行政公益訴訟訴前檢察建議之完善

劉法鴻

(福建師范大學(xué) 法學(xué)院,福建 福州 350108)

2017年《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》)修改,行政公益訴訟制度正式以法律的形式得以確認(rèn),從此行政公益訴訟工作由“試點(diǎn)實(shí)踐”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭驿侀_(kāi)”。同時(shí),明確訴前程序是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的必經(jīng)程序。而訴前檢察建議是訴前程序的重要組成部分,其直接決定訴前程序的效用,也間接影響訴訟程序的啟動(dòng)。

然而,由于立法和司法解釋均對(duì)訴前檢察建議的規(guī)定較為籠統(tǒng),存在溝通機(jī)制不完善、相關(guān)內(nèi)容不規(guī)范、跟進(jìn)制度不健全等問(wèn)題。本文擬以實(shí)務(wù)為視角,通過(guò)闡釋訴前程序設(shè)計(jì)的制度邏輯,分析檢察建議存在的實(shí)踐困境,并針對(duì)性地提出完善訴前檢察建議的路徑。

一、行政公益訴訟訴前程序設(shè)計(jì)的制度邏輯

研究行政公益訴訟訴前檢察建議,首先需要明確訴前程序制度本身的價(jià)值、功能與作用,并以此為“標(biāo)桿”衡量訴前檢察建議。

(一)獨(dú)立價(jià)值:地位平等,相互獨(dú)立

在程序定位上,訴前程序與訴訟程序處于同等重要的位置。理論闡釋上,如果檢察機(jī)關(guān)在訴前程序階段已經(jīng)糾正行政機(jī)關(guān)違法行為時(shí),則不必另行提起訴訟程序;相應(yīng)地,如果檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)履行訴前程序,行政機(jī)關(guān)仍不依法履行職責(zé)或者糾正違法行為時(shí),檢察機(jī)關(guān)可以不受訴前程序的影響而提起訴訟程序。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),依法享有訴訟監(jiān)督和行政檢察監(jiān)督這兩個(gè)“周延且互斥”的職能,而行政檢察監(jiān)督是圍繞公共行政活動(dòng)而展開(kāi)的,訴訟監(jiān)督是圍繞司法裁判活動(dòng)而展開(kāi)的。[1]在行政公益訴訟制度中,檢察機(jī)關(guān)在兩個(gè)不同階段履行著不同的職能。具體而言,在訴前程序階段,檢察機(jī)關(guān)履行行政檢察監(jiān)督職能;在訴訟程序階段,檢察機(jī)關(guān)履行訴訟監(jiān)督職能。

(二)督促功能:履行監(jiān)督職能,實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)

通過(guò)分析歷年的規(guī)范性文件,可以發(fā)現(xiàn)《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《解釋》)《行政訴訟法》《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《工作規(guī)定》)都規(guī)定了訴前程序的“督促”功能。語(yǔ)義上,“督促”一詞指對(duì)現(xiàn)場(chǎng)或某一特定環(huán)節(jié)、過(guò)程進(jìn)行提醒、監(jiān)督,使其結(jié)果能達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)。“督促”反映了檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中側(cè)重于提醒、監(jiān)督行政機(jī)關(guān),即檢察機(jī)關(guān)在履職過(guò)程中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)存在違法行政行為或不作為致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害時(shí),履行法律監(jiān)督職能,及時(shí)提醒行政機(jī)關(guān),讓行政機(jī)關(guān)自我糾正以維護(hù)公共利益。具體而言,首先,檢察機(jī)關(guān)履行訴前程序是行使法律監(jiān)督權(quán)的重要體現(xiàn)?；跈z察權(quán)與行政權(quán)之間的權(quán)力制衡,檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督。其次,訴前程序主要以督促行政機(jī)關(guān)自我糾正為主。基于檢察權(quán)的謙抑性,檢察機(jī)關(guān)只能以外部監(jiān)督的方式促使行政機(jī)關(guān)進(jìn)行自我約束。

