新冠肺炎疫情防控背景下社會沖突治理研究
——以人民內(nèi)部矛盾調(diào)處的制度邏輯為視角

張 杰

（四川大學(xué)馬克思主義學(xué)院，成都 610207）

一、問題的提出

新冠肺炎疫情防控期間，我國社會領(lǐng)域存在的主要矛盾為人民內(nèi)部矛盾，表現(xiàn)為廣大群眾之間由于利益失衡、自由失度、心理失重和社會失序等所引發(fā)的不規(guī)范、不協(xié)調(diào)、不和諧甚至是一定程度的對抗沖突，它呈現(xiàn)出許多新特征：沖突多發(fā)多樣、交織疊加；利益相關(guān)方和無關(guān)方的政治化訴求傾向明顯；非制度化政治參與增多；調(diào)處方式更傾向于制度化等。正確處理人民內(nèi)部矛盾成為疫情防控背景下我國社會治理的主題，黨和國家在現(xiàn)行制度安排基礎(chǔ)上，運(yùn)用多元化手段應(yīng)對，創(chuàng)新治理方式，不僅完善了社會沖突治理制度，也體現(xiàn)出巨大的治理效能。

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會各領(lǐng)域進(jìn)行著持續(xù)而深刻的變革，現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的歷史情境同樣孕育出復(fù)雜多樣的社會沖突，治理難度加大。國內(nèi)外學(xué)者基于對我國改革開放以來社會沖突的觀察，從不同角度開展研究，形成了一系列研究范式和框架。國外研究比較有代表性的是道格·麥克亞當(dāng)、西德尼·塔羅和查爾斯·蒂利（McAdam，Tarrow ＆ Tilly）等人提出的爭議政治，這一研究范式試圖為研究不同時(shí)期、不同地域的各類沖突事件（戰(zhàn)爭、革命、罷工、社會運(yùn)動(dòng)等）提出一個(gè)一般性解決方案，認(rèn)為社會沖突的發(fā)生和最終走向是由多種機(jī)制及其相互之間的動(dòng)態(tài)互動(dòng)決定的。［1］但該理論在國內(nèi)卻遭到了質(zhì)疑，有學(xué)者認(rèn)為西方的社會沖突理論基本上是一種以社會為中心搭建起來的理論體系，［2］爭議政治理論雖然沒有忽視國家在社會沖突中的作用，但通常認(rèn)為國家力量的軟弱導(dǎo)致了社會沖突的發(fā)生，這顯然與我國的實(shí)際情況不符?；诖耍瑖鴥?nèi)學(xué)者試圖從凸顯國家力量的視角研究我國社會沖突治理范式，“國家形塑抗?fàn)帯狈妒骄洼^為典型，它將目光轉(zhuǎn)向國家與社會沖突力量之間的互動(dòng)關(guān)系，從國家回應(yīng)社會沖突的方式、機(jī)理以及對社會沖突治理格局的影響等方面研究我國社會沖突治理問題。正如張振華所言，我國社會沖突的主要形式及其趨勢并非社會自發(fā)演變的結(jié)果，而是沖突管理制度形塑的產(chǎn)物。［3］

總體來講，已有研究過于集中在社會沖突治理領(lǐng)域，重點(diǎn)研究理論模型和社會沖突生成機(jī)制，而將我國社會治理理念和治理格局的轉(zhuǎn)變作為時(shí)代背景的理論研究和應(yīng)用研究卻較少。黨的十九大報(bào)告提出打造共建、共治、共享社會治理格局的要求，指明了新時(shí)代我國社會治理的方向。十九屆四中全會提出要堅(jiān)持和完善共建、共治、共享的社會治理制度，進(jìn)一步明確了社會治理的創(chuàng)新途徑是制度建設(shè)。社會治理理念和治理格局的這種轉(zhuǎn)變，呼喚的是一體多元式社會治理模式的出現(xiàn)，社會沖突治理的參與主體及其互動(dòng)關(guān)系成為研究的重點(diǎn)。基于此，本研究聚焦社會沖突治理的多元參與主體，嘗試借助現(xiàn)有的分析框架，研究社會沖突過程中各種力量及其互動(dòng)對社會沖突治理制度安排及其走向的影響。

任何制度都有其內(nèi)在邏輯可循，所謂制度邏輯是指某一領(lǐng)域中穩(wěn)定存在的制度安排和相應(yīng)的行動(dòng)機(jī)制。［4］從制度邏輯的角度來看，一定場域中現(xiàn)行制度安排及其實(shí)踐機(jī)制決定了該場域中相應(yīng)的行為方式，而相應(yīng)行為方式的反饋結(jié)果會反過來影響甚至重塑制度變遷軌跡。以此視角看，現(xiàn)行社會沖突治理的各種制度邏輯會深刻地影響政策制定者、參與者的思想觀念和現(xiàn)實(shí)行動(dòng)，進(jìn)而影響社會沖突治理相關(guān)制度和機(jī)制的現(xiàn)有模式和演進(jìn)方向，對遠(yuǎn)景制度建設(shè)也產(chǎn)生一定的影響。本次疫情防控過程中，社會沖突治理的各項(xiàng)活動(dòng)直接受到國家（中央）、地方政府、社會基層三大力量的影響，本文以“多重制度邏輯”分析框架為基礎(chǔ)，將影響疫情防控背景下社會沖突治理演進(jìn)的制度邏輯概括為三類：國家制度邏輯、地方制度邏輯與社會基層邏輯，通過關(guān)注三種制度邏輯及其相互關(guān)系，深刻把握社會沖突治理制度安排的合理性、合法性和演進(jìn)規(guī)律。

