疫情防控中公共利益優(yōu)先原則下個(gè)人權(quán)利保障研究
——以新冠肺炎疫情防控為例

馬 晴

（安徽大學(xué)法學(xué)院，合肥 230031）

一、問(wèn)題的提出

截止2020 年3 月31 日，我國(guó)新型肺炎確診人數(shù)累計(jì)超過(guò)8萬(wàn)人，抗疫形勢(shì)非常嚴(yán)峻。由于新型冠狀病毒的普遍易感性，我國(guó)主要是通過(guò)控制傳染源、切斷傳播途徑、保護(hù)易感人群等方式進(jìn)行防控。一方面限制人員隨意流動(dòng)，對(duì)確診及疑似病人和追蹤到的接觸者進(jìn)行強(qiáng)制隔離；另一方面是對(duì)確診人員活動(dòng)區(qū)域等相關(guān)信息進(jìn)行公示。博登海默認(rèn)為，社會(huì)成員的私人利益有時(shí)與公共利益產(chǎn)生沖突，甚至侵害和危及公共利益。［1］公共利益和個(gè)人權(quán)利的沖突在公共安全事件中被明顯放大，政府及醫(yī)療衛(wèi)生部門的權(quán)力邊界也體現(xiàn)出明顯擴(kuò)張，由此沖突的協(xié)調(diào)與個(gè)人利益的保護(hù)成為亟待解決的問(wèn)題。

公共利益與個(gè)人權(quán)利的沖突在公共衛(wèi)生事件中有其獨(dú)特性，國(guó)內(nèi)相關(guān)研究集中于利益權(quán)衡以及沖突的協(xié)調(diào)與紓解。余少祥從公共利益與個(gè)人權(quán)利沖突的理論出發(fā)，在對(duì)立統(tǒng)一論基礎(chǔ)上提出沖突解決的立法保障、行政保障與司法保障。［2］詹振運(yùn)等圍繞傳染病防控中人身自由的即時(shí)強(qiáng)制問(wèn)題提出原則、立法和執(zhí)行層面上的優(yōu)化路徑。［3］翁里等針對(duì)2003年“非典”隔離控制等政府強(qiáng)制性措施的立法缺位，提出《傳染病隔離法》的立法需要和執(zhí)法規(guī)范。［4］王凌皞則從公共利益的功利主義、社群主義和平等主義三種構(gòu)想出發(fā)，深入分析了公共利益對(duì)個(gè)人權(quán)利的雙維度限制。［5］李龍等指出抗擊“非典”疫情過(guò)程中限制人身自由的強(qiáng)制措施盡管有合法性瑕疵，但在疫情防控中，限制人身自由的強(qiáng)制措施既有理論的可欲性，又有現(xiàn)實(shí)的必要性。［6］不難看出，相關(guān)研究或者單純從理論上對(duì)公共利益和個(gè)人權(quán)利進(jìn)行分析和論證，或是針對(duì)現(xiàn)實(shí)疫情進(jìn)行人身自由限制的正當(dāng)性論證與相關(guān)法律構(gòu)建。盡管自“非典”疫情后，我國(guó)緊急出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》，對(duì)隔離等限制人身自由的強(qiáng)制措施進(jìn)行了規(guī)范，但因權(quán)利均衡的抽象性與理論性，難以具體到實(shí)踐操作中。在當(dāng)下非常時(shí)期，公共利益與個(gè)人權(quán)利的協(xié)調(diào)有助于明確界定公權(quán)力擴(kuò)張邊界與個(gè)人權(quán)利保護(hù)，公共利益優(yōu)先與個(gè)人權(quán)利保護(hù)的兼顧是核心要義。

因此，結(jié)合此次疫情防控中較為突出的矛盾即限制人身自由和侵犯公民個(gè)人信息權(quán)，本文首先分析公共利益優(yōu)先原則下公權(quán)力擴(kuò)張的正當(dāng)性和必要性，以及個(gè)人權(quán)利保護(hù)的必要性和緊迫性，梳理公共利益與個(gè)人權(quán)利的各自追求和沖突；而后，對(duì)二者關(guān)系優(yōu)化的內(nèi)在邏輯進(jìn)行理論剖析，明確沖突協(xié)調(diào)的應(yīng)然路徑和方向；在此基礎(chǔ)上，對(duì)強(qiáng)制性管理措施進(jìn)行規(guī)制，打破突發(fā)公共安全事件中個(gè)人權(quán)利與公共利益的沖突，在維護(hù)公共安全的基礎(chǔ)上保護(hù)公民的人身自由與個(gè)人信息權(quán)，以期借此紓解現(xiàn)實(shí)中過(guò)度偏重公共利益而導(dǎo)致權(quán)力不當(dāng)擴(kuò)張與個(gè)人權(quán)利受損的困境。

