民族地區(qū)重大公共衛(wèi)生危機應(yīng)對體制構(gòu)建研究

李獻青 劉進彬 張 玲

(①③川北醫(yī)學院 ，四川 南充 637100 ；②四川民族學院 ，四川 康定 626001)

民族問題治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，也是合理解決民族問題的道路選擇[1]。我國在應(yīng)對新冠肺炎疫情中雖然給世界樹立了“新標桿”，彰顯了我國的制度優(yōu)勢，但民族地區(qū)的重大公共衛(wèi)生危機應(yīng)對體制機制仍需構(gòu)建和完善。在民族地區(qū)生活環(huán)境特殊、醫(yī)療條件一定程度上受限，全面深入持久開展民族團結(jié)進步創(chuàng)建工作，鑄牢中華民族共同體意識，是我國作為多民族國家現(xiàn)代化強國建設(shè)的必由之路。基于民族地區(qū)衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展條件、健康意識、社會結(jié)構(gòu)等，觀照重大疫情的暴發(fā)與防控，構(gòu)建民族地區(qū)重大公共衛(wèi)生危機應(yīng)對體制機制，探索有效路徑，以實現(xiàn)疫情的有效協(xié)同治理，有利于民族團結(jié)進一步發(fā)展，促進國家民族事業(yè)發(fā)展；有利于民族衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，促進民族地區(qū)美好生活向往的實現(xiàn)。

一、 問題的提出

世界不同國家在新冠肺炎疫情應(yīng)對中的行動表現(xiàn)引人深思。在新冠肺炎疫情全球暴發(fā)之際，民族互嵌型社會結(jié)構(gòu)下的民族地區(qū)，如何構(gòu)建重大公共衛(wèi)生危機應(yīng)對體制機制？如何實現(xiàn)協(xié)同治理？如何保護民族地區(qū)人口的生命與健康安全？這些問題亟待研究與解決。新冠疫情暴發(fā)的突然性、傳播性、難控性、復(fù)雜性等，疊加民族地區(qū)的社會結(jié)構(gòu)的民族性、文化特殊性、地理位置的偏遠等，對民族地區(qū)重大公共衛(wèi)生危機應(yīng)對體制機制的構(gòu)建提出了現(xiàn)實要求。加之，以往公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)對，重事件本身而輕體制機制建設(shè)。目前，在民族地區(qū)對重大疫情的預(yù)防、決策、治理等的體制機制還需構(gòu)建和完善。通過相關(guān)理論研究，為民族地區(qū)公共衛(wèi)生體制機制構(gòu)建提供理論依據(jù)與參考，有利于民族地區(qū)公共衛(wèi)生政策制度的完善和理論探討。

二、 民族地區(qū)重大公共衛(wèi)生危機應(yīng)對體制構(gòu)建的基礎(chǔ)

(一)理論基礎(chǔ)

在人類命運共同體的當今，重大公共衛(wèi)生危機應(yīng)對體制機制的建設(shè)和完善是應(yīng)對世界公共衛(wèi)生重大事件頻發(fā)的有效策略。當今世界，公共衛(wèi)生突發(fā)事件頻發(fā)，國際公共衛(wèi)生緊急事件對世界人民的健康和生命安全形成嚴重威脅，相關(guān)學者對重大公共衛(wèi)生危機事件進行了應(yīng)急研究，對相關(guān)防控體系構(gòu)建進行了研究。

