論對公職人員具體行為的合憲性審查

文正邦

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出，為深化依法治國實(shí)踐，進(jìn)行全面依法治國這一場國家治理的深刻革命，必須加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威；第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過的現(xiàn)行憲法第五次修正案將“全國人大法律委員會(huì)”更名為“全國人大憲法和法律委員會(huì)”，從而為落實(shí)和推進(jìn)合憲性審查工作邁出了實(shí)質(zhì)性的步伐。顯然，這對于新時(shí)代全面推進(jìn)依法治國以及依憲治國和依憲執(zhí)政都有著十分重要的意義，但隨之就有一系列的工作必須要做，一系列的理論和實(shí)踐問題需要解決。首先就會(huì)遇到一個(gè)重要問題，即如何完整、準(zhǔn)確地理解和推進(jìn)合憲性審查工作？不能把合憲性審查的范圍和對象局限于只注意針對相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件這類抽象行為 ，還應(yīng)注意針對公權(quán)力行使機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人履行公務(wù)的具體行為，特別是要把腐敗分子的重大貪腐行為以及官員和領(lǐng)導(dǎo)干部的重大決策失誤列為合憲性審查的對象。為此，本文特作一探析。

一、對公職人員具體行為進(jìn)行合憲性審查的必要性和重要意義

在憲法理論和實(shí)踐中，合憲性審查是保證憲法實(shí)施、實(shí)行憲法監(jiān)督的重要制度，具體來說，它是指由特定的有權(quán)機(jī)關(guān)，依據(jù)憲法和法律的規(guī)定，按照法定的程序和方式，對相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件以及公權(quán)力行使機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人的公務(wù)行為是否違反憲法原則、精神和規(guī)定進(jìn)行審查，如果發(fā)現(xiàn)違憲即予以懲戒和糾正，以保證憲法實(shí)施，捍衛(wèi)憲法的尊嚴(yán)，維護(hù)憲法的權(quán)威。學(xué)界以往曾慣稱的“違憲審查”也包含在合憲性審查的功能之內(nèi)（此次在黨的文件中首次提到“合憲性審查”，足見其重要意義）。無論是合憲性審查或是違憲審查，其范圍和對象都包括兩大類或兩個(gè)方面：其一是相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件，其二是公權(quán)力行使機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人的公務(wù)行為。用行政法的術(shù)語來講，第一類可以視為抽象行為，其作為合憲性審查或違憲審查的范圍和對象是最主要的，第二類可以視為具體行為，其作為合憲性審查或違憲審查的范圍和對象也是不可缺少的，否則，憲法的實(shí)施就會(huì)受到阻滯，憲法法制監(jiān)督就不能貫徹到底，就會(huì)影響和削弱憲法的尊嚴(yán)和權(quán)威。

所以，為了在新時(shí)代全面推進(jìn)依法治國以及依憲治國和依憲執(zhí)政，就必須完整、準(zhǔn)確地理解和開展合憲性審查工作，首先就必須完整、準(zhǔn)確地理解和貫徹實(shí)行合憲性審查的范圍和對象。由于我國的合憲性審查起步晚，其制度和機(jī)制等也尚待健全，應(yīng)更加注意和重視這個(gè)問題，以免延展缺陷。事實(shí)上，在憲法理論和實(shí)踐中，人們只重視對相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件這類抽象行為的合憲性審查（雖然這是最主要的），而不太重視對公權(quán)力行使機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人的具體行為進(jìn)行合憲性審查，或者因?yàn)閷@些具體行為進(jìn)行合憲性審查難度大，不好操作而不愿正視它乃至作罷。這顯然是不應(yīng)當(dāng)、不符合全面依法治國要求的。如果公權(quán)力行使機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人違憲違法的具體行為沒有受到合憲性審查，何談維護(hù)憲法的尊嚴(yán)和權(quán)威？尤其是新時(shí)代下要堅(jiān)定不移地貫徹全面從嚴(yán)治黨，奪取反腐敗斗爭的壓倒性勝利的目標(biāo)就不可能實(shí)現(xiàn)，因?yàn)楦瘮》肿拥倪`憲違法行為如果因此而得不到有效及時(shí)的查處和有力的懲戒，那就是對人民的犯罪！腐敗分子的違法活動(dòng)和行為往往也是違憲的；對作為國家根本法的憲法不遵從、不敬畏，也很容易滑向違法犯罪。所以，通過對違憲違法官員或領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行合憲性審查，從而把反腐倡廉提升到維護(hù)憲法的尊嚴(yán)和權(quán)威的高度來認(rèn)識(shí)就更有價(jià)值和意義；而且要建立和健全不敢腐、不能腐、不想腐的制度、體制和機(jī)制，就不能不把健全和完善以憲法監(jiān)督為龍頭和核心的監(jiān)督體系放在極其重要的地位，而合憲性審查本身就是憲法監(jiān)督的重要制度，并且是監(jiān)督的最高層次和最高形態(tài)。這都表明了在新時(shí)代背景下進(jìn)一步推進(jìn)合憲性審查工作及其全面地認(rèn)定和貫徹實(shí)行審查范圍和對象的必要性、重要性以及緊迫性。也就是說，對公權(quán)力行使機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人的具體行為進(jìn)行合憲性審查，不僅是全面依法治國以及依憲治國和依憲執(zhí)政的需要，而且是全面從嚴(yán)治黨、把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里、奪取反腐倡廉斗爭新勝利的需要，同時(shí)也是健全我國法制監(jiān)督體系的需要，當(dāng)然更是加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，維護(hù)和增強(qiáng)憲法的尊嚴(yán)和權(quán)威的需要。

