黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展立法實踐問題探究
——以河南省為視角

鄭曙光

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450000)

2019年9月18日,習(xí)近平同志在河南省鄭州市主持召開黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會并發(fā)表重要講話,把黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展上升為國家重大戰(zhàn)略布署,并強調(diào)要抓緊開展頂層設(shè)計,加強重大問題研究,著力創(chuàng)新體制機制?！胺ㄖ嗡季S和法治方法在國家治理體系完善、治理能力提升過程中發(fā)揮著極其重要的作用。治理體系的現(xiàn)代化就是法治化,通過法治思維的訓(xùn)練和法治方法的養(yǎng)成,可以提升制度建構(gòu)、凝聚改革共識、化解社會矛盾、引領(lǐng)治理話語權(quán)等方面的治理能力。”推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展離不開法治思維和法治方法的運用,建設(shè)社會主義法治體系,必須堅持立法先行,發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。立法在建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建成社會主義法治國家中處于重要位置,河南省要積極推進(jìn)黃河流域科學(xué)立法、民主立法,加快形成黃河流域系統(tǒng)立法的基本格局,促進(jìn)黃河流域良法善治之法治局面早日形成。

一、立法工作存在的問題

“法律是治國之重器,良法是善治之前提?！蓖苿狱S河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展尤其要重視立法建設(shè),通過審視河南省近年來的立法建設(shè)情況,筆者發(fā)現(xiàn)，河南立法建設(shè)還存在以下主要問題:

(一)立法規(guī)定過于分散,缺乏河南黃河流域綜合保護法

在國家水治理層面,我國已初步制定了四部“涉水”法律。這四部法律均是由全國人大常委會制定的國家層面立法,具有普遍的適用效力,但這四部法律的規(guī)定過于粗淺、原則,很難直接運用到黃河流域的治理中來。就黃河流域法治建設(shè)而言,即便有上位法的“涉水”四法,但由于欠缺具體的下位法,黃河流域的法治保障工作也難落到實處。筆者了解到,河南省近期相繼制定、頒布了一批生態(tài)保護立法文件,其中與黃河流域相關(guān)聯(lián)的有《黃河水量調(diào)度條例》《黃河流域省際邊界水事協(xié)調(diào)工作規(guī)約》《黃河河口管理方法》等立法文件。盡管這些立法文件與黃河流域的部分管理事項有關(guān),但由于缺乏一部綜合性法律的指引,出自不同部門之手的立法文件只能起到“頭疼治頭腳疼治腳”的局部作用,造成了當(dāng)下黃河流域立法建設(shè)混亂分散的局面,很難達(dá)到對黃河標(biāo)本兼治、系統(tǒng)治理的良好效果。全國政協(xié)委員沈開舉指出,“現(xiàn)行涉及自然資源、生態(tài)環(huán)境、水利、林草濕地等方面的法律法規(guī)是針對全國普遍情況制定的,無法滿足黃河流域特殊問題的法治需求,需要通過制定《黃河法》,更好地協(xié)調(diào)與其他法律的關(guān)系?！辈徽撌恰饵S河法》還是《黃河保護法》，都是調(diào)整黃河流域的基礎(chǔ)性法律,截至目前為止，這部綜合性立法仍未制定出臺。此外,盡管河南省出臺了不少分散的黃河流域保護立法文件,但綜合性立法《河南黃河流域生態(tài)保護條例》等類似文件并未制定出來,使得黃河流域生態(tài)保護立法欠缺了關(guān)鍵部位。