相關(guān)理論為民族地區(qū)重大公共衛(wèi)生危機應(yīng)對體制構(gòu)建奠定了理論基礎(chǔ)。其主要有兩個方面：第一，國內(nèi)外有關(guān)民族地區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)體系與保障的研究。世界多民族國家的主權(quán)與治理一直是世界難題。世界民族地區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)體系與水平呈現(xiàn)不均衡性，因此，如何促進民族地區(qū)公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，保障民族地區(qū)人們的健康，既是重大現(xiàn)實問題，也是重大理論研究問題。我國學者對民族地區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)體系構(gòu)建進行了一定的研究探討。例如，陳崇剛在《民族地區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)體系的傳統(tǒng)模式探究》一文中提出：洞悉民族地區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)體系的傳統(tǒng)模式,成為構(gòu)筑民族地區(qū)醫(yī)療惠民的重要源泉[2]。王建偉和嚴錦航在其論文《民族地區(qū)健康促進與醫(yī)療保障研究述評》中提出：對民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)應(yīng)與地區(qū)民俗文化融合發(fā)展,其中,民俗文化與就醫(yī)行為共生互融;就醫(yī)行為與健康保障互相調(diào)節(jié)反饋;健康保障與民俗文化耦合發(fā)展[3]。周佳在《構(gòu)建西部民族地區(qū)農(nóng)村新型公共衛(wèi)生服務(wù)體系》一文中提出：建立適宜于西部民族地區(qū)農(nóng)村新型公共衛(wèi)生服務(wù)體系,包括“六個體系”和“兩個機制”的農(nóng)村新型公共衛(wèi)生服務(wù)體系,以保障西部民族地區(qū)人民群眾身體健康[4]。相關(guān)研究表明，世界和我國的民族地區(qū)重大公共衛(wèi)生應(yīng)急體制機制建設(shè)亟須建立和完善發(fā)展。第二，有關(guān)民族地區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)現(xiàn)狀調(diào)查的研究。關(guān)于民族地區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)現(xiàn)狀調(diào)查的研究成果，為我們開展研究提供了堅實基礎(chǔ)和范例。例如，張?zhí)焓娴恼撐摹渡贁?shù)民族地區(qū)貧困縣基本公共衛(wèi)生服務(wù)與扶貧開發(fā)聯(lián)動》，以內(nèi)蒙古自治區(qū)9個國家級貧困旗縣為例，進行了相關(guān)調(diào)查研究[5]；許才明的論文《農(nóng)村少數(shù)民族散雜居地區(qū)公共衛(wèi)生治理創(chuàng)新研究》以中部地區(qū)民族鄉(xiāng)為視角，對少數(shù)民族散雜居地區(qū)的公共衛(wèi)生治理進行了調(diào)查研究[6]。哈梅芳和代越的論文《西部民族地區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)項目績效結(jié)構(gòu)模型構(gòu)建與實證分析-基于N省的數(shù)據(jù)調(diào)查》，通過數(shù)據(jù)調(diào)查對西部民族地區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)項目進行了實證分析，為西部民族地區(qū)有針對性地提高公共衛(wèi)生服務(wù)項目績效提供實證檢驗的數(shù)據(jù)證據(jù)[7]。對民族互嵌型社會結(jié)構(gòu)和民族協(xié)同治理的研究是學者們研究的重點和熱點，重大公共衛(wèi)生危機應(yīng)對體制機制構(gòu)建是疫情突發(fā)下的現(xiàn)實需求。相關(guān)學者的調(diào)查研究成果，為研究提供了經(jīng)驗?zāi)Ｊ胶退悸贰?/p>

(二)實踐基礎(chǔ)與經(jīng)驗借鑒

世界衛(wèi)生組織領(lǐng)銜世界各國積極建立公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急管理體制機制，建立有《世衛(wèi)組織突發(fā)衛(wèi)生事件規(guī)劃》《國際衛(wèi)生條例(2005)》。SARS、甲型H1N1流感、新冠肺炎疫情，這一系列公共衛(wèi)生事件的發(fā)生與經(jīng)歷，對應(yīng)對重大公共衛(wèi)生危機積累了經(jīng)驗，從中吸取教訓，彌補不足，對促進我國公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)對體制機制的構(gòu)建和發(fā)展奠定了實踐基礎(chǔ)。在應(yīng)對公共衛(wèi)生事件中，我國國家制度優(yōu)勢在疫情應(yīng)對實踐中得以充分體現(xiàn)，實踐經(jīng)驗為我們防控與治理疫情提供了行動思路。特別是2003年的SARS，我國采取有力措施嚴防嚴控，集全國之力使得非典疫情得到了有效的控制，小湯山醫(yī)院的建立也成為中國速度的標桿之一。正值全球新冠肺炎疫情暴發(fā)之際，我國為應(yīng)對疫情建立的火神山、雷神山醫(yī)院是在建立小湯山醫(yī)院的經(jīng)驗上加以改進，從而為世界樹立了又一個標桿。

為增強國家民族凝聚力、維護民族團結(jié)，構(gòu)建和完善國家公共衛(wèi)生預(yù)防和應(yīng)急管理體系，能更好地體現(xiàn)我國的社會治理能力和水平，使我國衛(wèi)生健康事業(yè)成為助力民族地區(qū)打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)，鑄牢中華民族共同體意識的新平臺。

(三)民族互嵌型的社會結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)

民族地區(qū)重大公共衛(wèi)生危機應(yīng)對體制構(gòu)建需要充分考慮民族地區(qū)的社會結(jié)構(gòu)，民族地區(qū)的社會結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)具有明顯的差異。民族互嵌型社會結(jié)構(gòu)是民族地區(qū)的主要特點，在特定的社會結(jié)構(gòu)下，其公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展也具有地方特點和情況。從民族互嵌型社會結(jié)構(gòu)視角調(diào)查民族地區(qū)公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展脈絡(luò)、歷程和現(xiàn)狀。重點根據(jù)民族地區(qū)公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的脈絡(luò)和歷程，對公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)、社會條件、經(jīng)濟條件、民族心理、民族文化、民族信仰等進行深入細致地現(xiàn)狀調(diào)查研究。并從民族學和公共衛(wèi)生學的交叉視野理清二者之間的現(xiàn)實邏輯關(guān)系，在分析民族社會互嵌結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，利于針對性地構(gòu)建民族地區(qū)重大公共衛(wèi)生危機體制機制。

