制。但兩者區(qū)別更為明顯,一是性質(zhì)不同。留置措施屬《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查措施,屬于監(jiān)察調(diào)查權(quán)。刑事強(qiáng)制措施則屬于《刑事訴訟法》規(guī)定的偵查機(jī)關(guān)的強(qiáng)制措施,屬于偵查權(quán)。二是兩者適用依據(jù)、決定和執(zhí)行機(jī)關(guān)、執(zhí)行條件、場所和要求均不同,上文已有詳述。三是留置與強(qiáng)制措施功能、定位不同。逮捕等強(qiáng)制措施的首要是保證到案、保障訴訟順利進(jìn)行,留置則是一種調(diào)查案情手段,而非程序性保障措施,留置過程往往伴隨著訊問等調(diào)查取證活動(dòng)。第四是權(quán)利保障不同。被留置對象和被采取刑事強(qiáng)制措施犯罪嫌疑人的訴訟權(quán)利也不同,律師能否會(huì)見也不同,《刑事訴訟法》規(guī)定,除了涉嫌國家安全犯罪和恐怖主義犯罪案件的犯罪嫌疑人必須經(jīng)過偵查機(jī)關(guān)許可才可以獲得律師會(huì)見外,對其他被采取拘留、逮捕強(qiáng)制措施的犯罪嫌疑人律師均可會(huì)見,但《監(jiān)察法》未規(guī)定留置期間律師可以會(huì)見被留置人。還有的學(xué)者對留置與逮捕程序進(jìn)行對比,認(rèn)為留置程序中提供的權(quán)利保障遠(yuǎn)低于逮捕程序,其一是刑事偵查程序中,逮捕存在明顯的分權(quán)結(jié)構(gòu),即公安機(jī)關(guān)提請檢察機(jī)關(guān)批捕,檢察機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)逮捕,然后交由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行;其二是留置后通知家屬的例外情形明顯寬泛于逮捕。

基于上述差異,及《刑事訴訟法》第一百七十條第二款及《監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》第六十四條的規(guī)定精神,留置措施與刑事強(qiáng)制措施不得并用,一旦并用,則違反了各自領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)定。

三、完善留置與刑事強(qiáng)制措施銜接轉(zhuǎn)化的建議

囿于監(jiān)察法和刑事訴訟法的不同規(guī)定,為了在現(xiàn)有法律框架下有效解決問題、化解矛盾,各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)在完善協(xié)同辦案體制機(jī)制的前提下提高密切配合程度,積極探索兩類措施聯(lián)動(dòng)、交叉使用。具體來說,需區(qū)分以下不同情形:

(一)在涉黑惡犯罪嫌疑人未被逮捕情況下,可先解除刑事強(qiáng)制措施,再適用留置措施

根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定,監(jiān)察機(jī)關(guān)是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān),對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察,調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪。其他國家機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌職務(wù)違法犯罪問題線索的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送監(jiān)察機(jī)關(guān)。被調(diào)查人既涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪,又涉嫌其他違法犯罪的,一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查,其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助?；谏鲜鲆?guī)定,公安機(jī)關(guān)對涉黑案犯罪嫌疑人采取刑事拘留,發(fā)現(xiàn)涉監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的行賄罪或涉及公職人員職務(wù)犯罪共犯等,一種做法是在拘留期滿前將犯罪嫌疑人解除刑拘移送監(jiān)委,由監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施;另一種做法是在拘留后呈報(bào)批準(zhǔn)逮捕,由監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)檢察機(jī)關(guān)以該犯罪嫌疑人涉嫌監(jiān)委管轄罪名先不予批捕,在公安機(jī)關(guān)解除拘留措施時(shí),由監(jiān)委直接從看守所將犯罪嫌疑人帶走執(zhí)行留置措施。這樣既有利于通過發(fā)揮留置隔絕外界信息聯(lián)系等有利條件進(jìn)行談話突破,也有利于公安機(jī)關(guān)合法延長刑事強(qiáng)制措施期限爭取更多辦案時(shí)間等。待監(jiān)察機(jī)關(guān)對涉黑惡犯罪嫌疑人涉嫌職務(wù)犯罪問題已查清,可解除留置措施時(shí),則分兩種情況處理:一是若公安機(jī)關(guān)利用留置期間,同步開展涉黑惡犯罪的取證工作,在留置期間屆滿,已完成所有證據(jù)收集和規(guī)定,則可將該犯罪嫌疑人移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。二是若有關(guān)該犯罪嫌疑人涉黑惡犯罪問題還有待查清時(shí),則移交公安機(jī)關(guān)繼續(xù)采取拘留后報(bào)請檢察機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)逮捕。

