我國制定統(tǒng)一調(diào)解法的必要性分析

侯懷霞,晏 亭

(1.上海政法學(xué)院，上海 201701;2.成都華律就問信息技術(shù)服務(wù)有限公司，四川 成都 610041)

一、制定統(tǒng)一調(diào)解法的正當(dāng)性

(一)制定統(tǒng)一調(diào)解法符合民眾對多元化糾紛解決機(jī)制的期望

調(diào)解作為一種解決糾紛的手段,其歷史源遠(yuǎn)流長,至今調(diào)解依然是重要的解決糾紛方式之一。自傳統(tǒng)社會以來的調(diào)解文化也反映在今日的調(diào)解制度中。調(diào)解的直接目的是為了化解單個矛盾,解決糾紛,根本目的是為了維護(hù)社會和諧。和諧不僅是傳統(tǒng)社會追求的理想化目標(biāo),也是當(dāng)下我國社會追求的理想狀態(tài)。在古代社會,為了達(dá)到這一理想狀態(tài),統(tǒng)治者會盡量減少訴訟量,理想狀態(tài)則是無訟。因此，統(tǒng)治者會采取一系列息訟手段,對社會主流文化加以引導(dǎo),強(qiáng)調(diào)調(diào)解在社會生活中的作用,而普通民眾在國家息訟手段和主流文化的指引下會自然而然地產(chǎn)生厭訟心理。同時調(diào)解手段本身確實(shí)具有其獨(dú)特優(yōu)勢,啟動自由、解決糾紛成本低廉,不破壞與對方主體的人際關(guān)系等,使調(diào)解基本能滿足當(dāng)事人的需求,調(diào)解的這種優(yōu)勢增強(qiáng)了主體的厭訟心理。時至今日,厭訟心理依然存在于民眾的普遍意識中,在農(nóng)村地區(qū)尤為明顯,打官司被認(rèn)為是一件不光彩的事。在此情況下,調(diào)解成了民眾解決糾紛的選擇之一。更重要的是,在國家大力發(fā)展調(diào)解的情況下,調(diào)解已經(jīng)成為多元化糾紛解決機(jī)制的重要組成部分。政府在社會中大力強(qiáng)調(diào)調(diào)解,民事訴訟中的先行調(diào)解、人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)、大調(diào)解聯(lián)動機(jī)制等均積極引導(dǎo)當(dāng)事人選擇調(diào)解方式解決糾紛,同時就目前而言,除了商事調(diào)解外,調(diào)解基本免費(fèi),且目前調(diào)解員的素養(yǎng)不斷提高,調(diào)解協(xié)議的效力得到司法保障,調(diào)解的實(shí)際效果明顯增強(qiáng),調(diào)解確實(shí)成為了人民群眾解決糾紛的重要方式。民眾信任調(diào)解,愿意選擇調(diào)解來解決糾紛?？梢哉f制定統(tǒng)一調(diào)解法符合民眾心理,滿足了民眾對多元化糾紛解決途徑的需要,民眾是樂見其成的。