(三)分流作用:節(jié)約司法資源,提升辦案效率

行政公益訴訟訴前程序具有分流作用。一方面,基于檢察機(jī)關(guān)對(duì)公共利益的維護(hù)具有周期長(zhǎng)、難度大、救濟(jì)滯后等特質(zhì),將所有的案件全部訴諸于司法程序,不僅嚴(yán)重浪費(fèi)資源,增加司法機(jī)關(guān)的工作,而且處理結(jié)果往往不盡滿意。因此,“通過(guò)檢察建議的訴前程序?qū)η址竾?guó)家和社會(huì)公共利益的行為進(jìn)行救濟(jì),時(shí)間短、成本低、高效便捷,能夠有效為法院訴訟程序分流。”[2]另一方面,訴前程序也促使檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的良性互動(dòng),提高辦案的效率。檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中通過(guò)督促的方式提醒行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò),及時(shí)修復(fù)公共利益。

二、行政公益訴訟訴前檢察建議面臨的實(shí)踐困境

筆者通過(guò)“北大法寶”平臺(tái)搜索到最高人民檢察院公布的行政公益訴訟指導(dǎo)案例和典型案例,通過(guò)分析這些案例,以個(gè)案為出發(fā)點(diǎn),提出目前實(shí)踐中訴前檢察建議在制發(fā)前、制發(fā)時(shí)和制發(fā)后各個(gè)階段存在的問(wèn)題。

(一)制發(fā)前階段:事前溝通機(jī)制不完善

縱觀檢察建議的發(fā)展進(jìn)程,事前溝通機(jī)制經(jīng)歷了從無(wú)到有的過(guò)程。起步階段,檢察建議表現(xiàn)出單向性的特征。[3]檢察機(jī)關(guān)往往自行決定是否發(fā)出檢察建議,極少與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通。隨著檢察建議工作的深入開(kāi)展,各地檢察機(jī)關(guān)積極響應(yīng),努力探索事前溝通機(jī)制。

但是,事前溝通機(jī)制在具體操作上仍然存在缺陷:一是依據(jù)的法律層級(jí)偏低。當(dāng)前法律層面并沒(méi)有具體明確規(guī)定相關(guān)磋商程序,只是在少量司法解釋中有所涉及。直接法律依據(jù)的缺失使得檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)事前溝通凸顯威懾力不足,不利于檢察工作的展開(kāi)。二是相關(guān)規(guī)定的具體內(nèi)容不完善。對(duì)于事前溝通的主體、范圍、方式、程序設(shè)置上,司法解釋中并沒(méi)有體現(xiàn)。事前磋商程序的具體工作不明確,各地檢察機(jī)關(guān)的做法不一。就啟動(dòng)范圍而言,磋商程序是針對(duì)《行政訴訟法》明文規(guī)定的四種領(lǐng)域,亦或是只強(qiáng)制要求其中的某一或幾種領(lǐng)域,亦或可以是四種領(lǐng)域之外的領(lǐng)域?就啟動(dòng)主體而言,實(shí)踐中有的由檢察機(jī)關(guān)單獨(dú)提起,有的是檢察機(jī)關(guān)會(huì)同政府、人大等多方主體支持提起。

(二)制發(fā)階段:檢察建議的內(nèi)容不規(guī)范

《行政訴訟法》第二十五條第四款僅規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議,但是并沒(méi)有規(guī)定檢察建議須載明的內(nèi)容。學(xué)界對(duì)檢察建議內(nèi)容的看法不一,實(shí)踐中也存在內(nèi)容不統(tǒng)一、不規(guī)范的情況。

第一,檢察建議的具體內(nèi)容缺乏統(tǒng)一。實(shí)踐中,有的檢察建議書(shū)過(guò)于簡(jiǎn)單、抽象,只是建議行政機(jī)關(guān)依法履職。有的檢察建議書(shū)除了建議行政機(jī)關(guān)依法履職,還有寫(xiě)明行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)整改的具體行政行為。如在福建省福清市人民檢察院訴福清市國(guó)土資源局行政公益訴訟案中,檢察機(jī)關(guān)建議該行政機(jī)關(guān)依法盡快收回土地出讓金及違約金,較明確地說(shuō)明了行政機(jī)關(guān)需要糾正的行為。還有的檢察建議書(shū)由點(diǎn)及面,如在河南省三門(mén)峽市違建塘壩危害高鐵運(yùn)營(yíng)安全公益訴訟案中,檢察機(jī)關(guān)不僅建議相關(guān)機(jī)關(guān)及時(shí)履行法定職責(zé),還建議制定根本性整治方案,杜絕類(lèi)似案件再次發(fā)生。