二、公共利益優(yōu)先原則下公權(quán)力擴(kuò)張的正當(dāng)性和必要性

公權(quán)力的擴(kuò)張?bào)w現(xiàn)為政府及醫(yī)療機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制性管理措施，使原屬公民自由安排的事項(xiàng)成為政府管控的內(nèi)容。例如，不管是隔離還是流動(dòng)受阻都可視為對(duì)公民人身自由權(quán)利的限制，對(duì)確診人員活動(dòng)區(qū)域相關(guān)信息的公布也體現(xiàn)出個(gè)人信息權(quán)的限縮。在新型肺炎等突發(fā)公共安全事件中，為了保障絕大多數(shù)人的生命健康等基本權(quán)利，對(duì)確診人員及普通公民人身自由、個(gè)人信息權(quán)的適度侵犯是公共利益優(yōu)先的必然結(jié)果，這也構(gòu)成了公權(quán)力擴(kuò)張的正當(dāng)性淵源。

（一）公權(quán)力擴(kuò)張的法理基礎(chǔ)

個(gè)人權(quán)利是以生命健康權(quán)為基礎(chǔ)構(gòu)建的包含人身自由權(quán)與個(gè)人信息權(quán)在內(nèi)的事關(guān)個(gè)人自由和尊嚴(yán)的權(quán)利體系。世界各國(guó)均將個(gè)人權(quán)利保護(hù)納入現(xiàn)行法律體系，包括《國(guó)際人權(quán)法》《世界人權(quán)宣言》在內(nèi)的域外條約和法律，明確規(guī)定了每個(gè)人享有平等的生命、自由與人身安全，以及在此基礎(chǔ)上衍生出來(lái)的相關(guān)權(quán)利。作為現(xiàn)代化法治國(guó)家，我國(guó)《憲法》也將個(gè)人權(quán)利保護(hù)納入其中。與人身自由權(quán)相比，公民的個(gè)人信息權(quán)保護(hù)起步相對(duì)較晚，至2017年才被正式納入《民法總則》。

然而權(quán)力的行使并非沒(méi)有邊界，正如大法官金斯伯格所言，“自由只存在于束縛之中，沒(méi)有堤岸，哪來(lái)江河？”。［7］人身自由權(quán)和個(gè)人信息權(quán)都是在公民生命健康權(quán)的基礎(chǔ)上衍生而來(lái)，可以說(shuō)，公民生命健康權(quán)更為基礎(chǔ)和重要。新型肺炎疫情等公共安全事件中公共利益往往涉及大多數(shù)人的生命健康，在此意義上，個(gè)人權(quán)利行使的邊界在于不能侵害他人的合法權(quán)利及公共利益。同時(shí)，個(gè)人權(quán)利是構(gòu)成公共利益的基石，公共利益的實(shí)現(xiàn)也內(nèi)在地包含了個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。如果個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)以犧牲公共利益為代價(jià)，那么個(gè)人權(quán)利將喪失法理基礎(chǔ)，也不具備法律保護(hù)的前提。［2］因此，在突發(fā)公共安全事件中，為保障整體公共利益的實(shí)現(xiàn)，有必要對(duì)部分個(gè)人權(quán)利進(jìn)行限制。

在本次疫情防控中，首先討論的是人身自由被剝奪或受限的問(wèn)題。對(duì)于傳染病防控，各國(guó)的做法大體相似。歐洲人權(quán)法院基于《歐洲人權(quán)公約》，針對(duì)Enhorn v. Sweden 案確立了因防止傳染病蔓延而拘留一個(gè)人的合法性審查，明確了公權(quán)力可以對(duì)傳染病患者的自由權(quán)實(shí)施限制。［8］2003年“非典”疫情過(guò)后，我國(guó)出臺(tái)的《傳染病防治法》也明確規(guī)定可以對(duì)傳染病患者進(jìn)行強(qiáng)制隔離。新型肺炎疫情的全球爆發(fā)以及患者年齡分布的廣泛性說(shuō)明新冠病毒具有普遍易感性，如不對(duì)其傳染源進(jìn)行控制，放任患者在社會(huì)上隨意流動(dòng)，無(wú)疑是增加了公眾感染的風(fēng)險(xiǎn)，這對(duì)公共利益和社會(huì)穩(wěn)定都是一個(gè)嚴(yán)重威脅，甚至?xí)斐呻y以回轉(zhuǎn)的損害。同時(shí)，由于新冠病毒具有1-14天的潛伏期，在患者感染初期難以診斷和隔離，故而在切斷傳播途徑與保護(hù)易感人群方面，公權(quán)力進(jìn)行了一定的擴(kuò)張。例如，禁止聚集性活動(dòng)，封鎖部分區(qū)域，甚至對(duì)社區(qū)、小區(qū)進(jìn)行全封閉管理等。目前從我國(guó)疫情防控出現(xiàn)階段性勝利來(lái)看，公民個(gè)人自由權(quán)的限縮極為必要并有效。