(二)制定統(tǒng)一調(diào)解法是黨實(shí)現(xiàn)社會管理職能的有效途徑

調(diào)解制度是黨和國家貫徹政治主張的重要途徑,調(diào)解機(jī)構(gòu)的層級設(shè)置(在各個村委會、居委會、社區(qū)組織、工會等層級設(shè)立機(jī)構(gòu))、調(diào)解人員的組成要素(有基層社會德高望重者,有律師等法律專業(yè)人員,有醫(yī)學(xué)專家等行業(yè)性專業(yè)人員)、調(diào)解方式發(fā)揮作用的機(jī)制(通過調(diào)解員的講法說理)均使黨的主張可以通過調(diào)解滲透到民眾底層,因此調(diào)解方式符合黨的群眾路線和改造社會的功能。同時面臨社會糾紛總量的日益增加和新類型糾紛的出現(xiàn),司法系統(tǒng)的不堪重負(fù)是國家計(jì)劃制定統(tǒng)一調(diào)解法的重要動因,但其更深層次的原因是司法系統(tǒng)對糾紛解決的無力引發(fā)了國家對社會秩序的擔(dān)憂,[1]維穩(wěn)一直是黨的核心主張和目標(biāo),在社會轉(zhuǎn)型期,為了維持社會穩(wěn)定,將社會糾紛掌握在黨的手中,調(diào)解被賦予了重要的政治功能。目前有人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解、律師調(diào)解等多種調(diào)解方式,還有大調(diào)解聯(lián)動銜接機(jī)制,但就調(diào)解的法律規(guī)范而言,法律層面僅有一部《人民調(diào)解法》,顧名思義,這部法律的適用范圍僅限于人民調(diào)解,無法為大調(diào)解提供法律依據(jù),且《人民調(diào)解法》本身的內(nèi)容亦沒有達(dá)到規(guī)范化、程序化的高度,更接近于是一種對調(diào)解步驟的規(guī)定,因而,有必要制定統(tǒng)一調(diào)解法,滿足黨和國家的政治需要。

(三)調(diào)解的自身屬性為制定統(tǒng)一調(diào)解法提供支撐

調(diào)解是一種可自由選擇的、非訴訟性的、私人的糾紛解決方式。一方面,調(diào)解是非強(qiáng)制性的,遵循自愿原則,調(diào)解程序的啟動以雙方當(dāng)事人的同意為前提,同時在整個調(diào)解過程中當(dāng)事人都可以較為靈活地表達(dá)自身主張,可以說整個調(diào)解過程,就是當(dāng)事人充分表達(dá)自己權(quán)利和主張的過程,調(diào)解這種自治屬性契合了民眾日益增強(qiáng)的權(quán)利意識,對發(fā)揮民眾的自由權(quán)利有益。另一方面,調(diào)解是私人的,與訴訟的非黑即白和剛性特征反差明顯,在相對私密空間里的調(diào)解,當(dāng)事人通常相對而坐或者呈環(huán)形而坐,調(diào)解員不像法官一般嚴(yán)肅地運(yùn)用法律,而是在依法調(diào)解的前提下找到雙方的共同利益及雙方都能接受的結(jié)果。如果訴訟是一方的勝利,調(diào)解多數(shù)情況下則是雙贏的局面。調(diào)解的這種柔性特質(zhì)滿足了當(dāng)代人對人際關(guān)系的需要,往往不會似訴訟般使得當(dāng)事人雙方的關(guān)系不可調(diào)和,難以修復(fù),為當(dāng)事人之后的交往、合作留下了機(jī)會。此外調(diào)解還具有成本較低、可接觸性強(qiáng)(一般在村/居委會等基層組織就設(shè)立有調(diào)解委員會,當(dāng)事人可以不出村鎮(zhèn)就把糾紛解決,而非如法院的設(shè)置,最低一級都在區(qū)或縣)等特點(diǎn)也是其不斷發(fā)展壯大的因素,畢竟對不少老百姓而言,聘請律師仍然是一筆不少的費(fèi)用。調(diào)解的這些優(yōu)勢想要充分得到發(fā)揮取得實(shí)效,制定一部統(tǒng)一調(diào)解法必不可少。