第二,檢察建議與工作建議相互混淆。工作建議是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行事務(wù)提供的參考性意見(jiàn),不具有法律效力;而檢察建議督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)履職,具有法律約束力,也是檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法定方式。在上述河南省三門(mén)峽市一案中,檢察機(jī)關(guān)建議行政機(jī)關(guān)制定根本性整治方案,實(shí)際上已經(jīng)超出檢察建議所涵蓋的范圍,應(yīng)當(dāng)屬于工作建議。兩種建議的界限模糊會(huì)使檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行職責(zé)的認(rèn)定產(chǎn)生偏差,進(jìn)而影響后續(xù)是否提起訴訟程序的判斷。

第三,檢察建議的證明標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格。司法實(shí)踐中,檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議的標(biāo)準(zhǔn)與訴訟程序一致,即要求達(dá)到證據(jù)確鑿、事實(shí)準(zhǔn)確。學(xué)界對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的看法不一,有學(xué)者認(rèn)為“要切實(shí)做到事實(shí)證據(jù)清楚、觀點(diǎn)清晰明確、建議合理可行?！盵4]有學(xué)者則認(rèn)為“檢察建議的重點(diǎn)要在對(duì)行政行為的定性上下功夫?！盵5]筆者認(rèn)為,嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)下存在以下弊端:其一,檢察機(jī)關(guān)耗費(fèi)成本大。檢察機(jī)關(guān)要在提出檢察建議之前,需要花費(fèi)大量時(shí)間確保證據(jù)充分有效;其二,與后續(xù)訴訟程序的工作存在重復(fù)。檢察機(jī)關(guān)提起后續(xù)訴訟程序時(shí),仍需要適用嚴(yán)格證明標(biāo)準(zhǔn),此時(shí)開(kāi)展的工作與訴前階段重復(fù)率高。

(三)制發(fā)后階段:檢察建議跟進(jìn)制度不健全

訴前程序在制度設(shè)計(jì)中定位為“柔性”程序,而檢察建議難免“剛性”不足。2019年檢察系統(tǒng)開(kāi)展了公益訴訟“回頭看”專項(xiàng)活動(dòng),落實(shí)檢察建議,努力增強(qiáng)檢察建議的“剛性”,取得了一定的實(shí)效。但是,檢察建議跟進(jìn)制度仍然不健全:其一,相關(guān)司法解釋缺乏明確指引。檢察建議后續(xù)跟進(jìn)制度處于摸索階段,司法解釋沒(méi)有明文規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)跟進(jìn)。《工作規(guī)定》雖有規(guī)定“各級(jí)人民檢察院檢察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)本院制發(fā)的檢察建議的落實(shí)效果進(jìn)行評(píng)估”,但是主要針對(duì)的是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部工作機(jī)制,缺乏與行政機(jī)關(guān)的配合,與公益訴訟制度存在差異。其二,檢察權(quán)與行政權(quán)的界線不清晰。檢察建議后續(xù)跟進(jìn)的權(quán)力邊界在哪里?檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)反復(fù)多次進(jìn)行跟蹤調(diào)查是否合理?檢察建議跟進(jìn)制度的適用范圍是哪些?以及如何協(xié)調(diào)與訴訟程序的有效銜接等,這些問(wèn)題尚不明晰。

三、行政公益訴訟訴前檢察建議實(shí)踐與邏輯的偏離

行政公益訴訟訴前檢察建議在司法實(shí)踐中面臨諸多困境,究其根源會(huì)發(fā)現(xiàn)是偏離了訴前程序設(shè)計(jì)的制度邏輯,其與訴前程序制度本身的價(jià)值、功能和作用不相契合。