三、 民族地區(qū)重大公共危機應(yīng)對體制構(gòu)建遵循的原則

(一)以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導

重大公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要有宏觀的體制機制保證，更需要有科學思想的指導。在習近平新時代中國特色社會主義思想的指導下，應(yīng)對重大公共衛(wèi)生危機，構(gòu)建民族地區(qū)重大公共衛(wèi)生危機應(yīng)對體制機制有利于在共克時艱中鑄牢中華民族共同體意識。

習近平新時代中國特色社會主義思想是我國重大公共衛(wèi)生危機應(yīng)對體制機制建設(shè)的根本指南。新冠肺炎疫情防控的實踐證明，新冠肺炎疫情防控的中國方案是成功有效的，這也是習近平人類命運共同體思想的具體實踐。面對突發(fā)的新冠肺炎疫情，構(gòu)建公共衛(wèi)生安全的人類命運共體，是人類生命與健康安全的大勢所趨。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，建立重大公共衛(wèi)生危機應(yīng)對體制機制，符合人類命運共同體的現(xiàn)實需求。

(二)以科學理論和實踐為指導

民族地區(qū)重大公共衛(wèi)生危機應(yīng)對體制機制的構(gòu)建，需要在科學理論和實踐指導下，進行科學決策、科學防治、科學治理等。疫情危機應(yīng)對中的現(xiàn)實困難和突破的瓶頸問題，需要采取科學的方法和手段解決，特別是診斷和治療，例如，因為具有SARS病毒研究經(jīng)驗，浙江省疾控中心的生物安全三級實驗室，在2020年1月24日成為全國首個成功分離出新冠病毒毒株的單位，為疫苗的研制奠定了基礎(chǔ)。由此可見，重大疫情的防控防治必須以科學為原則。

(三)堅持系統(tǒng)性原則

民族互嵌型社會結(jié)構(gòu)下，民族地區(qū)的公共衛(wèi)生系統(tǒng)具有復(fù)雜性，構(gòu)建民族地區(qū)重大公共衛(wèi)生危機應(yīng)對體制，必須堅持系統(tǒng)性原則。在國家有關(guān)疫情防控的保障體制機制下，政府大力推行和優(yōu)化醫(yī)療保障公共管理服務(wù)，確定民族地區(qū)有關(guān)公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的方向，分析公共衛(wèi)生發(fā)展體制機制，以選擇科學防控的多維路徑。

疫情防控研究必須遵守系統(tǒng)性原則?；仡櫡治雒褡宓貐^(qū)公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展歷程，對民族地區(qū)公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展中所遇到的困難和瓶頸問題重點進行調(diào)研分析，沿國家疫情防控布局思路，以構(gòu)建民族地區(qū)疫情應(yīng)對體制機制為重點，厘清民族地區(qū)疫情防控的有效治理路徑。

四、 民族地區(qū)重大公共衛(wèi)生危機應(yīng)對體制構(gòu)建的內(nèi)容框架

民族互嵌型社會結(jié)構(gòu)下民族地區(qū)公共衛(wèi)生危機應(yīng)對體制構(gòu)建，應(yīng)建立科學的內(nèi)容框架，應(yīng)遵循符合實際需要和科學的邏輯理路。民族地區(qū)重大公共衛(wèi)生危機應(yīng)對體制構(gòu)建主要包括危機預(yù)防、危機評估、危機決策、危機應(yīng)對行動、醫(yī)療專業(yè)人員調(diào)配、醫(yī)療物質(zhì)分配、法律法規(guī)制度、政策制度、信息發(fā)布、疫情控制等諸多內(nèi)容。可分為三個方面。

(一)制度體系

世界衛(wèi)生組織制定的《國際衛(wèi)生條例》，為世界各國應(yīng)對公共衛(wèi)生危害，抵御和控制疾病的國際傳，提供了公共衛(wèi)生應(yīng)對措施和行動范式。我國對重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件建立有完善的制度體系，有《中華人民共和國傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等，我國應(yīng)對公共衛(wèi)生突發(fā)事件的系列法規(guī)和制度在宏觀上政策制度上保證了我國應(yīng)對重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件有法可依、有制可循。這為民族地區(qū)構(gòu)建重大公共衛(wèi)生危機應(yīng)對體制奠定了法律和制度基礎(chǔ)。在民族互嵌社會結(jié)構(gòu)下民族地區(qū)的重大公共衛(wèi)生危機應(yīng)對體制構(gòu)建，要遵守民族地方自治政策、法規(guī)條例等。