其次，要討論的是公權(quán)力對(duì)個(gè)人信息權(quán)侵犯的問(wèn)題。黑格爾認(rèn)為，信息的利用是維系社會(huì)良性運(yùn)行的前提，是國(guó)家政府管理公共事務(wù)的需要。［9］在公共利益與個(gè)人信息權(quán)發(fā)生沖突時(shí)，各國(guó)在沖突化解上具有較高一致性。例如，美國(guó)和歐盟的立法規(guī)定，當(dāng)公共利益受損的情形出現(xiàn)時(shí)，個(gè)人信息權(quán)必須受到限制。政府對(duì)患者個(gè)人信息及時(shí)公開，一方面是緩解公眾對(duì)疫情的恐慌和焦慮，另一方面是便利普通公民進(jìn)行自我防御，即與確診人員有重合活動(dòng)區(qū)域的公民能夠及時(shí)就醫(yī)檢查。因而，基于公共利益的保護(hù)，公權(quán)力擴(kuò)張具有正當(dāng)性和必要性。

（二）公權(quán)力擴(kuò)張的現(xiàn)實(shí)需求

1.疫情形勢(shì)依然嚴(yán)峻

截止 2020 年 3 月 31 日 12 時(shí)，新型肺炎在我國(guó)已造成逾3000 人死亡。除中國(guó)外，全球已有200多個(gè)國(guó)家發(fā)現(xiàn)確診病例，累計(jì)死亡超過(guò)3.7 萬(wàn)人，這也引起了全球恐慌。在此情形下，如果繼續(xù)任由患者和普通公民隨意流動(dòng)，勢(shì)必會(huì)造成病毒的進(jìn)一步擴(kuò)散，對(duì)大多數(shù)公民的生命健康造成巨大威脅。在此意義上，擴(kuò)張的公權(quán)力對(duì)個(gè)人自由權(quán)利的限制是為了保護(hù)更大利益，避免疫情對(duì)社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定造成更大沖擊。

在國(guó)家進(jìn)行大力救治、全面防控、全民預(yù)防的基礎(chǔ)上，我國(guó)疫情取得了階段性成果，然而，至3月31 日現(xiàn)存確診病例仍接近3000 人，且部分地區(qū)多次出現(xiàn)痊愈患者“復(fù)陽(yáng)”病例，可以說(shuō)，目前國(guó)內(nèi)疫情雖然可控，卻依然嚴(yán)峻。另外，海外疫情呈現(xiàn)全面爆發(fā)態(tài)勢(shì)，我國(guó)防疫工作的重心從內(nèi)控轉(zhuǎn)為內(nèi)控與外防并重。

2.疫情下違法數(shù)量增加

新型肺炎疫情在我國(guó)爆發(fā)初期，隨著地區(qū)疫情越來(lái)越嚴(yán)峻，多地政府對(duì)本轄區(qū)實(shí)施交通封鎖，同時(shí)規(guī)定，惡意逃離本轄區(qū)導(dǎo)致病毒傳播的，依法追究刑事責(zé)任。但是，依然有患者為獲得及時(shí)醫(yī)療救助或是普通公民由于對(duì)疫情恐慌，采用各種方式逃離所在地，并想方設(shè)法逃避檢查或吃藥騙檢。各地政府即便發(fā)布了通告，禁止一切聚集性活動(dòng)，仍不乏有公民聚餐、打牌、參加活動(dòng)等。另外，還屢屢出現(xiàn)故意隱瞞身體狀況、從武漢返鄉(xiāng)、與武漢人有接觸史等重大疫情信息的行為。更有甚者，多地醫(yī)院發(fā)生患者強(qiáng)行撕扯醫(yī)生口罩、防護(hù)服等惡性事件。疫情蔓延對(duì)公民內(nèi)心的安定造成極大干擾，導(dǎo)致公民非理性行為增多。同時(shí)，由于非正常時(shí)期的特殊需求，法律法規(guī)將更多的行為界定為非法，違法性行為必然增加。由上可知，公權(quán)力的擴(kuò)張?jiān)诖似陂g具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（三）全國(guó)抗疫形勢(shì)下的社會(huì)遵從性

根據(jù)馬克思主義哲學(xué)理論，法律作為國(guó)家的上層建筑，用來(lái)調(diào)整人和人之間的社會(huì)關(guān)系，且與其他的上層建筑如文化、政治、習(xí)俗等關(guān)系密切，甚至受其制約。公民遵守、信仰法律是法律生命力的來(lái)源，由此“良法之治”構(gòu)成了自然法學(xué)派的思想基礎(chǔ)，也成為西方哲學(xué)的起源。美國(guó)著名法學(xué)家伯爾曼曾說(shuō)：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)?！保?0］法律的順利實(shí)施除要求強(qiáng)制性保障外，還需有一個(gè)重要的因素即公民的內(nèi)心確信。在本次疫情防控過(guò)程中，絕大多數(shù)公民對(duì)擴(kuò)張的公權(quán)力是認(rèn)同甚至是贊許的，能夠積極配合社區(qū)等的封閉管理工作，并認(rèn)真及時(shí)上報(bào)疫情相關(guān)信息。而且，針對(duì)患者及疑似病例的強(qiáng)制性隔離措施，也都做到了認(rèn)同、遵守和履行。