(一)事前溝通機(jī)制不完善，偏離制度邏輯

檢察機(jī)關(guān)在發(fā)出檢察建議之前無(wú)法與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行良好溝通：一方面,可能增加調(diào)查取證成本,這偏離了訴前程序中節(jié)約司法資源、提升辦案效率的分流作用。檢察權(quán)作為司法權(quán)的一部分,檢察機(jī)關(guān)自身的人力物力資源也是有限的。另一方面,可能造成行政機(jī)關(guān)的積極性不高,這偏離了行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的督促功能。檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)溝通不暢,會(huì)使行政機(jī)關(guān)有抵觸心理,不重視糾正違法行為或不作為,從而無(wú)法實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的目的。

(二)檢察建議內(nèi)容不規(guī)范，偏離制度邏輯

首先,檢察建議具體內(nèi)容的不統(tǒng)一偏離了訴前程序的獨(dú)立價(jià)值和履行法律監(jiān)督職能。檢察建議的內(nèi)容過(guò)于抽象,可操行性不強(qiáng),不利于行政機(jī)關(guān)開(kāi)展自我糾正,也無(wú)法實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)自身的法律監(jiān)督職能。而檢察建議內(nèi)容過(guò)于具體明確,不僅有超越檢察權(quán)邊界之嫌,而且偏離了訴前程序的獨(dú)立價(jià)值。其次,其與工作建議混淆偏離了訴前程序的督促功能。檢察建議是訴前程序制度的核心組成部分,有其獨(dú)有的、不依賴于其他程序的構(gòu)造價(jià)值,而工作建議在規(guī)范意義上不應(yīng)屬于檢察建議。再者,證明標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格偏離了訴前程序的獨(dú)立價(jià)值。訴前程序和訴訟程序應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分,檢察機(jī)關(guān)在兩個(gè)不同階段應(yīng)該適用不同的證明標(biāo)準(zhǔn)。

(三)檢察建議跟進(jìn)制度不健全，偏離制度邏輯

檢察建議跟進(jìn)制度不健全偏離了訴前程序的獨(dú)立價(jià)值和督促功能。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為行政公益訴訟的制度架構(gòu)是“訴前柔性督促+訴訟強(qiáng)制保障”模式,即訴前程序不具有法律上的強(qiáng)制力,訴訟程序是公共利益保護(hù)的最后一道保障,這其實(shí)偏離了訴前程序的督促功能和獨(dú)立價(jià)值。而過(guò)分依賴于訴訟程序以維護(hù)公共利益的目的,將加劇審判的工作強(qiáng)度,也偏離了訴前程序節(jié)約司法資源的分流作用。

四、行政公益訴訟訴前檢察建議之完善路徑

(一)明確事前溝通依據(jù),促進(jìn)平等磋商

首先,從法律層面確定事前溝通的法律依據(jù)。筆者認(rèn)為,可以修改我國(guó)《行政訴訟法》第二十五條,更改為“與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行磋商后向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議,督促其依法履行職責(zé)”。明確的法律規(guī)定是完善事前溝通機(jī)制的基礎(chǔ)?！豆ぷ饕?guī)定》中修改為“應(yīng)當(dāng)征求被建議單位的意見(jiàn)”。其次,在司法解釋層面完善事前溝通機(jī)制的具體內(nèi)容。筆者認(rèn)為,啟動(dòng)范圍上,目前應(yīng)限于法律規(guī)定的四種領(lǐng)域,與訴前程序的適用范圍保持一致;啟動(dòng)主體上,應(yīng)明確檢察機(jī)關(guān)為唯一主體,以強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的督促功能;運(yùn)作方式上,可以采取圓桌會(huì)議、座談會(huì)等形式,但必須公開(kāi),并注重填寫(xiě)會(huì)議記錄,以規(guī)范磋商工作。

(二)統(tǒng)一具體內(nèi)容,厘清內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)