二、疫情防控背景下影響社會沖突治理的三種制度邏輯

（一）我國社會沖突治理的制度結(jié)構(gòu)

“多重制度邏輯”分析框架的前提是，一定場域的運(yùn)行與變遷有多重制度邏輯的參與，多重制度邏輯間相互作用，共同形塑這一場域中相應(yīng)的行為方式和運(yùn)行軌跡。筆者認(rèn)為，我國社會沖突治理的制度體系由三部分構(gòu)成，即國家制度、地方制度和基層群眾自治制度，三種制度在社會治理場域中的性質(zhì)、地位、功能和運(yùn)行模式存在差異，共同構(gòu)成了我國社會沖突治理的制度性因素，形塑了社會沖突治理格局。

1.國家制度

社會沖突治理的“國家制度”主要指黨中央、中央政府各部委以及全國性立法、司法、執(zhí)法機(jī)構(gòu)的決策部門作出的制度安排，主要體現(xiàn)國家公權(quán)力對社會沖突治理的影響。國家制度在社會沖突治理中體現(xiàn)國家意志，具有權(quán)威性和強(qiáng)參與的特征，注重社會沖突治理對國家和社會總體穩(wěn)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，聚焦社會現(xiàn)實(shí)問題的化解，重視社會沖突治理的社會效益，是社會沖突治理所適用的最高等級的制度安排。我國人民民主專政的根本政治制度是國家制度安排及其運(yùn)行合法性的唯一來源，國家力量通過“中央—地方”單一制體制的權(quán)力邏輯傳導(dǎo)下行，在疫情防控期間國家力量的強(qiáng)力介入是人民內(nèi)部矛盾調(diào)處的根本性保障。

2.地方制度

社會沖突治理的“地方制度”主要是指在國家（中央）賦權(quán)的權(quán)限內(nèi)，各級地方政府制定的適合本地區(qū)社會沖突治理的制度、規(guī)章、法律法規(guī)和條例等，主要體現(xiàn)各級地方政府制度和政策力量對調(diào)處人民內(nèi)部矛盾的影響。地方制度適用于地方社會沖突治理的特殊性，但具有與國家制度同等的法律效力；地方制度具有歷史性和相對穩(wěn)定性特征，地方政府視社會沖突治理的需要作出策略性調(diào)整；不同地域的地方制度往往存在差異性，體現(xiàn)出地方性優(yōu)勢。在實(shí)際運(yùn)行過程中，地方政府的一系列制度、政策和措施往往關(guān)口前移，在處理人民內(nèi)部矛盾時(shí)起著至關(guān)重要而且經(jīng)常是決定性的作用。國家制度和政策通過各級政府的科層制制度體系貫徹落實(shí)，尤其是改革開放以來，中央通過放權(quán)讓利的方式賦予地方政府更大的制度權(quán)力和權(quán)利，可以說，地方制度在忠實(shí)履行和創(chuàng)造性落實(shí)國家制度安排中發(fā)揮著巨大作用。隨著改革開放的持續(xù)推進(jìn)，地方政府在社會建設(shè)方面的職能更加凸顯，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，更加重視政府的社會管理和公共服務(wù)職能。［5］地方政府職能和社會治理理念的這種轉(zhuǎn)向，決定了地方制度在社會沖突治理中能夠始終做到堅(jiān)持以人民為中心的公共價(jià)值，在社會矛盾調(diào)處中起到?jīng)Q定性作用。

3.基層群眾自治制度

社會沖突治理的“基層群眾自治制度”是指依照憲法和法律，居民（村民）選舉組成居民（村民）委員會，通過發(fā)揮社會基層多元主體的自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督的制度性功能，合理調(diào)整社會沖突治理中不同群體利益訴求。其主要特征有：在黨政引導(dǎo)下開展各項(xiàng)自治活動(dòng)；屬于基層群眾自治性質(zhì)，權(quán)威性不夠，不具有普遍的約束力；自治行為僅適用于特定區(qū)域（社區(qū)、街道、村等），不具有制度的規(guī)范性和強(qiáng)制性，但也能發(fā)揮制度性功能，只是場域更加微觀，聚焦解決現(xiàn)實(shí)沖突問題。社會沖突治理的“基層群眾自治制度”建立在基層社會生活中具體的社會關(guān)系基礎(chǔ)之上，如鄰里關(guān)系、家族關(guān)系、親朋關(guān)系、黨群干群關(guān)系等，社會基層力量在此基礎(chǔ)上通過自覺響應(yīng)、執(zhí)行和落實(shí)國家疫情防控的制度、政策和要求來體現(xiàn)其運(yùn)行規(guī)則，但同時(shí)又體現(xiàn)出相對獨(dú)立性，在日?；?dòng)中創(chuàng)生出極具創(chuàng)造性的行為方式和治理模式。社會基層各主體在疫情防控過程中自覺自為，對調(diào)處人民內(nèi)部矛盾發(fā)揮著特殊作用，是我國社會沖突治理的重要組成部分。包括第三部門、企事業(yè)單位、廣大志愿者群體以及普通民眾在內(nèi)的社會基層力量積極參與社會治理，不僅成為解決政府公共服務(wù)“失靈”“失效”“缺位”等問題的關(guān)鍵手段，也成為化解社區(qū)矛盾、參與社區(qū)共建共治、引導(dǎo)社會預(yù)期、促進(jìn)制度變革的重要途徑。