(二)地方立法總體質(zhì)量不高,黃河流域特色立法過少

河南省已出臺或規(guī)劃中的立法文件:在生態(tài)保護立法方面,鄭州市制定有《鄭州市賈魯河保護條例》《鄭州市濕地保護條例》《鄭州市大氣污染防治條例》等文件;開封市制定有《開封市揚塵污染防治條例》《開封市城市綠化條例》等文件;洛陽市制定有《洛陽市城市綠化條例》《洛陽市水資源管理條例》《洛陽市大氣污染防治條例》等文件;新鄉(xiāng)市制定有《新鄉(xiāng)市大氣污染防治條例》《新鄉(xiāng)市散煤污染治理的決定》等文件;濮陽市制定有《濮陽市馬頰河保護條例》《濮陽市戚城遺址保護條例》《濮陽市大氣污染防治條例》等法律文件。河南省出臺了《森林河南生態(tài)建設(shè)規(guī)劃(2018-2027年)》方案,著力構(gòu)建“一檢一區(qū)三屏四帶多廊道”的總體布局,是優(yōu)化河南省森林生態(tài)資源發(fā)展空間格局的重大嘗試。鄭州市正在加快制定《鄭州市建設(shè)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展核心示范區(qū)文化博物旅游發(fā)展2020年度專項方案》,《鄭州市黃河文化遺產(chǎn)保護傳承專項規(guī)劃》《黃河流域(鄭州段)文化旅游發(fā)展專項規(guī)劃》《黃河流域(鄭州段)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護傳承弘揚規(guī)約》也都處于規(guī)劃階段。以上的立法文件中不難看出,河南地方立法建設(shè)尚存在以下問題:立法重復(fù)內(nèi)容多,立法的新穎性不強,如鄭州、開封、洛陽、新鄉(xiāng)等地的地方立法文件與河南省出臺的相關(guān)立法文件內(nèi)容高度重合,而只有少數(shù)地區(qū),如三門峽、濮陽市的立法突出了本地區(qū)的地方特色;河南地方立法生態(tài)保護,高質(zhì)量立法供給明顯不足,而且高質(zhì)量立法的法律效力不高,大多以“規(guī)劃”“方案”“項目”等立法形式出現(xiàn),很少制定出專門正式的法規(guī)規(guī)章。另外,截止到目前為止,河南只有少數(shù)地方制定了黃河流域立法文件,河南省還有相當(dāng)多的地方還未能制定出有效的立法文件。

(三)立法思維過于僵化,創(chuàng)新性嚴(yán)重不足

我國《環(huán)境保護法》明確規(guī)定了公民參與的相關(guān)內(nèi)容,表明我國立法機關(guān)對社會力量參與持鼓勵和開放的態(tài)度。然而,河南黃河流域立法中關(guān)于公民參與的法律條款卻很少,大量篇幅都是在強調(diào)政府機關(guān)的管理職責(zé),很少內(nèi)容談及到公眾參與制度。以《河南省水資源防治條例》為例,該條例主要適用于河南省內(nèi)的江河、湖泊、水庫、運河、渠道、濕地、坑塘、蓄滯洪區(qū)等地表水體及地下水的污染防治,黃河流域的水域保護自然也在調(diào)整范圍之內(nèi)。其中公民參與的條款主要有第二十六條和第二十七條。第二十六條主要規(guī)定了公民、法人和其他組織的舉報權(quán)和檢舉權(quán);第二十七條規(guī)定的是與環(huán)境公益訴訟有關(guān)的內(nèi)容。盡管這兩條法律條款體現(xiàn)出了生態(tài)立法的開放性,規(guī)定了公民、法人等社會組織的權(quán)利,但明顯缺乏創(chuàng)新性和新穎性。原告資格法律門檻規(guī)定過高一直是學(xué)界詬病的問題,嚴(yán)重限制了公眾參與司法保護的限度,政府與民眾之間很難展開有效的溝通和對話。類似的法律文件在河南還有很多,這些法律大多通過只言片語規(guī)定了公民的參與權(quán)利,而缺乏行之有效的具體實施方式。

二、立法工作存在問題的原因

目前,黃河流域河南法治建設(shè)還存在諸多問題與不足,嚴(yán)重影響了河南地區(qū)黃河治理的整體進(jìn)度。究其根源,主要是立法的整體性思維不強以及立法引導(dǎo)性有限所致。