首先,檢察建議的具體內(nèi)容要統(tǒng)一。檢察建議的內(nèi)容不統(tǒng)一,從一定意義上反映出檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴前程序的認(rèn)識(shí)不足。檢察建議除了包含《工作規(guī)定》中的一般內(nèi)容,還應(yīng)對(duì)部分規(guī)則進(jìn)行改進(jìn)。具體而言,一是異議期限須加以明確。行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后可以提出異議,但須明確異議的期限,為了及時(shí)維護(hù)公共利益,異議期限不宜過(guò)長(zhǎng)。二是具體內(nèi)容上不宜過(guò)度詳細(xì)。除了《工作規(guī)定》中的違法事實(shí)和證據(jù),只需明確督促的對(duì)象以及行政相對(duì)人的行為即可。

其次,注意區(qū)分檢察建議與工作建議。在性質(zhì)上,檢察建議是一種非強(qiáng)制性的、但能夠產(chǎn)生一定法律效果的檢察行為,[6]而工作建議則是一種日常行為,不產(chǎn)生任何法律效果的行為;在指向?qū)ο笊?檢察建議主要指向存在違法行為或不作為的行政機(jī)關(guān),工作建議指向的對(duì)象范圍較廣,可以是某一類(lèi)行政機(jī)關(guān);在法律效果上,檢察建議本身雖然不具備強(qiáng)制力,但是對(duì)行政機(jī)關(guān)有約束力,并以提起司法訴訟作為后盾,而工作建議不具有約束力,不產(chǎn)生任何法律上的效果。同時(shí),注意區(qū)別工作建議與“類(lèi)案同發(fā)”型檢察建議?！邦?lèi)案群發(fā)”是指檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)存在同類(lèi)違法行為,通過(guò)發(fā)出多份檢察建議以增加辦案數(shù)量?！邦?lèi)案同發(fā)”與“類(lèi)案群發(fā)”相反,反映了檢察機(jī)關(guān)注重監(jiān)督實(shí)效,檢察機(jī)關(guān)可以就同類(lèi)多個(gè)行政違法行為而發(fā)出一份檢察建議。

再次,適當(dāng)寬松檢察建議的證明標(biāo)準(zhǔn)。檢察建議的證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)符合訴前程序的啟動(dòng),即證明行政機(jī)關(guān)存在違法行為,造成了損害公共利益的后果,且二者之間存在因果關(guān)系。發(fā)出標(biāo)準(zhǔn)不要求達(dá)到證據(jù)確鑿的程度,檢察機(jī)關(guān)通過(guò)調(diào)查取證對(duì)行政機(jī)關(guān)作出違法或不履行職責(zé)的定性即可。

(三)健全跟進(jìn)制度,劃清權(quán)力邊界

檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后并不意味著訴前程序的終結(jié)?；谠V前程序設(shè)計(jì)的制度邏輯,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)依法履職,檢察機(jī)關(guān)要對(duì)行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)情況進(jìn)行跟蹤。具體而言,首先,增加相關(guān)司法解釋的明確指引。《解釋》第二十一條中建議增加“檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后可以進(jìn)行跟進(jìn)”的規(guī)定。其次,劃清檢察權(quán)與行政權(quán)的界限。就跟進(jìn)的審查評(píng)估而言,主要評(píng)估行政機(jī)關(guān)是否存在不履行法定職責(zé)的情況。可以從損害公共利益的事實(shí)是否依舊存在、行政機(jī)關(guān)是否窮盡手段等因素衡量:如果行政機(jī)關(guān)被建議后仍存在損害公共利益的事實(shí),推定其存在不履行法定職責(zé);如果行政機(jī)關(guān)沒(méi)有窮盡手段來(lái)糾正違法行為,也應(yīng)推定存在不履行法定職責(zé)。當(dāng)然,如果行政機(jī)關(guān)有正當(dāng)理由說(shuō)明不履行職責(zé)的原因,檢察機(jī)關(guān)需要進(jìn)一步考慮決定是否構(gòu)成不履行職責(zé)。就跟進(jìn)的次數(shù)而言,檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行跟進(jìn)的次數(shù)不宜過(guò)多,一般不超過(guò)兩次,以防止檢察權(quán)的濫用。對(duì)于行政機(jī)關(guān)沒(méi)有正當(dāng)理由不履行職責(zé)的情形,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)啟動(dòng)訴訟程序,維護(hù)公共利益。