三、公共利益優(yōu)先原則下個(gè)人權(quán)利保護(hù)的必要性

在疫情防控期間，降低社會(huì)流動(dòng)性與隔離患者是防疫工作的重點(diǎn)。因此，需要對(duì)公眾的社會(huì)活動(dòng)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、人身自由等進(jìn)行必要的限制，尤其在對(duì)確診及疑似病人的控制、管理和治療上需要更加有力的公權(quán)力強(qiáng)制加以保障，而且確診人員個(gè)人信息、活動(dòng)軌跡的公布對(duì)于快速追溯病毒接觸者、提高公眾防控能力都具有重要意義。但需注意的是，公共利益存在過(guò)度保護(hù)趨勢(shì)，而基于公共利益保護(hù)原則對(duì)公權(quán)力所做的限制相對(duì)薄弱。在公共事件尤其是公共衛(wèi)生安全事件中，公權(quán)力的運(yùn)行有著明顯的結(jié)果主義傾向，重結(jié)果而輕過(guò)程易使公權(quán)力擴(kuò)張過(guò)度和失序，進(jìn)而嚴(yán)重影響和限制公民的個(gè)人權(quán)利。

（一）普通公民個(gè)人權(quán)利受到過(guò)度限制

疫情的有效防控不能僅僅依賴對(duì)確診和疑似病人的強(qiáng)制隔離和救治，其最大風(fēng)險(xiǎn)在于未被發(fā)現(xiàn)和隔離的患者與疑似病人，同時(shí)也包括已被感染但尚未有明顯癥狀、處于潛伏期的人。從這種意義上看，疫情的有效防范也包括對(duì)普通公民的出行、交際等進(jìn)行限制。因此，在疫情防控期間，個(gè)人權(quán)利對(duì)公共利益進(jìn)行了集體讓渡，公民的人身自由相比正常情況下大大限縮，往常的合法行為也會(huì)因強(qiáng)制管理而變成違法行為，公民的義務(wù)大大增加。

為避免人員聚集和流動(dòng)，除醫(yī)院、藥店和提供基本民生產(chǎn)品的店面仍在營(yíng)業(yè)外，大部分的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)都被禁止。公眾的出行也受到嚴(yán)格限制，不少小區(qū)是按照“一戶一日一次”的外出原則進(jìn)行管理，除購(gòu)買基本生活用品和就醫(yī)等必須情況外，其余活動(dòng)都被嚴(yán)格管制，即使是準(zhǔn)予外出的人員也需要清晰記錄活動(dòng)軌跡。各個(gè)城市、縣區(qū)、村鎮(zhèn)乃至小區(qū)都進(jìn)行封閉式管理，禁止外來(lái)人員和車輛進(jìn)入。在這一背景下，政府強(qiáng)制管理權(quán)力的界限以及權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化問(wèn)題對(duì)于個(gè)人權(quán)利的保護(hù)具有重要意義。

在實(shí)踐中，強(qiáng)制管理權(quán)過(guò)度擴(kuò)張和不當(dāng)使用的現(xiàn)象層出不窮，對(duì)公民個(gè)人權(quán)益造成了不適當(dāng)?shù)那趾?。例如，在江西豐城，一位教師在空曠的小區(qū)跑步因沒(méi)有佩戴口罩被強(qiáng)制隔離14 天，還受到單位處分；在湖北孝感，一家三口隔離在家打麻將被舉報(bào)，防疫人員徑直進(jìn)屋砸壞麻將桌，并毆打住戶；在武漢，為了隔離需要，政府征用了學(xué)校宿舍，然而在處置學(xué)生物品過(guò)程中，行為粗暴，有的自行將學(xué)生個(gè)人物品直接丟棄；廣大租戶在返工后被趕出出租屋，業(yè)主包括防疫人員拒其進(jìn)入小區(qū)等等。無(wú)論是權(quán)力擴(kuò)張還是基于防疫的強(qiáng)制管理權(quán)，都是源于公共利益保護(hù)的需要，但它僅應(yīng)在必要限度內(nèi)對(duì)個(gè)人權(quán)利進(jìn)行限制，不應(yīng)以防疫和保護(hù)公共利益之名而行侵犯私人利益之實(shí)。權(quán)力的運(yùn)行必須受到規(guī)范和限制，否則權(quán)力會(huì)在制約缺失下走向失控和腐敗，不僅無(wú)益于疫情控制，更會(huì)造成難以預(yù)測(cè)的后果。

（二）確診及疑似病人的權(quán)利受損

相比普通公民，確診及疑似病人因具有現(xiàn)實(shí)或潛在的病毒傳染風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)受到更為嚴(yán)格的強(qiáng)制管理和約束，他們的基本權(quán)利必然受到更大的限制，受到傷害的潛在風(fēng)險(xiǎn)也更大。