二、制定統(tǒng)一調(diào)解法的必要性

(一)各類調(diào)解的發(fā)展現(xiàn)狀和不足

1.人民調(diào)解。在眾多調(diào)解中,目前而言人民調(diào)解發(fā)展的最好,不論是案件調(diào)解率還是調(diào)解組織和調(diào)解人員數(shù)量的增加,在一眾調(diào)解中均處于領(lǐng)先地位,且國家出臺了專門的《人民調(diào)解法》,人民調(diào)解在發(fā)展上取得的成效是顯著的。但《人民調(diào)解法》有不盡完善之處。其一,從法律條文性質(zhì)而言,《人民調(diào)解法》縱然規(guī)定了調(diào)解的程序,但其規(guī)定主要是調(diào)解的“流程”,并非嚴(yán)格意義上的程序法規(guī)范,對人民調(diào)解可能涉及的程序規(guī)則問題,如訴訟時效、調(diào)解員的回避、調(diào)解員的保密義務(wù)等基本程序規(guī)則問題,沒有任何規(guī)定。[2]《人民調(diào)解法》中的程序規(guī)定更多是一種對調(diào)解步驟的說明,離規(guī)范化、制度化仍有一段距離;其二,就適用范圍而言,《人民調(diào)解法》只適用于人民調(diào)解領(lǐng)域,對于司法調(diào)解、行政調(diào)解等其他類型調(diào)解沒有適用余地,也無法為大調(diào)解機(jī)制提供法律依據(jù)。因此,不論是從人民調(diào)解自身的發(fā)展而言,還是從大調(diào)解格局而言,單憑一部《人民調(diào)解法》是不足以為整個調(diào)解體系提供法律支持的。

2.司法調(diào)解。最初司法調(diào)解和人民調(diào)解的界限是很分明的。主要在于前者由法官調(diào)解,后者由人民調(diào)解員調(diào)解,前者在法庭進(jìn)行,后者在人民調(diào)解委員會等場所進(jìn)行。但隨著國家大調(diào)解聯(lián)動機(jī)制的提出和深入開展,司法調(diào)解和人民調(diào)解的界限日益模糊。大調(diào)解的兩個顯著特征是委托調(diào)解和訴調(diào)對接。委托調(diào)解是由法院指導(dǎo)和提供經(jīng)費(fèi)支持,但具體調(diào)解人員又主要是人民調(diào)解員,最后的調(diào)解協(xié)議又屬于司法調(diào)解協(xié)議。所以兩者界限日益模糊,逐漸融合。且委托調(diào)解發(fā)展至今成效確實(shí)頗為顯著,因此沒必要嚴(yán)格隔離司法調(diào)解和人民調(diào)解,更沒必要單獨(dú)分別立法,建立統(tǒng)一調(diào)解法是大勢所趨。

3.行政調(diào)解。行政調(diào)解在三大調(diào)解中發(fā)展較為緩慢,究其原因可能在于三個方面:(1)長期以來司法中心主義傾向的影響,民眾認(rèn)為法院才是解決糾紛的部門,而政府只是辦事的地方;(2)行政機(jī)關(guān)剛性權(quán)力管理職能的影響及民眾對行政機(jī)關(guān)的不信任;(3)行政調(diào)解長期附屬于人民調(diào)解的影響。[3]基于以上因素,相較人民調(diào)解和司法調(diào)解而言,民眾對行政調(diào)解還較為陌生。且上文已述,在大調(diào)解背景下,委托調(diào)解被廣泛運(yùn)用,法院、行政機(jī)關(guān)、調(diào)解組織都會參與其中,三大調(diào)解運(yùn)作日益緊密,這種情況下是否有必要一味強(qiáng)調(diào)行政調(diào)解與其他調(diào)解的不同,甚或單獨(dú)制定一部行政調(diào)解法,還是抓住三大調(diào)解的共同點(diǎn),制定一部統(tǒng)一調(diào)解法,明顯后者更符合現(xiàn)實(shí)。

此外還有律師調(diào)解,律師調(diào)解的實(shí)質(zhì)是律師作為調(diào)解員參與到調(diào)解工作中。律師調(diào)解不是一種獨(dú)立的調(diào)解分類,可以被三大調(diào)解所包含。制定統(tǒng)一調(diào)解法自然也有助于律師更好地參與調(diào)解。