（二）影響社會沖突治理的制度邏輯

疫情期間，在黨和國家調(diào)處人民內(nèi)部矛盾的場域中，上述三種核心制度或力量交織融合發(fā)揮作用，三種制度的運(yùn)行機(jī)制分別對應(yīng)著國家制度邏輯、地方制度邏輯和社會基層邏輯，它們在同一治理場域中塑造著社會治理多元主體的認(rèn)知方式、認(rèn)知水平及其行為模式。

1.國家制度邏輯

在社會沖突治理中，構(gòu)建代表最廣大人民群眾根本利益、凝聚社會普遍共識的公共價(jià)值是社會沖突治理的邏輯起點(diǎn)。疫情防控期間社會沖突治理的核心價(jià)值是以人民為中心，那么，圍繞它構(gòu)建起與疫情防控相適應(yīng)的社會運(yùn)行秩序就成了社會沖突治理的核心任務(wù)。在國家層面，構(gòu)建和運(yùn)行社會秩序的手段是制度安排及其運(yùn)行機(jī)制，“國家邏輯”發(fā)揮作用的治理場域由此形成?！皣疫壿嫛北憩F(xiàn)為制度結(jié)構(gòu)上的合法性強(qiáng)權(quán)專政、實(shí)踐模式上的策略性制度安排與運(yùn)行機(jī)制上清晰化的制度下沉傳導(dǎo)三個(gè)方面，具有穩(wěn)定社會治理預(yù)期、優(yōu)化政治環(huán)境、提高治理效能的制度功能。

第一，合法性的強(qiáng)權(quán)專斷以穩(wěn)定社會治理預(yù)期。社會危機(jī)的本質(zhì)是社會秩序的紊亂和失序、社會核心公共價(jià)值的喪失，具有社會公共性、突發(fā)性和極大的破壞性，新冠肺炎疫情造成我國正常社會秩序的破壞和重塑，是典型的社會危機(jī)表征。社會危機(jī)的本質(zhì)和特征決定著社會治理模式和治理手段的選擇，國家有依據(jù)自身意志行使強(qiáng)權(quán)專斷的合法性，可以憑借預(yù)設(shè)的專斷性、合法性的國家權(quán)力建構(gòu)統(tǒng)一高效的指揮體系，堅(jiān)持“全國一盤棋”的總體戰(zhàn)思想。國家權(quán)力強(qiáng)力介入到社會治理當(dāng)中，致力于社會矛盾調(diào)處、社會公共價(jià)值培育、社會秩序恢復(fù)，能起到規(guī)范社會主體行為、凝聚社會共識、穩(wěn)定社會治理預(yù)期的功能。在我國單一制體制下，疫情防控是國家自上而下推動(dòng)建立的總體布局，在其實(shí)施過程中，中央政府和全國性司法執(zhí)法機(jī)構(gòu)是重要的驅(qū)動(dòng)力量。國家依據(jù)疫情防控形勢，以中央政治局會議決定、全國人大立法、中央政府文件指令、中央各部委及其下屬部門發(fā)布相關(guān)政策、措施、辦法的形式頂層設(shè)計(jì)疫情防控制度框架，各級地方政府和相關(guān)部門據(jù)此部署并結(jié)合實(shí)際制定地方性防控舉措，然后加以實(shí)施?？梢哉f，在疫情防控背景下，國家權(quán)力的專斷性是保障社會沖突治理科學(xué)有效、果斷有力的制度性因素。

第二，策略性的制度安排以優(yōu)化政治環(huán)境。環(huán)境作為一種外在的力量影響著社會治理的方式和效果。社會危機(jī)背景下社會秩序遭受破壞，社會群體利益失衡、自由失度、心理失重，國家政治環(huán)境呈現(xiàn)出復(fù)雜化、動(dòng)態(tài)化、敏感性的特點(diǎn)，這就要求國家制度安排和運(yùn)行模式必須根據(jù)政治環(huán)境的變化作出策略性地改變，以適應(yīng)社會危機(jī)背景下的社會治理需要。國家制度根據(jù)疫情防控發(fā)展的實(shí)際需要有針對性地使用手中的權(quán)力，在疫情防控的不同階段作出符合實(shí)際需要的制度安排，持續(xù)發(fā)力，不斷完善系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理的治理體系和制度體系，化解社會風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化政治環(huán)境，著力提高防范、化解疫情風(fēng)險(xiǎn)的能力。

