美國條約解釋方法對我國的啟示

趙怡然

(南開大學(xué) 法學(xué)院,天津 300350)

一、問題的提出

(一)DS544的背景

2017年4月19日至26日,美國根據(jù)其《貿(mào)易擴(kuò)展法》第二百三十二條對鋼鐵和鋁的進(jìn)口進(jìn)行了調(diào)查。針對這些調(diào)查,美國征求了有關(guān)方面的書面評論并舉行了公開聽證會，其后以書面報(bào)告的形式總結(jié)了從這些調(diào)查中得出的結(jié)論——鋼鐵與鋁的進(jìn)口危害美國國家安全。2018年3月23日,美國據(jù)此對部分進(jìn)口鋼鐵產(chǎn)品和鋁產(chǎn)品分別加征25%和10%關(guān)稅,對此中國在與美國磋商未果的情況下,將美國訴至WTO(DS544)。中方認(rèn)為美方的措施性質(zhì)實(shí)際上屬于保障措施,應(yīng)當(dāng)以《保障措施協(xié)定》規(guī)定為準(zhǔn),美方行為沒有遵守該協(xié)定中的相關(guān)規(guī)定,即使不屬于保障措施,也違反了GATT第二條、第一條與第十條。美國反駁稱其加征關(guān)稅是為了防止進(jìn)口鋼鐵和鋁威脅其國家安全,其措施并不屬于保障措施,并援引GATT第二十一條的國家安全例外條款,來表明不構(gòu)成對GATT第二條、第一條及第十條的違反,其做法符合WTO對于每個(gè)成員國賦予的“保護(hù)國家基本安全利益”的權(quán)力。由于以國家安全例外條款的適用為由進(jìn)行辯護(hù)的WTO案件較少,在對于該條款中“基本國家安全例外”“國際關(guān)系中的緊急情況”等內(nèi)容并沒有做出詳細(xì)的解釋,因此就需要通過條約解釋方法來理解此條款的真正含義。

(二)WTO關(guān)于條約解釋的規(guī)則

在WTO尚未成立前,條約解釋這一概念已經(jīng)存在于國際公法領(lǐng)域,并被各國司法機(jī)構(gòu)實(shí)踐。由于立法者的能力有限,不能完全預(yù)見未來,即使預(yù)見到,也未必會有好的規(guī)制辦法,并且語言具有局限性以及法律規(guī)定的一般性,在具體適用時(shí),就需要進(jìn)行解釋,再完善的法律在實(shí)踐中也具有漏洞,需要進(jìn)行條約解釋。[1]條約解釋,顧名思義,是指條約解釋產(chǎn)品按一定的規(guī)則和方法對一個(gè)條約的具體規(guī)定的正確意義的剖析明白。[2]

DSU第三條第二款規(guī)定了WTO的條文解釋要“依照國際公法的解釋慣例”來解釋,這里的“國際公法解釋慣例”主要是指《維也納條約法公約》(以下簡稱《條約法》)第三十一條和第三十二條。具體來說,《條約法》第三十一條提到的解釋方法有約文解釋方法、上下文解釋方法、目的及宗旨解釋方法以及善意解釋原則。第三十二條是解釋條約可以使用的補(bǔ)充資料來解決在按照三十一條解釋過后仍然意義不明或?qū)崒倩闹嚨那闆r,同時(shí)也有增加信服力的作用。除此之外還存在一些其他解釋方法,比如嚴(yán)格文本解釋方法,在“稀土案”中,專家組裁定《中國入世議定書》僅說明是《馬拉喀什協(xié)定》的組成部分,并沒有具體說明其中的具體條款是多邊貿(mào)易各協(xié)定的組成部分,因此《議定書》的相關(guān)條款也不會自動成為GATT1994的組成部分;再比如限制性解釋,在DSU第三條第二款中就規(guī)定了不得任意添加成員義務(wù),縮減成員權(quán)利;還有演化解釋,WTO上訴機(jī)構(gòu)在“美國蝦案”中,認(rèn)為GATT1994第二十條中提及的“保護(hù)人類、動植物生命或健康”以及“保護(hù)可用盡的自然資源”的例外措施是可以根據(jù)情況的變動而進(jìn)行調(diào)整的。