(一) 立法割裂了生態(tài)環(huán)境的整體性,導(dǎo)致立法過于零散

“治理黃河,重在保護,要在治理?！秉S河流域的治理要兼顧各種生態(tài)因素,堅持運用系統(tǒng)、全面的立法思維去引導(dǎo)立法,這也是我國生態(tài)文明立法建設(shè)的基本要求。個別單行法的制定實施,只能起到治標(biāo)不治本的短暫、局部作用,甚至?xí)M(jìn)一步加劇我國環(huán)境立法的亂象。有學(xué)者指出,“以《水污染防治法》為統(tǒng)領(lǐng)的水污染防治法體系和以《水法》為統(tǒng)領(lǐng)的水資源保護法體系,兩者在立法理念和主要法律制度等方面存在較嚴(yán)重的不協(xié)調(diào),甚至形成矛盾與沖突?！绷碛袑W(xué)者明確指出,“水資源管理與水污染防治不僅有不同的立法,而且分屬不同的部門管理,管水質(zhì)的不管水量,管水量的無權(quán)管水質(zhì)”。由此觀之,立法領(lǐng)域的混亂復(fù)雜局面在我國早已存在,河南黃河流域的立法也概莫能外。如《河南省減少污染物排放條例(草案)》《河南省固體廢物污染防治條例(草案)》《河南省水污染防治條例》等立法文件盡管涉及到了黃河流域的污染物排放、廢物防治以及水污染治理等具體方面,但立法文件的覆蓋面不僅明顯過寬,而且在管理領(lǐng)域上還存在一定的重合和交叉,加劇了黃河立法領(lǐng)域混亂的局面,也給法官依法裁判案件帶來了一定的困擾和阻力。

(二)立法引導(dǎo)性不強,社會力量參與有限

我國當(dāng)下黃河流域立法理念中充斥著大量的強權(quán)管理性思維,一味地強調(diào)重視對違法行為的懲罰、制裁,盡管立法的出發(fā)點是好的,但太過強勢的立法思維勢必會排斥社會力量的廣泛參與。眾所周知,生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生一般都是由公民、法人等社會主體先發(fā)現(xiàn)的。目前,社會大眾對于生態(tài)環(huán)境案件的關(guān)注度持續(xù)走高。如最高人民法院發(fā)布的十則黃河流域生態(tài)環(huán)境司法保護典型案例中有四則案例都與河南省有關(guān),尤其是河南省環(huán)保聯(lián)合會訴聊城東染化工有限公司環(huán)境污染公益訴訟糾紛案中，聊城東染化工有限公司排放廢酸的污染行為嚴(yán)重污染了黃河流域的生態(tài)環(huán)境,引起了當(dāng)?shù)丨h(huán)保組織、檢察機關(guān)以及河流沿岸人民的高度關(guān)注,對當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成了難以消除的惡劣影響。其實,不僅可以在司法實施過程中吸納社會參與,在立法環(huán)節(jié)同樣可以加強公眾參與。我國當(dāng)前與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)的論證會、聽證會,為公眾參與打開了便利的大門。但這些機制也面臨著不少問題,制約了公眾廣泛參與的積極性和參與度。立法規(guī)劃的論證會、聽證會大多是由主辦方主持并決定的,很多專業(yè)性的問題是一般的參與者所不能理解和探討的,以至于如今的公眾參與僅僅是形式正義的一般表現(xiàn),公眾參與環(huán)境保護的廣度和深度還十分有限。有學(xué)者評價道,“在這一過程中,哪些主體受到邀請,參與中應(yīng)當(dāng)做什么和如何做等比較關(guān)鍵的環(huán)節(jié),都由專項規(guī)劃編制機關(guān)和建設(shè)單位來掌控,因而公眾參與不可能獨立和深入地開展,參與權(quán)利也就喪失了權(quán)利本應(yīng)具有的自主性?！?/p>

三、完善立法工作的建議

黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的提出,為黃河流域綜合治理提供了寶貴的發(fā)展契機,也對黃河流域的立法提出了更高的要求。面對當(dāng)前黃河流域立法存在的不足和挑戰(zhàn),河南省應(yīng)當(dāng)積極采取應(yīng)對措施,全面提升立法的整體質(zhì)量。