(二)“大調(diào)解”機(jī)制的現(xiàn)狀和隱憂

大調(diào)解機(jī)制是國家對社會治理的創(chuàng)新之舉,也是對社會糾紛處理擔(dān)憂的積極回應(yīng)。大調(diào)解最顯著的兩個特征,一是人民、行政、司法各個調(diào)解制度相互配合后的“委托調(diào)解”,即向人民調(diào)解委托解決的案件范圍擴(kuò)大、案件數(shù)增加;二是“訴調(diào)對接”,即確保訴訟和調(diào)解的順利連接。[4]這同時也是大調(diào)解最有成效的兩方面。然而,大調(diào)解的產(chǎn)生根本而言是國家對社會糾紛多發(fā)和糾紛解決機(jī)制不暢的一種應(yīng)急反應(yīng)。深究之下,大調(diào)解有諸多不足之處:(1)其組建和推動方式是依靠黨政權(quán)力,這種由地方黨委主導(dǎo)的協(xié)調(diào)機(jī)制是否可能影響調(diào)解的自治性和司法的獨(dú)立性,且靠黨政權(quán)力推進(jìn)的大調(diào)解機(jī)制只是一種協(xié)調(diào)機(jī)制,不是一種制度、規(guī)范,其具有不穩(wěn)定性。(2)大調(diào)解機(jī)制蘊(yùn)涵著壓抑權(quán)利機(jī)制形成的危險因素。一方面，在訴調(diào)對接中,為了提高案件調(diào)解率可能存在強(qiáng)制調(diào)解或變相強(qiáng)制調(diào)解,壓制主體自由意志和訴權(quán)的行使,另一方面，在訴訟時效上,可能因?yàn)榫猛喜粵Q而經(jīng)過訴訟時效,就目前的《民事訴訟法》規(guī)定來看,提起調(diào)解不是訴訟時效中斷的事由,一旦訴訟時效經(jīng)過,主體訴權(quán)難以保證。(3)大調(diào)解缺乏明確的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),這是造成各組成部分單兵作戰(zhàn)的原因之一。此外,所謂“三位一體”結(jié)構(gòu)有名不符實(shí)之嫌,人民調(diào)解、司法調(diào)解與行政調(diào)解的契合往往局限于信訪及治安領(lǐng)域,其他領(lǐng)域涉及很少,大調(diào)解機(jī)制成效受阻。

綜上,統(tǒng)一調(diào)解法能為各類調(diào)解提供工作依據(jù),尤其是能幫助行政調(diào)解的發(fā)展，同時制定統(tǒng)一調(diào)解法亦是順應(yīng)了三大調(diào)解聯(lián)系日漸緊密的趨勢,克服大調(diào)解機(jī)制的不足。因此,無論是從三大調(diào)解的發(fā)展現(xiàn)狀還是從大調(diào)解機(jī)制運(yùn)行情況來看，繞過爭論三大調(diào)解孰輕孰重的問題,轉(zhuǎn)而以統(tǒng)一調(diào)解法促進(jìn)各類調(diào)解共同發(fā)展都是更好的選擇。

三、制定統(tǒng)一調(diào)解法的可行性

(一)制定統(tǒng)一調(diào)解法與國家戰(zhàn)略部署同步

2019年5月在海南召開的全國調(diào)解工作會議上,司法部長傅政華發(fā)表了重要講話,會議指出“要進(jìn)一步健全完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解銜接聯(lián)動工作機(jī)制。要推動建立“綜合性”“一站式”調(diào)解工作平臺,整合各類調(diào)解資源和力量,聯(lián)動化解重大疑難復(fù)雜矛盾糾紛。要完善調(diào)解法律制度,條件成熟時制定統(tǒng)一的調(diào)解法。”會議還提出“到2022年,基本形成以人民調(diào)解為基礎(chǔ),人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解、司法調(diào)解優(yōu)勢互補(bǔ)、有機(jī)銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動的大調(diào)解工作格局?！睆纳鲜鰰h講話精神可以得出制定統(tǒng)一調(diào)解法是國家的下一步立法計(jì)劃,是與時俱進(jìn)的。

(二)過往的調(diào)解經(jīng)驗(yàn)積累了實(shí)踐基礎(chǔ)