在疫情防控期間，確診和疑似病人成為相對(duì)弱勢(shì)的群體，不僅身體機(jī)能受損，而且個(gè)人權(quán)利也受到更大程度的限制和剝奪，當(dāng)遭受違法行為侵犯時(shí)，難以像普通公民那樣進(jìn)行自我救濟(jì)。對(duì)于政府管理和限制，他們主要是遵從和配合，缺乏合理的渠道和機(jī)制進(jìn)行溝通以表達(dá)合理訴求。在此意義上，確診及疑似病人的權(quán)利保護(hù)主要依賴于公權(quán)力保障，那么權(quán)力運(yùn)行的自律性和規(guī)范化對(duì)其具有更為重要的意義。而且，為了防疫需要，他們的個(gè)人信息、活動(dòng)軌跡等被迫公開，在管控乏力和互聯(lián)網(wǎng)傳播的雙重作用下不可避免地會(huì)出現(xiàn)個(gè)人信息的嚴(yán)重泄露，這對(duì)他們及其家人的社會(huì)評(píng)價(jià)、正常生活、工作環(huán)境等產(chǎn)生較為不利的影響。在這一過(guò)程中，公權(quán)力不僅未能發(fā)揮有效的權(quán)利保護(hù)作用，反而在一定程度上造成和助推了該現(xiàn)象的出現(xiàn)和發(fā)展。

這次疫情，武漢乃至整個(gè)湖北都是防控的核心地區(qū)，其確診與疑似病人人數(shù)一直占據(jù)全國(guó)確診和疑似總數(shù)的絕大部分。因此，公眾對(duì)新型病毒的恐慌逐漸演化成對(duì)武漢人甚至湖北人的恐懼，湖北人與新型肺炎病毒被不恰當(dāng)?shù)禺嬃说忍?hào)，繼而產(chǎn)生了嚴(yán)重的地區(qū)歧視，湖北人（籍貫在湖北和在湖北工作、生活）的權(quán)益受到了普遍損害。例如，多地賓館明確拒絕湖北人入??；有的地方村委會(huì)在湖北返鄉(xiāng)人員門前拉上橫幅，警示村民不要與之來(lái)往；有的地區(qū)甚至開通了湖北返鄉(xiāng)人員舉報(bào)熱線。在疫情面前，無(wú)論是公眾還是政府都需保持應(yīng)有的理性，并盡可能地避免情緒驅(qū)動(dòng)，而以客觀、正確的態(tài)度對(duì)待確診和疑似病人，否則無(wú)益于疫情防控有序進(jìn)行，還會(huì)加劇對(duì)弱勢(shì)群體的權(quán)益損害。

四、公共利益與個(gè)人權(quán)利關(guān)系完善的邏輯要理

如前所述，公共利益優(yōu)先原則下權(quán)力擴(kuò)張雖然具有正當(dāng)性和必要性，但個(gè)人權(quán)利的保護(hù)也非常重要，因此，權(quán)力擴(kuò)張的同時(shí)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)法治塑造和理性回歸，不能因片面追求公共利益而犧牲個(gè)人權(quán)利。而且，公共利益與個(gè)人利益的關(guān)系并不是非此即彼，盡管在特殊情況下兩者存在沖突，但協(xié)調(diào)和一致仍是兩者關(guān)系的基調(diào)。公共利益優(yōu)先原則規(guī)定了個(gè)人權(quán)利與公共利益的位序，但這種優(yōu)先取舍的具體適用情形以及如何進(jìn)行取舍都需要進(jìn)一步地分析和細(xì)化，從而為完善公權(quán)力擴(kuò)張與防疫管理工作的法治化提供明確的方向指引。

長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)界對(duì)公共利益的概念界定一直是莫衷一是、眾說(shuō)紛紜。在平等主義構(gòu)想中，公共利益要求惠及每一個(gè)社群成員，可視為社群成員共同擁有的利益，［5］在某一層次上表現(xiàn)為社會(huì)的共同利益。社會(huì)共同利益往往涉及公民共同的重要的基本權(quán)利，如公共衛(wèi)生事件中大多數(shù)人的生命健康權(quán)等。個(gè)人權(quán)利是公民作為個(gè)體所享有的權(quán)利，包括個(gè)人享有的具有區(qū)分性的特別權(quán)利，也包括在社會(huì)中所分擔(dān)的共同利益。公共利益是以個(gè)人權(quán)利為基礎(chǔ)所形成的，因而兩者之間具有內(nèi)在的一致性。而這種內(nèi)在一致性不僅為二者發(fā)生沖突時(shí)公共利益的優(yōu)先選擇提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)，也為兩者關(guān)系的進(jìn)一步平衡及個(gè)人權(quán)利的保障提供了指引和規(guī)范。［11］