(二)決策體系

決策體系是民族互嵌社會結(jié)構(gòu)下的重大公共衛(wèi)生危機應(yīng)對體制的重要方面。重大公共衛(wèi)生危機事件發(fā)生后，科學有效的防控前提是決策正確，沒有正確的決策就沒有正確的行動。

決策體系主要包括危機評估、危機決策經(jīng)驗、決策思維、決策理念、決策心理、決策知識、決策判斷力、決策評估、決策修繕、決策整合力、決策宣傳力等內(nèi)容。決策體系是一個復(fù)雜的體系，在疫情防控中起著關(guān)鍵性作用。為此，決策體系還需構(gòu)建科學的決策評價體系，通過正確的評價以反饋出決策行動中的不足，并不斷加以修繕和完善。

(三)防控防治體系

根據(jù)我國科學防控、依法防控疫情的具體戰(zhàn)略實踐，吸取疫情防控的良好經(jīng)驗，有效選擇我國民族地區(qū)重大公共衛(wèi)生危機應(yīng)對路徑，凝練出戰(zhàn)勝疫情，聯(lián)防聯(lián)控的多維治理模式，是防控防治體系的重要內(nèi)容?？偨Y(jié)和分析民族地區(qū)重大公共衛(wèi)生危機事件應(yīng)對過程中的困擾因素，如何篩選、優(yōu)化疫情防控的有效路徑和協(xié)同治理是防控防治的根基。

然而，重大疫情涉及很多方面，包括政府、村鎮(zhèn)、社區(qū)、家庭等多元主體，為此，多元主體的協(xié)同行動是應(yīng)對疫情的關(guān)鍵和要旨所在。建立多元主體協(xié)同治理是防控防治的基本路徑之一。多元協(xié)同治理需要以理念協(xié)同、行動協(xié)同、方法策略協(xié)同等為基礎(chǔ)，針對民族互嵌結(jié)構(gòu)社會下的民族地區(qū)，在防控防治體系的構(gòu)建中必須要考慮民族地區(qū)的特殊情況。

結(jié) 語

(一)系統(tǒng)認識、科學決策、融合共生破解危機

對民族地區(qū)疫情防控的發(fā)展定位、政策制定、路徑選擇和價值取向進行系統(tǒng)認識，一方面，將充實和完善民族地區(qū)公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的理論；另一方面，在實踐上規(guī)范和指導民族地區(qū)健康中國、現(xiàn)代化強國等戰(zhàn)略的實施。

民族地區(qū)重大公共衛(wèi)生危機應(yīng)對體制機制構(gòu)建是拱衛(wèi)民族地區(qū)在疫情暴發(fā)時的安全穩(wěn)定的重要保證。民族互嵌型社會結(jié)構(gòu)是危機應(yīng)對體制機制的社會基礎(chǔ)。建議在民族地區(qū)，通過民族與公共衛(wèi)生事業(yè)融合共生式的發(fā)展破解危機應(yīng)對中所遇難題。

(二)布局合理、建立體制、長效保障

在研究疫情戰(zhàn)略防控布局的基礎(chǔ)上，逐步建立起疫情防控、公共衛(wèi)生事業(yè)、民族健康等融合發(fā)展的共生機制，選擇有效路徑，以實現(xiàn)多元化的協(xié)同治理。

建議在民族地區(qū)重大公共衛(wèi)生危機事件的應(yīng)對上，采用多元主體的協(xié)同治理模式。把相關(guān)重大公共衛(wèi)生危機應(yīng)對體制機制構(gòu)建置入新時代民族發(fā)展視野，從歷史、理論、實踐出發(fā)，以三個維度的分析空間，突破危機應(yīng)對重事件本身而輕體制機制建設(shè)的束縛，建立長效保障體制機制。

(三)科學預(yù)防、正確決策、拱衛(wèi)健康

民族地區(qū)重大公共衛(wèi)生危機應(yīng)對的最佳路徑是科學預(yù)防，正確的決策評估、決策體制構(gòu)建是重點，尋找有效的實施路徑和協(xié)同治理是難點，難點的突破需要與其他民族事業(yè)融合共生，共享發(fā)展成果和協(xié)同治理，以保護民族地區(qū)人們的身體健康和生命安全。

建議強化中華民族認同，促進國家民族建設(shè)。在習近平新時代中國特色社會主義思想指導下，在人類命運共同體宏大理想的激勵下，堅持以鑄牢中華民族共同體意識為根本方向,以促進民族地區(qū)公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，建立公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)急管理體制機制，拱衛(wèi)民族地區(qū)人們的身體健康與生命安全。