二、美國對于國家安全例外的解釋

(一)一般解釋規(guī)則

首先,美方先后對二十一條b款中的爭議詞語通過查詢權(quán)威詞典進(jìn)行解釋。GATT第二十一條中的“它認(rèn)為”中“它”指代WTO成員;“認(rèn)為”是指“從某些角度或方面來看”,“某些角度或方面”理解為其后的“基本安全利益”;“必要性”的解釋中運(yùn)用了“完全”“最高”這種帶有主觀色彩詞語;“安全”意為“避免暴露在危險(xiǎn)之下”,從而進(jìn)一步表示這種“安全”應(yīng)帶有預(yù)防性色彩;在對“利益”解釋中有“潛在性”一詞,美方表示“潛在性”即說明不具有客觀性。在b款的下三項(xiàng)中,因?yàn)槿?xiàng)之間缺少“或”或“和”的連詞,就需要考慮每項(xiàng)與b款開頭的關(guān)系;第一項(xiàng)與第二項(xiàng)中開頭使用了“有關(guān)”一詞,是為了說明成員可以自主判斷并考慮實(shí)施相關(guān)行動的基本安全利益的種類;第三項(xiàng)中的詞語修飾的是b款開頭的“任何行動”,反映只是要求成員采取的行動發(fā)生在國際緊張狀態(tài)或戰(zhàn)爭情況下,并不要求這種“國際緊張狀態(tài)或戰(zhàn)爭”直接涉及到成員,基本安全利益是否受損還是要成員自主判斷,切斷了基本安全利益和上述情況的關(guān)聯(lián)。

其次,利用上下文對第二十一條b款的成員自主性進(jìn)行進(jìn)一步說明。第一,將c款與a、b款相比較。發(fā)現(xiàn)c款前少了“它認(rèn)為”來反向說明前兩款是成員的自主判斷,因?yàn)樵谶m用《條約法》的一般解釋規(guī)則的前提是“解釋必須賦予條約的所有條款以含義和效力”,不能對條約在解釋時(shí)做減法。第二,將第二十一條整體與第二十條進(jìn)行對比。在第二十條的起首部分,有“非歧視”要求的限制性規(guī)定,故而可以對這樣的“必要性”是否屬于“非歧視”進(jìn)行審查,并且二十條a、b、d款中并沒有第二十一條的“它認(rèn)為”這樣代表自主判斷的關(guān)鍵詞,由此表示第二十一條缺乏像第二十條的可審查性來源。第三,與WTO其他協(xié)定中的條款進(jìn)行比對。在美方舉例的《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第十八條七款、《GATS》第三條五款中,會直接提到成員自主判斷是否合適和有必要,在DSU第十二條九款和《原產(chǎn)地規(guī)則》第四條一款,對WTO成員、專家組、上訴機(jī)構(gòu)或其他實(shí)體進(jìn)行特殊考慮時(shí)語言明確,在DSU第二十六條一款中,直接規(guī)定了要接受專家組或上訴機(jī)構(gòu)的附加檢查。以此說明,第二十一條中未像上訴條款一樣指定專家組、上訴機(jī)構(gòu)等其他實(shí)體進(jìn)行判斷,因此第二十一條應(yīng)當(dāng)具有成員自主判斷的性質(zhì)。第四,結(jié)合后續(xù)協(xié)議?！稐l約法》第三十一條第三款(a)項(xiàng)中表明應(yīng)當(dāng)將后續(xù)協(xié)議也和上下文一并考慮來進(jìn)一步加深解釋的真實(shí)性,美方引用了在解決“美國與捷克斯洛伐克之間美國出口措施爭端”的后續(xù)協(xié)議和各方態(tài)度表明第二十一條具有自決性質(zhì)。

最后,使用了目的解釋的方法。美方援引GATT1994的序言中提及的“互惠互利導(dǎo)致實(shí)質(zhì)性關(guān)稅減讓”而非“完全的關(guān)稅減讓”,因?yàn)殛P(guān)貿(mào)總協(xié)定中除了包含對成員設(shè)定義務(wù)之外還包括例外,因此GATT1994規(guī)定的義務(wù)和例外是分別單獨(dú)的承諾。