經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，調(diào)解制度累積了豐富的經(jīng)驗(yàn)?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”模式、在南通發(fā)源的“大調(diào)解”模式、以上海為代表的“政府購買服務(wù)”模式等都是調(diào)解發(fā)展過程中的創(chuàng)新之舉。同時,我國至少存在人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解、律師調(diào)解等調(diào)解類型,基本形成了以人民調(diào)解為基礎(chǔ),司法調(diào)解和行政調(diào)解為主干,其他調(diào)解相輔助的調(diào)解體系。[5]這些經(jīng)驗(yàn)和體系都為統(tǒng)一調(diào)解法的制定奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。

(三)眾多的調(diào)解法律法規(guī)為統(tǒng)一調(diào)解法的制定打下了法律基礎(chǔ)

我國目前雖沒有一部統(tǒng)一的調(diào)解法,但涉及各種類型調(diào)解的法律法規(guī)卻大量存在。以三大調(diào)解中發(fā)展稍顯滯后的行政調(diào)解為例,涉及行政調(diào)解的法律有將近50部,行政法規(guī)約60部,此外還有18部行政規(guī)章,70余部地方法規(guī),45部地方規(guī)章及大量一般規(guī)范性文件?？上攵?加上涉及其他類型調(diào)解的法律法規(guī),數(shù)量是十分可觀。這些法律法規(guī)為統(tǒng)一調(diào)解法的制定提供了可資借鑒的藍(lán)本,統(tǒng)一調(diào)解法的制定可以吸收這些法律法規(guī)的有益部分,避免其問題所在。

四、制定統(tǒng)一調(diào)解法的立法路徑

(一)“統(tǒng)一調(diào)解法”的位階和制定

在法律層級上,“統(tǒng)一調(diào)解法”應(yīng)當(dāng)是一部法律,理由有二:一是前文已述制定統(tǒng)一調(diào)解法已經(jīng)具備了實(shí)踐基礎(chǔ)和法律規(guī)范基礎(chǔ);二是參照之前《人民調(diào)解法》的法律位階,其僅是適用于人民調(diào)解領(lǐng)域的法律規(guī)范已然處于法律位階,那么適用于整個調(diào)解領(lǐng)域的立法也應(yīng)屬法律。根據(jù)《立法法》規(guī)定,“統(tǒng)一調(diào)解法”應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會常務(wù)委員會制定。在具體起草制定過程中,立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在遵循《立法法》的基礎(chǔ)上,采用座談會、論證會等多種形式聽取各方意見,組織調(diào)研,積極發(fā)揮調(diào)解專家、學(xué)者、人民團(tuán)體、調(diào)解組織的作用。

(二)“統(tǒng)一調(diào)解法”的內(nèi)容設(shè)置

在法律結(jié)構(gòu)上,根據(jù)我國一貫的成文法立法傳統(tǒng)以及《人民調(diào)解法》的示范作用,“統(tǒng)一調(diào)解法”宜采取總則與分則的立法體系,對于調(diào)解的基本性問題、共通性問題置于總則中,調(diào)解的具體程序規(guī)范、各方權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容置于分則之內(nèi)。

具體而言,總則中應(yīng)當(dāng)至少包括如下內(nèi)容:(1)調(diào)解的概念(指能夠統(tǒng)攝三大調(diào)解的概念)。(2)調(diào)解的范圍,至少應(yīng)當(dāng)涵蓋當(dāng)下我國所有存在的各類調(diào)解,但此處涉及到一個問題,即商事調(diào)解是否包含在內(nèi)?筆者認(rèn)為,目前而言,不宜將商事調(diào)解規(guī)定在統(tǒng)一調(diào)解法中,但商事調(diào)解從本質(zhì)上而言也屬調(diào)解體系,可以在“統(tǒng)一調(diào)解法”中為其留下空間,留待后續(xù)規(guī)定。(3)調(diào)解原則,除了自愿平等原則外,很重要的一條是調(diào)解員保密原則,此條原則的規(guī)定有助于提升當(dāng)事人對調(diào)解的信任,保護(hù)當(dāng)事人的隱私,不論是從提升調(diào)解的權(quán)威還是從當(dāng)事人權(quán)利保護(hù)的角度而言,都有必要規(guī)定。