第三，清晰化的制度下沉傳導(dǎo)以提高治理效能。治理體系和治理能力現(xiàn)代化是我國社會治理的最終目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)社會治理效能的制度化保障。在疫情防控的特殊背景下，清晰化、準(zhǔn)確化、流暢性和下沉有力是發(fā)揮制度優(yōu)勢的量化標(biāo)準(zhǔn)。只有制度安排清晰明確、有針對性、運(yùn)行流暢、直達(dá)病灶，才能實(shí)現(xiàn)社會治理的高效。在正常社會運(yùn)行秩序下，國家層面主要通過制定具有普遍影響力的規(guī)范性的法律法規(guī)、下達(dá)指導(dǎo)性的意見、培養(yǎng)社會主義核心價(jià)值觀等制度安排，來指導(dǎo)地方調(diào)處人民內(nèi)部矛盾，其效果并不能立竿見影，也沒有很強(qiáng)的針對性。而在社會危機(jī)背景下，國家制度通過集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、總體布局，借助“中央—地方”單一制制度結(jié)構(gòu)傳導(dǎo)性強(qiáng)的制度優(yōu)勢，暢通社會危機(jī)治理通道，為各級地方政府正確處理人民內(nèi)部矛盾提供了一個(gè)總體框架，以各種形式向地方政府及相關(guān)部門傳遞如何正確處理人民內(nèi)部矛盾的信息。同時(shí)，還運(yùn)用國家公權(quán)力賦予的合法性和強(qiáng)制性糾正、處置、調(diào)適地方政府在處理人民內(nèi)部矛盾過程中出現(xiàn)的錯(cuò)誤行為。在此過程中，社會危機(jī)治理制度得以下沉有力、傳導(dǎo)迅速、針對性強(qiáng)，顯著提高了社會治理效能。

總的來看，“國家制度邏輯”指向中央政府及其立場、政策、決策、實(shí)施過程穩(wěn)定的制度安排，構(gòu)成了國家社會治理模式的制度性因素，在很大程度上反映了國家與地方在社會治理場域中的互動(dòng)關(guān)系，決定了社會治理的具體實(shí)踐機(jī)制。

2.地方制度邏輯

雖然地方政府社會沖突治理的行為模式存在差別，但其背后卻受到穩(wěn)定制度邏輯的影響，即在“中央—地方”單一制制度框架下，地方政府遵循地方自治的價(jià)值指引，在社會沖突治理的制度結(jié)構(gòu)體系、實(shí)踐模式、運(yùn)行機(jī)制上具有自主自覺的主體意識和主觀能動(dòng)性，形成相對獨(dú)立的制度空間和制度運(yùn)行模式。在疫情防控的特殊治理背景下，“地方制度邏輯”表現(xiàn)為制度結(jié)構(gòu)上的自治與他律相結(jié)合、實(shí)踐模式上的規(guī)范與規(guī)制相結(jié)合、運(yùn)行機(jī)制上的堅(jiān)持問題導(dǎo)向與堅(jiān)持法治保障相結(jié)合三個(gè)方面，具有完善社會沖突治理體系、強(qiáng)化社會沖突治理力度、釋放社會沖突治理效能的制度功能。

第一，自治與他律相結(jié)合以完善社會沖突治理體系。自治與他律相結(jié)合的制度結(jié)構(gòu)是針對任務(wù)環(huán)境的復(fù)雜程度和社會沖突治理的依靠力量而言的。地方政府社會沖突治理的制度邏輯很大程度上反映了國家與地方在社會沖突這一場域中的互動(dòng)關(guān)系，社會危機(jī)的突發(fā)性和破壞性造成了社會沖突治理復(fù)雜的任務(wù)環(huán)境，“中央—地方”分權(quán)式、激勵(lì)性的制度環(huán)境可能引發(fā)地方執(zhí)行國家政策不統(tǒng)一的問題，進(jìn)而影響人民內(nèi)部矛盾調(diào)處的效果。地方政府自治自為力量如果自律乏力或是缺乏外部他律約束，就容易外化為不利于疫情防控背景下社會沖突治理的行為。這就需要秉持自主自覺與擁護(hù)中央并重、自治不能代替他律的制度設(shè)計(jì)理念，通過自治與他律結(jié)合予以完善制度結(jié)構(gòu)和行為規(guī)制，進(jìn)而形成社會沖突治理的合力。

地方政府在完善人民內(nèi)部矛盾調(diào)處機(jī)制體制過程中，自治與他律結(jié)合的制度建構(gòu)理念集中體現(xiàn)在黨和國家、各級地方政府、社會基層組織和群體、人民群眾等治理力量的有機(jī)結(jié)合，由此形成了國家、地方政府、社會組織、人民群眾多方面有機(jī)構(gòu)成的社會沖突治理體系，為疫情防控期間社會沖突治理、維護(hù)社會運(yùn)行秩序提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。

第二，規(guī)范與規(guī)制相結(jié)合以強(qiáng)化社會沖突治理力度?！暗胤街贫冗壿嫛痹趯?shí)踐模式上表現(xiàn)為規(guī)范性引導(dǎo)與生成性規(guī)制相結(jié)合。在社會治理領(lǐng)域，在正常經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行秩序下，地方制度主要發(fā)揮規(guī)范性的引導(dǎo)功能來協(xié)調(diào)社會各階層的利益關(guān)系，調(diào)處社會群體間的矛盾；而在社會危機(jī)背景下，地方力量的主要任務(wù)是恢復(fù)社會正常秩序、調(diào)處人民內(nèi)部矛盾與穩(wěn)定社會治理預(yù)期。因此，地方制度主要發(fā)揮強(qiáng)制性的規(guī)制功能，通過出臺法律法規(guī)、發(fā)布行政命令、管控式管理等強(qiáng)制性方式扭轉(zhuǎn)社會失序態(tài)勢，從嚴(yán)從重從快調(diào)處社會矛盾。