在個(gè)人權(quán)利與公共利益的關(guān)系上，既有“拔一毛而利天下，不為也？”；也有德沃金所主張的個(gè)人權(quán)利是公民手中的“王牌”，不可讓位于社會(huì)集體福祉。基于平等主義構(gòu)想的公共利益是所有公民平等享有的共同利益，基于這一理解，個(gè)人權(quán)利應(yīng)適當(dāng)讓渡給公共利益。我國(guó)《憲法》也對(duì)此作出了規(guī)定，如《憲法》對(duì)土地、個(gè)人財(cái)產(chǎn)征收征用的條款，明確在特殊情形下公共利益優(yōu)先于個(gè)人利益。此外，在2004年頒布的《傳染病防治法》中，對(duì)患者進(jìn)行強(qiáng)制隔離以防止疫情擴(kuò)散，則是以法律的形式賦予了公共利益以優(yōu)先權(quán)，即法律賦予有關(guān)政府部門及法律、法規(guī)授權(quán)的有關(guān)組織在特殊情形下對(duì)個(gè)人權(quán)利的限制和權(quán)力的剝奪。一般而言，個(gè)人的合法權(quán)利受到法律保護(hù)，不容他人非法剝奪，對(duì)公權(quán)力的非法干涉可選擇對(duì)抗。而在特殊情形如公共安全事件中，為了國(guó)家利益和大多數(shù)人的利益，公民個(gè)人權(quán)利的讓渡成為公民配合國(guó)家管理的義務(wù)，必須進(jìn)行必要的讓步和妥協(xié)。

具體到此次疫情防控，筆者認(rèn)為，在個(gè)人權(quán)利趨同于公共利益的部分，法律應(yīng)給予全方位的平等保護(hù)，不能具有偏向性；而在個(gè)人權(quán)利與公共利益發(fā)生沖突的部分，患者個(gè)人權(quán)利的妥協(xié)不僅限于其自由權(quán)的剝奪，還包括個(gè)人信息權(quán)的讓位?？傊?，為了疫情防控的客觀需要，個(gè)人權(quán)利的適當(dāng)妥協(xié)是正當(dāng)且必要的。

在確立了公共利益優(yōu)先于個(gè)人權(quán)利的基礎(chǔ)上，如何兼顧個(gè)人權(quán)利的保護(hù)就成為疫情之外亟需關(guān)注的重大課題。自疫情開始到現(xiàn)在，對(duì)患者個(gè)人信息權(quán)的侵害屢見不鮮。例如，湖南益陽(yáng)一篇“關(guān)于益陽(yáng)市第四人民醫(yī)院報(bào)告一例新型冠狀病毒感染肺炎病例的調(diào)查報(bào)告”的電子版內(nèi)容在眾多微信群廣泛傳播；江西資溪縣鶴城鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長(zhǎng)將患者以及與患者接觸的29人的個(gè)人信息做成電子表格在微信平臺(tái)傳播；山西晉城某醫(yī)院工作人員陳某，利用工作之便收集患者信息以及病例，并在微信平臺(tái)傳播；等等。這些都給患者及其家人造成了嚴(yán)重負(fù)面影響。確診和疑似病人的個(gè)人信息權(quán)尤其是隱私權(quán)的保護(hù)不當(dāng)，會(huì)使他們被社會(huì)疏離，得不到基本尊重，極端情況下有可能會(huì)引發(fā)他們對(duì)社會(huì)的惡意甚至是仇恨?？梢哉f(shuō)，對(duì)患者個(gè)人權(quán)利的保護(hù)，不僅是對(duì)其個(gè)人權(quán)利的重申，更重要的是紓解其心理壓力、減輕其社會(huì)疏離感、增強(qiáng)其配合救治和防控的意愿、緩解社會(huì)沖突的有效方法。

五、強(qiáng)制管理行為的法治化進(jìn)路

（一）遵循比例原則

強(qiáng)制管理措施是公權(quán)力擴(kuò)張?jiān)谝咔榉揽剡^(guò)程中的具體表現(xiàn)，是行政權(quán)的擴(kuò)大行使，它應(yīng)當(dāng)是在能夠保障公共利益不受侵害的前提下所實(shí)施的對(duì)個(gè)人權(quán)利最小的限制。

在個(gè)人信息權(quán)與公共利益的平衡上，歐盟采取的做法是按照“比例原則”對(duì)個(gè)人信息權(quán)進(jìn)行限制，即對(duì)個(gè)人權(quán)利的侵犯需要滿足實(shí)現(xiàn)價(jià)值目標(biāo)、手段必要以及價(jià)值和手段之間合乎比例三個(gè)要件。德國(guó)將比例原則界定為公權(quán)力對(duì)公民個(gè)人權(quán)利的侵害必須能夠?qū)崿F(xiàn)公共利益的價(jià)值取向，并不給個(gè)人帶來(lái)過(guò)度的損害。［12］為了公共衛(wèi)生安全需要，對(duì)患者個(gè)人信息進(jìn)行公開是必要且正當(dāng)?shù)?，但仍需考慮可能對(duì)患者及其家屬的隱私、名譽(yù)以及尊嚴(yán)帶來(lái)的威脅和負(fù)面影響?；颊邆€(gè)人信息的公布是為了普通公民更好的防護(hù)，因此，在公開信息內(nèi)容方面，僅需要公布與疫情相關(guān)的個(gè)人信息，如活動(dòng)軌跡、接觸人員等，非相關(guān)信息如家庭成員、工作單位等信息則不應(yīng)公開；在公開信息的范圍上，應(yīng)當(dāng)在能夠?qū)崿F(xiàn)防范效果的基礎(chǔ)上進(jìn)行最小范圍的公開，如在患者居家隔離且未外出的情況下，對(duì)其個(gè)人信息的公開可以僅局限在小區(qū)或社區(qū)內(nèi)，提醒本小區(qū)或社區(qū)的公民提高防范意識(shí)，接觸者可以進(jìn)行自檢自查、自我防護(hù)。