也許有人會(huì)問，對于腐敗分子的貪腐行為有黨紀(jì)政紀(jì)和刑法的制裁和懲處，那么，還需要進(jìn)行合憲性審查嗎？筆者認(rèn)為，對于腐敗分子的違憲違法行為當(dāng)然需要進(jìn)行合憲性審查，在全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨的新時(shí)代背景下就更加不能缺少。因?yàn)闊o論是貪污、受賄、以權(quán)謀私、權(quán)力尋租等行為都損害了國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，擾亂了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序，侵害了國家和人民利益，并會(huì)危害國家政權(quán)，影響并破壞黨和政府的形象與威信。我國憲法明確規(guī)定了“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。”這些規(guī)定均表明腐敗分子的貪腐行為是違憲的，不僅是違反了憲法的規(guī)定，更是違背了憲法的原則和精神。尤其是對身居高位的官員或領(lǐng)導(dǎo)干部的重大貪腐行為更需要通過合憲性審查來給予憲制性懲戒，以凸顯黨和國家反腐倡廉的決心和力度，并彰顯憲法的權(quán)威，給予無視、輕視甚至藐視憲法權(quán)威的人以警示，也給人民群眾上一堂生動(dòng)的憲法知識(shí)宣傳教育課。

而且，對公權(quán)力行使機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人的具體行為進(jìn)行合憲性審查，還關(guān)系到健全我國監(jiān)督體系的重要問題。人民檢察院固然是我國設(shè)立的專門的法制監(jiān)督機(jī)關(guān)，其重要作用和功能當(dāng)然是不可缺少和替代的。但是，檢察院的法制監(jiān)督并不是法制監(jiān)督的唯一形式，還有其他的形式和方式，而憲法監(jiān)督即由國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)全國人大及其常委會(huì)對國家根本法實(shí)施過程實(shí)行的監(jiān)督，乃是法制監(jiān)督的最高形態(tài)或最高層次。我國憲法監(jiān)督的內(nèi)容就包括兩大方面:（1）監(jiān)督國家機(jī)關(guān)的法律、法規(guī)和法律性文件的合憲性；（2） 監(jiān)督國家機(jī)關(guān)及其工作人員、各政黨、武裝力量、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和全體公民的行為的合憲性。所以，合憲性審查就是實(shí)行憲法監(jiān)督的重要制度和機(jī)制，要健全和完善我國的法制監(jiān)督體系就必須把重視以合憲性審查為主要內(nèi)容的憲法監(jiān)督作為龍頭和核心；如果這種最高形態(tài)或最高層次的法制監(jiān)督的審查的范圍和對象不完整、不嚴(yán)密、不周延，怎么能夠談得上健全和完善我國的法制監(jiān)督體系？