疫情防控背景下，人民內(nèi)部矛盾復(fù)雜多樣，如何有效把握并科學(xué)調(diào)處人民內(nèi)部矛盾是地方政府面對的最大政治考驗(yàn)，同時(shí)也決定了社會沖突治理模式的選擇。地方政府致力于制度規(guī)范性和規(guī)制性功能的整合，既發(fā)揮制度的常規(guī)規(guī)范功能，又創(chuàng)造性地密織制度的規(guī)制規(guī)則，使常規(guī)性的規(guī)范功能與非常規(guī)性的規(guī)制規(guī)則聚合發(fā)力、同向同行，為疫情防控期間地方政府高效快捷調(diào)處人民內(nèi)部矛盾、維護(hù)社會秩序穩(wěn)定奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。例如，疫情防控期間，地方政府傾向于用司法手段、行政命令等強(qiáng)制性手段依法防控、依法治理，高效快捷處置人民群眾普遍關(guān)心且具有社會危害性的社會矛盾。

第三，堅(jiān)持問題導(dǎo)向與堅(jiān)持法治保障相結(jié)合以釋放社會沖突治理效能?！暗胤街贫冗壿嫛痹谶\(yùn)行機(jī)制上堅(jiān)持問題導(dǎo)向與堅(jiān)持法治保障相結(jié)合，實(shí)質(zhì)上關(guān)涉到調(diào)處人民內(nèi)部矛盾要堅(jiān)持依法調(diào)處、依法治理的問題。調(diào)處人民內(nèi)部矛盾既要關(guān)注矛盾調(diào)處本身的合理性，也應(yīng)關(guān)注矛盾調(diào)處程序的合法性，這是推動(dòng)社會治理法治化進(jìn)程的內(nèi)在要求。疫情防控背景下，地方政府在調(diào)處人民內(nèi)部矛盾的實(shí)踐中，運(yùn)用法律法規(guī)、行政規(guī)章制度、司法調(diào)解、人民調(diào)解等法治化、制度化手段，標(biāo)本兼治，且在調(diào)處實(shí)踐中能夠根據(jù)疫情防控需要?jiǎng)?chuàng)新調(diào)處機(jī)制和調(diào)處手段，不僅有效化解了各類矛盾，維護(hù)了社會穩(wěn)定，還持續(xù)推動(dòng)了社會治理法治化、制度化的進(jìn)程。

在與國家層面的互動(dòng)中，地方政府堅(jiān)決擁護(hù)黨和國家疫情防控總體布局，傳導(dǎo)落實(shí)黨和國家疫情防控下沉的制度安排和任務(wù)安排，保證國家力量傳導(dǎo)堅(jiān)決、下沉有力、立竿見影，使國家疫情防控和社會治理的總體布局、治理任務(wù)更加清晰化、明確化，有力提高了國家社會治理的制度、政策、資源與社會基層對接的準(zhǔn)確度，提升了治理效能。在與社會基層的互動(dòng)中，地方政府一方面根據(jù)疫情防控和社會治理的需要，基于現(xiàn)有制度框架及時(shí)出臺地方性法律法規(guī)、規(guī)章制度，發(fā)布行政命令，強(qiáng)化了社會治理力度；另一方面，借助直面基層社會、服務(wù)和治理關(guān)口前置的優(yōu)勢，聽取基層呼聲，及時(shí)調(diào)處基層矛盾，并根據(jù)社區(qū)防控暴露出的問題，及時(shí)出臺法律、政策、命令、指導(dǎo)性文件等規(guī)范、調(diào)適社會治理的方式方法，提高了社會治理效率，引導(dǎo)了社會治理預(yù)期，化解了各類風(fēng)險(xiǎn)。

3.社會基層邏輯

基層社會結(jié)構(gòu)與基層治理目標(biāo)的變化是基層社會治理模式變遷的重要影響因素。［6］改革開放特別是中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代以來，我國國家政權(quán)的基礎(chǔ)擴(kuò)大為“最廣大人民群眾”，這直接影響到社會治理理念的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而影響到社會治理目標(biāo)的設(shè)計(jì)、治理制度的制定與治理方式的選擇。疫情防控背景下的社會基層自治是當(dāng)前我國社會治理由政府“總體性支配”管理模式轉(zhuǎn)向政府主導(dǎo)、多元主體參與治理模式的一個(gè)縮影。從疫情防控期間社會基層自治的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，人民內(nèi)部矛盾調(diào)處的“社會基層邏輯”主要呈現(xiàn)在第三部門及其志愿者、其他非政府組織、基層群眾自治組織（城市社區(qū)居委、村“兩委”）與政府部門、廣大人民群眾的互動(dòng)中，表現(xiàn)為黨政引導(dǎo)、技術(shù)治理、組織協(xié)同三個(gè)方面，高度契合了共建共治共享社會治理的制度需要。

第一，黨政引導(dǎo)。疫情防控以來，社會各基層黨組織和廣大黨員視疫情為命令，積極響應(yīng)中央決策和各級地方政府總體部署，主動(dòng)作為，引導(dǎo)和組織社會基層力量投身社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控、群防群控服務(wù)中去，服務(wù)關(guān)口前置，靠前服務(wù)，構(gòu)建起疫情防控的屬地管理、網(wǎng)格化管理、社區(qū)管理、物業(yè)、企事業(yè)管理的社會基層自治防控體系，在疫情防控、化解社會矛盾、提供公共服務(wù)、維護(hù)和恢復(fù)經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行秩序等方面發(fā)揮著重要作用。可以說，社區(qū)防控中黨政引導(dǎo)及其實(shí)踐行為塑造了疫情防控期間社會基層自治的治理模式。在國家社區(qū)防控的制度實(shí)踐中，黨政引導(dǎo)是基層社區(qū)防控制度得以順暢運(yùn)作的核心機(jī)制，發(fā)揮了激勵(lì)、監(jiān)督、規(guī)范社會基層行為與維護(hù)社會基層運(yùn)行秩序的制度性功能，也在調(diào)處人民內(nèi)部矛盾中起到了制度性作用。