(一)加快綜合性立法建設(shè),構(gòu)建完善的法律制度體系

當(dāng)前立法還面臨著立法地方化的制約,使得河南黃河流域整體立法呈現(xiàn)出分散孤立的狀態(tài)。要根除這一弊端,就要加快制定綜合性的流域立法。在生態(tài)文明建設(shè)日益興盛的當(dāng)下,淮河流域、太湖流域早已走上了法治化建設(shè)軌道,依法治水、專業(yè)治水在法治保障下得到了快速推進(jìn)。黃河流域的法治建設(shè)也亟需跟進(jìn)。因此,中央和河南都應(yīng)該加快黃河流域綜合性立法建設(shè),積極開展立法調(diào)研和論證活動,從立法的形式和內(nèi)容上充實黃河流域生態(tài)文明建設(shè)。中央應(yīng)當(dāng)加快制定《黃河法》或《黃河保護法》,從國家立法層面突出黃河的重要性,為沿黃河各省區(qū)立法奠定良好的基礎(chǔ);河南省應(yīng)當(dāng)加快制定《河南省生態(tài)保護條例》《河南省高質(zhì)量發(fā)展條例》,積極發(fā)揮立法對河南黃河流域各項保護事業(yè)的指引作用。在國家立法尚未正式出臺前,河南省可以先行先試,先行制定地方政府規(guī)章、地方性法規(guī),為國家層面立法提供經(jīng)驗和教訓(xùn)。

(二)突出河南各省區(qū)獨特優(yōu)勢,制定黃河流域特色立法

就河南省而言,在制定《河南黃河流域生態(tài)保護條例》等綜合性法律的同時,河南各市縣的地方特色立法建設(shè)也應(yīng)當(dāng)加快部署。三門峽市因三門峽大壩而有“黃河明珠”的稱號,近年來更有“天鵝之城”的詩意名字,每年的10月至次年3月都會有成千上萬的白天鵝在三門峽天鵝湖國家城市濕地公園過冬,是黃河兩岸一道靚麗的風(fēng)景。三門峽市應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身情況積極制定《三門峽市黃河流域生物多樣性保護辦法》以及《三門峽市濕地保護條例》等立法文件;地處黃河“河床”高處的開封、新鄉(xiāng)一直面臨著黃河水患的威脅和影響,涵養(yǎng)水源、保持水土是當(dāng)?shù)刈顬榫o迫的發(fā)展需要。因此，當(dāng)?shù)乜梢灾贫ā堕_封市黃河流域水土管理辦法》以及《開封市森林植被管理辦法》等立法文件;從生態(tài)功能上來看,黃河灘區(qū)是河南省“黃河灘區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)帶”的重要組成部分,也是“平原生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)”重要的生態(tài)安全屏障。為了保護寶貴的黃河河灘資源,河南省亟需制定《河南省黃河灘區(qū)資源管理辦法》《河南省黃河灘區(qū)保護辦法》等立法文件。

(三)擴大公眾參與,增強黃河流域立法質(zhì)量

當(dāng)前立法思維仍存在保守僵化、創(chuàng)新性不強的突出問題,影響著河南黃河流域立法的整體走向。因此,應(yīng)當(dāng)立足于我國生態(tài)文明建設(shè)的時代背景,積極吸收綠色發(fā)展理念,用創(chuàng)新性的法治思維來加強和引導(dǎo)立法建設(shè),提升河南黃河流域立法的科學(xué)性和民主性。為更好地喚醒公民意識、增強立法活力,筆者建議，在立法事前、事中、事后三個時間段規(guī)定具體內(nèi)容來保障公眾參與立法活動。在黃河流域立法文件出臺前,廣泛征集公眾尤其是黃河流域沿岸地區(qū)人民的意見,邀請他們參與立法的論證會、聽證會,提高立法的民主性;在黃河流域立法文件出臺過程中,積極參加調(diào)查研究,明確規(guī)定公民參與黃河保護的權(quán)利,健全各種制度保障;在黃河流域立法文件制定后,鼓勵公眾積極監(jiān)督執(zhí)法機關(guān)、司法機關(guān)的行政行為,要暢通公眾監(jiān)督批評生態(tài)保護行為的通道,做好立法的反饋以及修改工作?？傊?黃河流域立法要堅決摒棄獨斷專權(quán)的立法思維,要健全公眾參與立法的各項制度保障,提高公眾對黃河流域立法的可接受性。