(二)補(bǔ)充解釋

首先,對GATT1994的談判歷史中關(guān)于第二十一條自決性的發(fā)展進(jìn)行論述。起草修訂的歷史中主要借鑒的是ITO草案中的相關(guān)條款。在最初起草時(shí),并沒有任何語言表示自決性,在其后的草案中逐漸增加了國家安全例外,并逐漸將此項(xiàng)獨(dú)立出來,在條款中加入了“它認(rèn)為”的文字。通過安全例外條款的獨(dú)立化和文字用語的改變,美方借此表示GATT1994第二十一條與ITO關(guān)系一脈相承,因此應(yīng)當(dāng)具有自決性的特點(diǎn)。

其次,對“俄羅斯——過境運(yùn)輸案“中專家組借用美方代表團(tuán)的內(nèi)部文件表達(dá)第二十一條不具有自決性質(zhì)進(jìn)行回應(yīng)。第一,強(qiáng)調(diào)了材料本身不具有可用性。因?yàn)樵凇稐l約法》第三十二條中可以作為補(bǔ)充手段的條約準(zhǔn)備工作資料,應(yīng)當(dāng)屬于公有領(lǐng)域,或者至少在所有的當(dāng)事方手中,而美國代表團(tuán)內(nèi)部資料意味著并未引入談判過程,且被視為機(jī)密文件,這意味著此類文件是禁止使用的。此后舉例“EC-IT產(chǎn)品案”專家組的回應(yīng),“EC-Chicken Cuts案”中上訴機(jī)構(gòu)的回應(yīng)以及其他國際法庭的相關(guān)情況,表明在考慮《條約法》第三十二條作為補(bǔ)充解釋手段時(shí),要側(cè)重于材料的可用性。第二,對專家組利用的美方內(nèi)部文件內(nèi)容作出回應(yīng)。美方在否定內(nèi)部文件可用性之后,強(qiáng)調(diào)即使拋開文件本身性質(zhì),其文件內(nèi)容依然可以體現(xiàn)基本安全例外的自決性質(zhì)。從使用文件的完整性來看,使用的內(nèi)部文件并不是最終版本,不足以概括出美方真實(shí)意圖。美方援引美國國務(wù)院內(nèi)部對話備忘錄的內(nèi)容說明,1946年6月的內(nèi)部審議中在美國向談判伙伴提交ITO憲章草案之前,美方已經(jīng)認(rèn)識到ITO義務(wù)可能威脅到國家安全,應(yīng)允許美國“單方面”采取他們認(rèn)為可能對安全有幫助的措施,并認(rèn)為此例外應(yīng)當(dāng)不考慮戰(zhàn)爭威脅是否迫在眉睫。

最后,援引世貿(mào)組織成員的意見。舉例關(guān)貿(mào)總協(xié)定締約方接受加納在葡萄牙加入期間援引第二十一條規(guī)定、埃及關(guān)于阿拉伯聯(lián)盟抵制以色列公司的問題中援引第二十一條、“美國-影響尼加拉瓜貿(mào)易措施案”美方曾明確表示“第二十一條具有自決性質(zhì),GATT不是政治爭端論壇,無權(quán)對美國保護(hù)其基本安全利益的事務(wù)作出審判”以及1982年歐共體、加拿大和澳大利亞在施加影響阿根廷的貿(mào)易限制中也援引了GATT1994第二十一條,并在下一次的關(guān)貿(mào)總協(xié)定理事會會議上達(dá)成了關(guān)于第二十一條的決定,該決定的序言中兩次強(qiáng)調(diào)了第二十一條的自決性質(zhì),表示“采取必要的安全措施以及采取何種措施,均在每個(gè)締約方的權(quán)限之內(nèi)”。

三、對我國的啟示

隨著國際貿(mào)易競爭的不斷加深,國際貿(mào)易局勢的激烈化程度不斷擴(kuò)大,各國也在不斷尋求新的規(guī)避貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)的方法,并利用WTO這一平臺,對各種意義不甚明確的規(guī)定進(jìn)行再解釋,來保護(hù)各國自身利益。我國作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體,身處全球貿(mào)易的洪流中,更是無法避免的會卷入貿(mào)易爭端。隨著我國“一帶一路”建設(shè)的發(fā)展,我國與他國的聯(lián)系將會更加緊密,各種各樣的貿(mào)易爭端將會層出不窮。因此,要想在未來的貿(mào)易爭端中占據(jù)優(yōu)勢,就必須要熟練掌握條約解釋的方法。