第二，技術(shù)治理。疫情防控以來特別是社區(qū)防控階段，基層正常生產(chǎn)生活秩序遭到破壞，因“宅”生活導(dǎo)致的社會矛盾成為人民內(nèi)部矛盾的重要來源，社會治理因社會矛盾的集中爆發(fā)而呈現(xiàn)出復(fù)雜化、模糊化和失效性特征，社會基層治理難度加大。嚴(yán)格的社區(qū)防控導(dǎo)致社會基層生活方式全面“云端”化，推動(dòng)著“云”生活模式的轉(zhuǎn)變，教育、辦公、醫(yī)療、餐飲、娛樂等行業(yè)，都有向云端轉(zhuǎn)向的趨勢，催生了“宅經(jīng)濟(jì)”“云生活”“云管理”“網(wǎng)絡(luò)共享員工”“網(wǎng)絡(luò)在線招聘”等“云”服務(wù)，社會基層治理的“云”模式和信息化極大地降低了治理成本，提高了治理效率和治理效能。另外，社會治理的“云”管理、“云”服務(wù)將社會基層的治理主體、治理對象、治理資源和治理行為皆以信息化的方式呈現(xiàn)，增強(qiáng)了管理服務(wù)的可操作性，有效解決了基層治理過程中出現(xiàn)的服務(wù)缺位、管理真空、治理主體和治理對象信息不對稱的問題，能夠第一時(shí)間調(diào)處社會沖突，減少矛盾發(fā)生的幾率。從這個(gè)意義上講，疫情防控期間社會基層技術(shù)治理是社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)制度實(shí)踐。

第三，組織協(xié)同。疫情防控期間人民內(nèi)部矛盾多發(fā)多樣、交織疊加，由此產(chǎn)生的社會治理問題往往需要多方面多部門協(xié)同處置。黨中央運(yùn)用國家制度邏輯在較短的時(shí)間里建構(gòu)起了整體性的社會治理結(jié)構(gòu)，在社區(qū)防控管理實(shí)踐中，社會基層力量被廣泛動(dòng)員和有效整合，一方面主動(dòng)響應(yīng)國家號召，自覺自發(fā)地在社會各領(lǐng)域發(fā)揮作用，創(chuàng)造性地開展自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督活動(dòng)，彌補(bǔ)了政府公共服務(wù)的不足；另一方面，積極參與政府決策，在政社互動(dòng)中構(gòu)建和塑造了社會基層治理的模式和行為范式，進(jìn)一步優(yōu)化了社會治理結(jié)構(gòu)，為實(shí)現(xiàn)良性社會治理提供了可靠的多元主體基礎(chǔ)。在此過程中，基層社會常常因?yàn)閯?chuàng)造性、接地氣的防控措施而展現(xiàn)出強(qiáng)大的疫情防控凝聚力，受到地方政府與民眾的廣泛贊譽(yù)，但需注意的是，期間也因存在站位不高、形式主義、過度防控、違法防控等問題，使人民內(nèi)部矛盾的調(diào)處效果大打折扣，甚至激發(fā)了更大的社會矛盾。

三、疫情防控背景下社會沖突治理中三種制度邏輯漸進(jìn)融合

科學(xué)劃分疫情防控階段，是準(zhǔn)確把握疫情防控期間黨和國家調(diào)處人民內(nèi)部矛盾制度安排和運(yùn)行規(guī)律的前提。通過梳理疫情防控的發(fā)展脈絡(luò)，可以大致將其劃分為四個(gè)階段：疫情防控起步階段、疫情防控升級階段、疫情防控期間經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行秩序建立階段、全力恢復(fù)經(jīng)濟(jì)社會正常運(yùn)行秩序階段。在疫情防控的四個(gè)階段中，黨和國家在處理人民內(nèi)部矛盾時(shí)受到前文三種制度邏輯的影響，但是這三種制度邏輯在疫情防控的不同階段并非均等地發(fā)揮作用，雖然核心目標(biāo)一致，但其地位、作用、關(guān)注重點(diǎn)、運(yùn)作規(guī)律以及融合機(jī)制卻存在明顯區(qū)別，就此構(gòu)成了疫情防控背景下人民內(nèi)部矛盾調(diào)處的特殊場域。然而，疫情防控期間社會矛盾復(fù)雜多樣，三種邏輯在應(yīng)對時(shí)相互間不可避免會存在調(diào)適、轉(zhuǎn)化甚至沖突，但縱觀整個(gè)防控過程，筆者認(rèn)為，三種制度邏輯的總體趨勢是漸進(jìn)融合。而如何實(shí)現(xiàn)三種制度邏輯的完美融合，不僅對正確處理人民內(nèi)部矛盾意義重大，也將有助于構(gòu)建與疫情防控相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會秩序。