在對(duì)普通公民的自由權(quán)進(jìn)行限制時(shí)，也需要遵守比例原則，做到損害最小。例如，佩戴口罩是為了防止病毒在人與人之間傳播，如果是在家或是在空曠的戶外，沒(méi)有必須佩戴口罩的規(guī)定。前文提到的教師因戶外跑步未戴口罩被強(qiáng)行隔離的做法，嚴(yán)重超越了必要限度，違反了比例原則。比例原則應(yīng)當(dāng)貫穿強(qiáng)制管理權(quán)行使的始終，疫情防控工作是在保護(hù)大多數(shù)人生命健康權(quán)的基礎(chǔ)上尊重個(gè)人權(quán)利，因此，防疫不應(yīng)是權(quán)力肆意的擋箭牌，而是比例原則下權(quán)力的適度行使。

（二）權(quán)力行使的程序化

在傳染病等突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件中，政府和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的權(quán)力行使與往常有很大不同，這就導(dǎo)致日常調(diào)整權(quán)力的程序性規(guī)定不能完全滿足疫情下的強(qiáng)制性管理需要。另外，隨著法治政府建設(shè)不斷深入，我國(guó)的行政執(zhí)法也開始由單一實(shí)質(zhì)性導(dǎo)向轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)與程序并重的二元導(dǎo)向。疫情之下，公權(quán)力的擴(kuò)張與公民個(gè)人權(quán)利的限縮使二者之間的關(guān)系極度不平衡，這對(duì)強(qiáng)制管理權(quán)行使的程序化提出了更高要求。

在對(duì)患者進(jìn)行強(qiáng)制性隔離的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分履行法定程序，但在緊急情況下執(zhí)法人員可先對(duì)其人身自由進(jìn)行限制，再按照規(guī)定及時(shí)上報(bào)。同時(shí)，執(zhí)法人員也應(yīng)當(dāng)聽取被隔離人員的陳述和辯解，及時(shí)通知被隔離人員家屬，以避免不必要的沖突。仍需強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)確診及疑似病人的強(qiáng)制隔離措施應(yīng)盡可能采取溫和的手段，如其不配合，應(yīng)當(dāng)先進(jìn)行勸導(dǎo)，非必要情況下，不得使用強(qiáng)制性甚至是暴力手段。

在對(duì)確診人員個(gè)人信息進(jìn)行公布時(shí)，首先，應(yīng)當(dāng)以與疫情是否相關(guān)作為依據(jù)對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行區(qū)分，對(duì)與疫情無(wú)關(guān)的信息，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行保密；其次，信息公開的途徑應(yīng)當(dāng)采取特定媒體或網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，不能將其在個(gè)人微信平臺(tái)傳播，以免對(duì)其個(gè)人權(quán)利造成不必要的損害。

（三）監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制的完善

新型肺炎疫情的爆發(fā)是以武漢市為中心繼而發(fā)展到全國(guó)的，而且這一爆發(fā)確實(shí)存在防控錯(cuò)漏的人為原因。因此，湖北省委書記、武漢市委書記在2020 年2 月份被雙雙免職。但從整個(gè)事件看，我國(guó)突發(fā)事件的監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制還應(yīng)進(jìn)一步健全和完善，可從問(wèn)責(zé)主體和常態(tài)化問(wèn)責(zé)機(jī)制兩個(gè)方面著手。

從主體上看，黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部的問(wèn)責(zé)屬于同體問(wèn)責(zé)，而同體問(wèn)責(zé)由于利益相關(guān)性使其飽受詬病，進(jìn)而對(duì)政府的公信力也造成了不利影響。異體問(wèn)責(zé)是指各級(jí)人大、司法機(jī)關(guān)、媒體以及公眾等進(jìn)行的問(wèn)責(zé)，由于第三方角度使其能夠保證客觀性與中立性，社會(huì)接受度更高。加強(qiáng)異體問(wèn)責(zé)的監(jiān)督效果，首先要加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)行政問(wèn)責(zé)過(guò)程的參與，不斷深化監(jiān)察機(jī)關(guān)參與程度。［13］例如，在本次疫情防控過(guò)程中，廣西省益陽(yáng)市赫山區(qū)衛(wèi)生健康局副局長(zhǎng)等人因?qū)?nèi)部文件外傳，侵害到多人隱私權(quán)而被赫山區(qū)紀(jì)委監(jiān)察委立案調(diào)查。其次要拓寬公眾參與的方式，開通疫情網(wǎng)上舉報(bào)平臺(tái)，鼓勵(lì)公眾舉報(bào)，還可以通過(guò)媒體等方式強(qiáng)化監(jiān)督效果。再次應(yīng)建立常態(tài)化的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制，在明確崗位權(quán)責(zé)一致的基礎(chǔ)上，定期對(duì)行政工作進(jìn)行考核和評(píng)估，并對(duì)日常工作中不規(guī)范行使權(quán)力的人員及時(shí)問(wèn)責(zé)，形成廉潔化、高效化的行政體系。