除總則規(guī)定外,具體的調(diào)解運(yùn)作規(guī)則要在分則中詳細(xì)規(guī)定。首先是啟動調(diào)解的方式,基于調(diào)解的自愿性,筆者認(rèn)為，調(diào)解應(yīng)當(dāng)依申請啟動,現(xiàn)行實(shí)踐中存在的調(diào)解組織主動介入調(diào)解的方式不應(yīng)當(dāng)規(guī)定在內(nèi)。理由在于，調(diào)解是一種非強(qiáng)制性的訴訟外解決糾紛手段,自愿性是其本質(zhì)特征之一,調(diào)解組織主動介入調(diào)解違背了調(diào)解自愿;且即使是民事訴訟這種糾紛的終局方式都遵循“不告不理”規(guī)則,調(diào)解何以有理由主動介入糾紛;再者,主動調(diào)解糾紛的目的雖是為了及時化解矛盾,其出發(fā)點(diǎn)是好的,但從反面而言也可能發(fā)生強(qiáng)制調(diào)解?？偠灾?是否選擇調(diào)解作為糾紛解決方式是當(dāng)事人的自由權(quán)利,法律不應(yīng)該干涉,所以在調(diào)解的啟動方式上,“統(tǒng)一調(diào)解法”可以借鑒商事調(diào)解的做法,只有糾紛各方當(dāng)事人均同意調(diào)解的,才能啟動調(diào)解。其次在調(diào)解員的選任方式上應(yīng)當(dāng)規(guī)定,如調(diào)解員必須具備完全民事行為能力,當(dāng)事人對調(diào)解員的選擇權(quán)利,調(diào)解員的回避規(guī)則等。同時調(diào)解過程中調(diào)解員的權(quán)利和義務(wù)、當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)、調(diào)解地點(diǎn)、工作語言等都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行規(guī)定。尤其是調(diào)解員的義務(wù),調(diào)解員應(yīng)當(dāng)遵循公正、保密等義務(wù),對于違反了這些義務(wù)的調(diào)解員要進(jìn)行更換、重選,調(diào)解員違反義務(wù)給當(dāng)事人造成損失的應(yīng)當(dāng)承當(dāng)法律責(zé)任。此外,值得一提的是當(dāng)事人是否可以約定調(diào)解期限。實(shí)踐中不乏久調(diào)不決的例子,尤其在法院先行調(diào)解和訴調(diào)對接的背景下,可能存在強(qiáng)制調(diào)解、久調(diào)不決的問題,此時當(dāng)事人是否可以在同意接受調(diào)解時約定一個調(diào)解期限,經(jīng)過該期限的,不論調(diào)解結(jié)果如何,對于調(diào)解終結(jié)后的案件,屬于訴訟程序的,由法官繼續(xù)審判,不屬于訴訟程序的,由當(dāng)事人自主選擇其他解決糾紛途徑。對于調(diào)解終結(jié)達(dá)成調(diào)解結(jié)果的,應(yīng)當(dāng)制定調(diào)解協(xié)議,對于調(diào)解協(xié)議應(yīng)當(dāng)明確其具有法律約束力,對于當(dāng)事人不履行調(diào)解協(xié)議的,另一方當(dāng)事人可以提起訴訟。當(dāng)事人也可以對調(diào)解協(xié)議申請司法確認(rèn),這些內(nèi)容《人民調(diào)解法》已有規(guī)定,“統(tǒng)一調(diào)解法”自然應(yīng)當(dāng)包含。

綜上,制定“統(tǒng)一調(diào)解法”符合民眾對多元化糾紛解決途徑的需求，亦是黨政治功能的實(shí)現(xiàn)途徑，具有正當(dāng)性；現(xiàn)行三大調(diào)解在各自運(yùn)行中存在或大或小的不足及“大調(diào)解”機(jī)制存在的不少隱憂,有必要制定一部“統(tǒng)一調(diào)解法”予以解決；制定“統(tǒng)一調(diào)解法”符合國家的下一步立法計(jì)劃,具有實(shí)踐和法律規(guī)范基礎(chǔ),具備可行性。