（一）疫情防控起步階段（2019 年12月27日至2020年1月20日）

這一階段，湖北省特別是武漢市是疫情防控的主力軍，在各種力量的互動(dòng)中，地方政府對調(diào)處人民內(nèi)部矛盾具有壓倒性優(yōu)勢，地方制度邏輯在其中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。這一階段的人民內(nèi)部矛盾表現(xiàn)為因疫情防控引發(fā)的官民矛盾，主要是因政府疫情信息不透明、政府疫情防控措施不力、政府公共服務(wù)無法滿足疫情防控需要等而引發(fā)的公眾不滿，政府公信力嚴(yán)重受損。而此階段，國家邏輯幾近陷入“失靈”境地，發(fā)揮的指導(dǎo)性作用非常有限；社會基層邏輯也未發(fā)揮明顯作用?？梢哉f，三種邏輯在此階段是一種分離狀態(tài)。

反思原因主要有三個(gè)方面：首先，疫情發(fā)生之初，湖北省尤其是武漢市是疫情防控中心，社會矛盾也主要發(fā)生在武漢市，地方政府在國家賦權(quán)的合法范圍內(nèi)開展疫情監(jiān)測工作和調(diào)處社會矛盾，地方制度邏輯發(fā)揮了主要作用。其次，由于疫情突如其來，相關(guān)部門對新冠肺炎病毒及其傳染性、傳播途徑的認(rèn)知也需有一個(gè)過程，疫情防控尚未進(jìn)入到社區(qū)防控階段，國家的邏輯也沒有全力介入。再次，疫情防控遭遇人員密集流動(dòng)的“春運(yùn)”疊加影響，高密度人員流動(dòng)導(dǎo)致疫情防控難度陡增，特別是農(nóng)村疫情防控難度加大，社會基層邏輯在調(diào)處社會矛盾中失效，甚至是發(fā)揮了反作用?？偟膩碚f，在疫情防控第一階段，人民內(nèi)部矛盾調(diào)處的三種制度邏輯尚未出現(xiàn)融合態(tài)勢，地方制度邏輯發(fā)揮主要作用，國家制度邏輯發(fā)揮有限指導(dǎo)作用，而社會基層邏輯尚未發(fā)揮作用。

（二）疫情防控持續(xù)升級階段（2020 年1 月21日至2月20日）

疫情防控的第二階段也可視為國家響應(yīng)階段和社區(qū)防控階段。這一階段人民內(nèi)部矛盾多發(fā)頻發(fā)、交織疊加，從起因上看主要為因疫情管控引發(fā)的治安類矛盾和因醫(yī)療處置不當(dāng)引發(fā)的醫(yī)患糾紛，社會進(jìn)入失序狀態(tài)，調(diào)處難度增大。此時(shí)，國家制度邏輯在調(diào)處人民內(nèi)部矛盾過程中發(fā)揮了主導(dǎo)性作用，地方制度邏輯和社會基層邏輯發(fā)揮了主體作用，三種制度邏輯逐漸融合。

隨著疫情的蔓延，防控形勢日益嚴(yán)峻，社會矛盾開始集中涌現(xiàn)，治理難度進(jìn)一步加大。為適應(yīng)疫情防控形勢發(fā)展需要，國家權(quán)力強(qiáng)勢介入，黨和國家集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國疫情防控工作，在國家層面成立“中央應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，啟動(dòng)“應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制”，派出疫情防控督查組指導(dǎo)和監(jiān)督地方防控工作。國家通過權(quán)力介入、制度安排、激勵(lì)政策和調(diào)適手段等領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)范著地方政府和社區(qū)處理人民內(nèi)部矛盾的方式方法。在此過程中，地方政府積極貫徹落實(shí)國家防控政策，在社會沖突治理中關(guān)口前移，發(fā)揮著至關(guān)重要的作用；另一方面，國家還通過動(dòng)員和組織社會基層力量如第三部門、非政府組織及志愿者、企事業(yè)單位、基層群眾自治組織及廣大人民群眾，積極參與到社區(qū)防控、“云”服務(wù)開發(fā)與管理、政府決策、公益服務(wù)中去，彌補(bǔ)了政府公共服務(wù)的不足。同時(shí)，社會基層不斷創(chuàng)新開展自我管理、自我服務(wù)、自我教育活動(dòng)，改善了社會治理環(huán)境，緩解了社會沖突。

（三）疫情防控期間經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行秩序建立階段（2020年2月21日至3月17日）

隨著疫情防控工作取得階段性成效，黨和國家著手研究統(tǒng)籌做好疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各項(xiàng)工作，工作重點(diǎn)是建立與疫情防控相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會秩序。此時(shí)，三種制度邏輯有效融合。

在這一階段，因疫情防控致使復(fù)工復(fù)產(chǎn)困難，大量社會矛盾爆發(fā)，如勞資糾紛、生產(chǎn)經(jīng)營合同糾紛、生產(chǎn)經(jīng)營停滯引發(fā)的利益糾紛、企事業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)引發(fā)的社會問題等。在此背景下，人民內(nèi)部矛盾調(diào)處的國家邏輯力度進(jìn)一步加大，制定全國性的與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相關(guān)的制度和政策，提升了全社會矛盾調(diào)處的趨同度和一致性。此時(shí)，黨和國家更加注重運(yùn)用制度手段和法制手段，出臺了一系列的法律法規(guī)、指導(dǎo)性文件、政策或指示，糾正和調(diào)適前一階段在調(diào)處社會矛盾過程中出現(xiàn)的問題，如過度防控、違法防控、形式主義、官僚主義等。另外，還運(yùn)用行政手段、法律手段科學(xué)引導(dǎo)、調(diào)適、規(guī)制復(fù)工復(fù)產(chǎn)活動(dòng)，有效調(diào)節(jié)社會各階層矛盾，全力構(gòu)建與疫情相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行秩序。從地方政府層面看，這一階段在做好疫情防控工作基礎(chǔ)上，工作重點(diǎn)是通過法律、政策、行政、服務(wù)等手段，幫助企事業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、恢復(fù)秩序、解決人民群眾生產(chǎn)生活困難，穩(wěn)定社會治理預(yù)期。從社會基層方面講，各類群體積極響應(yīng)中央政府和地方政府的號召，通過各種渠道及時(shí)反饋困難和問題，同時(shí)也為各級政府建言獻(xiàn)策?？梢哉f，在這一階段，基于國家制度邏輯的主導(dǎo)，三種制度邏輯實(shí)現(xiàn)了有效融合。