(二)在涉黑惡犯罪嫌疑人被執(zhí)行逮捕情況下,能否執(zhí)行留置措施,需要具體分析

有觀點(diǎn)認(rèn)為,逮捕屬刑事強(qiáng)制措施,不能與留置措施混用,同時(shí)逮捕是刑事訴訟強(qiáng)制措施中最嚴(yán)厲的一種,相比留置措施強(qiáng)度更大,且目前法律沒有規(guī)定“中止逮捕”,在缺乏法律依據(jù)情況下,不能將執(zhí)行逮捕改為留置;而且《監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》第七十一條也規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在審查起訴過程中認(rèn)為依法需要退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查的,“在補(bǔ)充調(diào)查期間,犯罪嫌疑人沿用人民檢察院作出的強(qiáng)制措施,而不能退回到調(diào)查階段的留置措施”,表明逮捕后不能轉(zhuǎn)留置。另有觀點(diǎn)認(rèn)為,《刑事訴訟法》第九十六條也規(guī)定“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)如果發(fā)現(xiàn)對犯罪嫌疑人、被告人采取強(qiáng)制措施不當(dāng)?shù)?應(yīng)當(dāng)及時(shí)撤銷或者變更”;同時(shí),根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第二百八十九條第三款規(guī)定“對因撤銷原批準(zhǔn)逮捕決定而被釋放的犯罪嫌疑人或者逮捕后公安機(jī)關(guān)變更為取保候?qū)?、監(jiān)視居住的犯罪嫌疑人,又發(fā)現(xiàn)需要逮捕的,人民檢察院應(yīng)當(dāng)重新辦理逮捕手續(xù)”,即檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕后,根據(jù)案件情況的變化,可以對同一犯罪嫌疑人作出兩次逮捕決定。根據(jù)《監(jiān)察法》有關(guān)涉職務(wù)犯罪又涉其他違法犯罪調(diào)查時(shí)一般以監(jiān)察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的規(guī)定,可以對犯罪嫌疑人變更強(qiáng)制措施或釋放,然后以該犯罪嫌疑人涉嫌監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄罪名,分兩種做法:一種是監(jiān)察機(jī)關(guān)決定對被執(zhí)行逮捕的犯罪嫌疑人執(zhí)行留置措施,逮捕措施應(yīng)自動(dòng)解除;另一種是經(jīng)過密切溝通,由公安機(jī)關(guān)報(bào)檢察機(jī)關(guān)同意后解除逮捕,然后由監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施留置措施。鑒于法律對此環(huán)節(jié)沒有明確規(guī)定,建議采取以上第二種做法,更能體現(xiàn)雙方互相支持、密切配合、協(xié)同作戰(zhàn)的特點(diǎn)。待監(jiān)察機(jī)關(guān)對該犯罪嫌疑人解除留置交還給公安機(jī)關(guān)繼續(xù)偵查的,公安機(jī)關(guān)不能沿用此前已批準(zhǔn)逮捕的手續(xù)執(zhí)行剩余羈押期限,需要對犯罪嫌疑人執(zhí)行逮捕的,應(yīng)當(dāng)重新報(bào)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕。此外,建議修改《刑事訴訟法》或出臺(tái)相關(guān)司法解釋時(shí),將監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施作為執(zhí)行逮捕后刑事強(qiáng)制措施的變更與解決的條件之一,從制度層面予以健全完善。