（四）救濟(jì)制度的完善

在疫情防控時(shí)期，公權(quán)力的延伸和擴(kuò)張勢(shì)必會(huì)增加個(gè)人權(quán)利受到侵害的風(fēng)險(xiǎn)。權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的不完善，一方面會(huì)造成公民維權(quán)途徑受阻，維權(quán)能力弱化；另一方面會(huì)助長(zhǎng)公權(quán)力的非法擴(kuò)張，權(quán)利侵害進(jìn)一步擴(kuò)大。非常時(shí)期權(quán)利救濟(jì)的特殊性決定了救濟(jì)途徑的特殊性，可以通過(guò)以下方式進(jìn)行。

1.行政救濟(jì)制度

我國(guó)《突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》以法律的形式賦予政府、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等強(qiáng)制管理權(quán)，保障了強(qiáng)制管理權(quán)以及應(yīng)急措施的行使。［14］但對(duì)于公民權(quán)利的救濟(jì)問(wèn)題，僅在《傳染病防治法》第12 條規(guī)定了公民享有對(duì)相關(guān)主體提起訴訟的權(quán)利，而對(duì)于復(fù)議等行政救濟(jì)方式并未進(jìn)行明確規(guī)定。由于突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件的特殊性，行政救濟(jì)需要在一般救濟(jì)的基礎(chǔ)上滿足緊迫性、公開性等要求。公權(quán)力的擴(kuò)張是以公民個(gè)人權(quán)利限縮為代價(jià)的，因此公權(quán)力的行使更應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出必要的謹(jǐn)慎性。［15］同時(shí)，由于疫情期間，社會(huì)矛盾增多，公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)公民復(fù)議申請(qǐng)的及時(shí)回應(yīng)也在一定程度上有助于緩解社會(huì)矛盾。公開性是對(duì)公民個(gè)人知情權(quán)的保障，對(duì)其申請(qǐng)受理情況、具體流程等，應(yīng)當(dāng)向申請(qǐng)人公開，如此還可以減輕其焦慮和不安全感。此外，對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的主體問(wèn)題需要進(jìn)一步界定。在醫(yī)療機(jī)構(gòu)代替國(guó)家行使強(qiáng)制措施侵害公民基本權(quán)利時(shí)，公民是否可以申請(qǐng)復(fù)議，以及哪個(gè)主體受理復(fù)議等都需要進(jìn)一步明確。筆者認(rèn)為，醫(yī)療機(jī)構(gòu)代替國(guó)家行使強(qiáng)制管理權(quán)，應(yīng)當(dāng)被視為行政權(quán)的行使，因而，申請(qǐng)行政復(fù)議也是公民在權(quán)利受損后應(yīng)有的救濟(jì)途徑，其受理主體應(yīng)由醫(yī)療機(jī)構(gòu)的主管行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。

2.司法救濟(jì)制度

《傳染病防治法》賦予了公民訴權(quán)，而對(duì)訴訟的性質(zhì)未做出規(guī)定。然而，學(xué)界對(duì)傳染病防控期間醫(yī)療機(jī)構(gòu)因?qū)嵤?qiáng)制措施引發(fā)的訴訟有民事與行政之爭(zhēng)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公民和醫(yī)療機(jī)構(gòu)等非行政機(jī)關(guān)是平等的民事主體，他們之間的訴訟應(yīng)定性為民事訴訟；另一種觀點(diǎn)卻認(rèn)為，醫(yī)療機(jī)構(gòu)雖作為非行政機(jī)關(guān)，但實(shí)質(zhì)上是代表行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)，因此應(yīng)當(dāng)定性為行政訴訟。［3］訴訟的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)以實(shí)質(zhì)權(quán)力進(jìn)行劃分，而非形式上的法律地位。強(qiáng)制管理權(quán)是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行管理而實(shí)施的，醫(yī)療機(jī)構(gòu)雖然不是行政機(jī)關(guān)，但由于權(quán)力的實(shí)質(zhì)不平等性，導(dǎo)致權(quán)力主體與公民之間不能適用民事訴訟。司法救濟(jì)的核心一方面是對(duì)公民合法權(quán)利的保護(hù)，另一方面是對(duì)公權(quán)力的制約。因而，司法救濟(jì)應(yīng)當(dāng)在保護(hù)公民個(gè)人權(quán)利的基礎(chǔ)上對(duì)二者進(jìn)行平衡。由于涉及公民基本權(quán)利的限制和侵害，司法救濟(jì)作為最后的保護(hù)手段更應(yīng)體現(xiàn)出嚴(yán)謹(jǐn)性和規(guī)范性。