（四）全力恢復(fù)經(jīng)濟(jì)社會正常運(yùn)行秩序階段（2020年3月18日至今）

這一階段，國內(nèi)疫情高峰已經(jīng)過去，人民內(nèi)部矛盾主要表現(xiàn)為因嚴(yán)格的疫情防控措施引發(fā)的企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營秩序紊亂與經(jīng)濟(jì)利益獲取的矛盾、實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)既定任務(wù)與疫情防控非正常社會秩序間的矛盾、新冠肺炎患者及困難群眾的基本生活救助和就業(yè)問題等。對此，國家充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會正常秩序的恢復(fù)；地方政府自主自覺根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況和面臨困難，開展智慧政務(wù)、“云”服務(wù)與和管理，服務(wù)政策落地傳導(dǎo)迅速，切實(shí)做到了讓企事業(yè)單位和人民群眾“政策剛聽到，效果就看到”，為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展創(chuàng)造條件；社會基層力量基于黨政引領(lǐng)在社會、經(jīng)濟(jì)和政治領(lǐng)域中表現(xiàn)活躍，全面參與到社會治理中去，在恢復(fù)經(jīng)濟(jì)社會正常秩序、復(fù)工復(fù)產(chǎn)動(dòng)員引導(dǎo)、緩解就業(yè)壓力、“云”服務(wù)的開發(fā)與應(yīng)用等方面發(fā)揮了不可替代的作用，具有匯聚民智、凝聚民力、改善民生的制度性功能。綜上可見，三種制度邏輯在這一階段完美融合，從不同層面助力恢復(fù)經(jīng)濟(jì)社會正常運(yùn)行秩序。

回顧本次疫情防控過程不難發(fā)現(xiàn)，社會沖突治理的效果與三種制度邏輯的作用發(fā)揮息息相關(guān)。黨和國家在不同階段能否保持一致的制度和政策，取決于這些制度和政策貫徹執(zhí)行過程中地方制度邏輯和社會基層邏輯之間的相互作用，即人民內(nèi)部矛盾調(diào)處的效果如何。同樣地，地方政府所采取的制度安排和實(shí)踐行為，在很大程度上不僅受制于國家強(qiáng)大的專政合法性及其對地方政府的激勵(lì)、問責(zé)政策，還受制于社會基層各主體力量對政府的態(tài)度與反饋結(jié)果。因此，如果不關(guān)注國家制度邏輯是如何在單一制制度框架下改變地方政府的任務(wù)環(huán)境和任務(wù)目標(biāo)，不關(guān)注社會基層邏輯是如何降低了地方政府的社會沖突治理成本，就無法解釋地方政府在不同階段內(nèi)政策和行為模式轉(zhuǎn)變的原因。在疫情防控的特殊環(huán)境下，三種制度邏輯相互作用，共同推動(dòng)了人民內(nèi)部矛盾調(diào)處制度的演變，創(chuàng)新了社會沖突治理制度的格局。

四、社會沖突治理的制度化遠(yuǎn)景

社會沖突治理的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會沖突治理的制度化?！罢嬲龑?shí)現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定、國家長治久安，還是要靠制度，靠我們在國家治理上的高超能力，靠高素質(zhì)干部隊(duì)伍。我們要更好發(fā)揮中國特色社會主義制度的優(yōu)越性，必須從各個(gè)領(lǐng)域推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。［7］社會矛盾是推動(dòng)社會發(fā)展的基本力量，是社會沖突治理制度演進(jìn)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)。從制度建設(shè)的視角來看，完善新形勢下社會沖突治理制度和機(jī)制的過程，就是黨和國家社會沖突治理實(shí)現(xiàn)制度化的動(dòng)態(tài)過程。關(guān)注社會沖突治理中各種力量之間的關(guān)系，以及由此形成的運(yùn)行邏輯，就能把握我國共建共治共享社會治理格局制度生產(chǎn)的內(nèi)生動(dòng)力。反觀本次疫情防控背景下人民內(nèi)部矛盾調(diào)處的實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，黨和國家更注重運(yùn)用制度優(yōu)勢特別是法制手段調(diào)處人民內(nèi)部矛盾，并根據(jù)疫情防控新形勢作出制度調(diào)整，強(qiáng)化制度權(quán)威?？梢哉f，在疫情防控過程中，國家制度的運(yùn)作無疑是中國特色社會主義制度優(yōu)勢的集中闡釋、社會治理能力的集中展示和社會治理效能的集中釋放?？梢灶A(yù)見，我國社會沖突治理的制度化時(shí)代已經(jīng)到來。