第一,應(yīng)當(dāng)深入研究WTO爭端解決中具體的條約解釋。從美國報(bào)告的解釋體系來看,較為全面的按照《條約法》的解釋方法進(jìn)行,由點(diǎn)及面,邏輯結(jié)構(gòu)上從條款詞語本身逐步擴(kuò)大到整個(gè)條約,由字面含義逐步深入分析至目的與宗旨。我國在解釋條約上相對單一,如在DS414案中對于《SCM協(xié)定》15.2條以及《反傾銷協(xié)議》第3.2條進(jìn)行解釋時(shí),只單純的借用詞典對詞語的字面通常含義進(jìn)行了解釋,來印證中國啟動反傾銷反補(bǔ)貼調(diào)查程序“證據(jù)”充分,沒有進(jìn)一步就條款本身的上下文來進(jìn)行深入分析,因此在說服力上,就顯得并不那么充分,這也是解釋大多數(shù)沒有被專家組和上述機(jī)構(gòu)認(rèn)可的原因之一。[3]因此,在這一方面,我國應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)研究,在運(yùn)用解釋規(guī)則時(shí)靈活化和具體化,加深證明力度,保障我國在WTO中的各項(xiàng)權(quán)利。

第二,在解釋條約上,不僅要完善自身的證明力度,還要盡力排除其他被動狀況。在報(bào)告中,美方不僅對條款進(jìn)行了詳盡的闡釋,在條款后還對“俄羅斯——過境運(yùn)輸案”中專家組的結(jié)論進(jìn)行了分析和解釋,指出專家組分析邏輯帶有“結(jié)果導(dǎo)向型”、目的宗旨分析方式錯(cuò)誤、談判歷史使用錯(cuò)誤,以此說明專家組關(guān)于第二十一條“非自決性”的結(jié)論是不正確的,隨后通過分析GATT1994與《保障措施協(xié)議》的關(guān)系,表示《保障措施協(xié)議》與GATT1994第二十一條不沖突,因此不能以美方措施屬于保障措施而否定其援引”國家安全例外“。美方通過上述分析,主動性地排除了他國援引專家組結(jié)論或適用《保障措施協(xié)議》來駁斥美方,這種雙重保障的策略值得我國在未來可能出現(xiàn)的貿(mào)易爭端中條約解釋方面的問題上采用,不僅增加了本國在條約解釋上的說服力,還可以降低對方相關(guān)解釋的說服力。

第三,加快國際法專業(yè)人才的培養(yǎng)工作。自習(xí)近平總書記提出構(gòu)建人類命運(yùn)共同體理念,我國國際法學(xué)科建設(shè)愈加得到重視。然而與冉冉上升的國際地位不相符的是我國仍然缺乏強(qiáng)大的國際法研究能力以及高素質(zhì)的國際法人才隊(duì)伍。在美國,其國際法人才培養(yǎng)主要集中于各個(gè)大學(xué),法學(xué)和國際法學(xué)期刊數(shù)目繁多,大學(xué)內(nèi)部研究氛圍濃郁,僅哈佛大學(xué)法學(xué)院的學(xué)生主編的法學(xué)刊物就多達(dá)17種,與之相比我國還差強(qiáng)人意。2月5日在中央全面依法治國委員會第三次會議中,習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)“要加強(qiáng)國際法治領(lǐng)域合作,加快我國法域外適用的法律體系建設(shè),加強(qiáng)國際法研究和運(yùn)用,提高涉外工作法治化水平”,而首先就是要加強(qiáng)國際法專業(yè)人才的培養(yǎng)。筆者認(rèn)為，可以通過鼓勵(lì)高校學(xué)生積極發(fā)表論文、參與國際法方面的辯論比賽、積極更新國際法相關(guān)數(shù)據(jù)庫的文獻(xiàn)內(nèi)容等方式來提升我國國際法人才素質(zhì),使得我國在世界上的話語權(quán)更加夯實(shí)有力。