事實(shí)上，在國外憲法監(jiān)督的實(shí)踐中，違憲審查的范圍和對象除了法律規(guī)范這一大類之外，也明確地指向了依據(jù)憲法享有國家治理職權(quán)的國家機(jī)關(guān)及其工作人員的公務(wù)行為 。①參見莫紀(jì)宏：《加強(qiáng)合憲性審查工作的機(jī)制制度建設(shè)》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2018年第2期。例如，德國憲法法院管轄的憲法案件就有總統(tǒng)及法官彈劾案、政黨違憲案，有關(guān)國家機(jī)關(guān)之間以及聯(lián)邦與州之間或各州之間發(fā)生的權(quán)限爭議，有關(guān)的選舉申訴案以及憲法訴愿案，以及濫用權(quán)利案等。意大利違憲審查的范圍也涉及對總統(tǒng)和各部部長的彈劾，有關(guān)國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)限沖突以及國家和區(qū)之間及各區(qū)之間的權(quán)力沖突等。法國的憲法委員會(huì)則可以監(jiān)督共和國總統(tǒng)和選舉，保證選舉依法進(jìn)行；審理選舉糾紛，并宣布選舉結(jié)果，裁決國會(huì)議員的選舉爭議；監(jiān)督公民復(fù)決(全民投票)的運(yùn)作過程，確保依法進(jìn)行，并宣布其結(jié)果等 。②參見葉金方：《論違憲審查的范圍及啟動(dòng)方式》，《長治學(xué)院學(xué)報(bào)》 2008年第6期；馬嶺：《德國和美國違憲審查制度之比較》，《環(huán)球法律評論》2005年第1期。這些均表明在國外法治國家憲法監(jiān)督的實(shí)踐中，違憲審查的對象和范圍除了法律規(guī)范這一大類之外，明確地指向了各類具體行為，對象是相當(dāng)廣泛的。當(dāng)然，我們堅(jiān)持共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和人民代表大會(huì)制度的社會(huì)主義國家與實(shí)行三權(quán)分立的西方國家的憲法監(jiān)督制度當(dāng)有所區(qū)別，而且，我國采用的立法機(jī)關(guān)審查模式與采用司法機(jī)關(guān)或其他專門機(jī)關(guān)審查模式的國家情況也有所不同，同時(shí)，不能簡單地將違憲審查的范圍和對象套用為合憲性審查的范圍和對象。盡管如此，無論是違憲審查或是合憲性，其審查范圍和對象都不能不兼顧到抽象行為和具體行為這兩個(gè)方面才算是完整和全面的，這確實(shí)也是人類憲制文明的一條共同經(jīng)驗(yàn)。

二、公權(quán)力行使機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人的違憲行為必須要受到合憲性審查

嚴(yán)格說來，違憲的法律法規(guī)和規(guī)范性文件以及濫用權(quán)力及權(quán)利的違憲行為都應(yīng)該納入合憲性審查的對象和范圍，即濫用權(quán)力及權(quán)利的違憲行為都屬于應(yīng)受合憲性審查的具體行為。例如，近些年影響很壞的遼寧、衡陽、南充等地的賄選案，就是濫用選舉權(quán)和被選舉權(quán)等公民基本權(quán)利的典型，還往往摻雜了官方濫用權(quán)力的因素，當(dāng)然應(yīng)該納入合憲性審查的對象和范圍，通過全國人大及其常委會(huì)實(shí)施的憲法監(jiān)督來進(jìn)一步提升其辦案規(guī)格和效應(yīng)。還有一些憲法訴愿案，即普通公民因其基本權(quán)利受到侵犯而提出訴愿也涉及到合憲性審查問題，如前些年被稱為憲法司法化第一案的“齊玉苓案”，只不過我國憲制體制還沒有把憲法司法化納入其內(nèi)?？梢?，在我國應(yīng)受合憲性審查的具體行為也是不少的。

但是，為了集中地發(fā)揮合憲性審查的功能，更有力地體現(xiàn)和維護(hù)憲法的權(quán)威，并使我國啟動(dòng)不久的合憲性審查機(jī)制穩(wěn)步推進(jìn)，筆者認(rèn)為，不宜將應(yīng)受合憲性審查的具體行為寬泛化，而應(yīng)該集中地指向公權(quán)力行使機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人的違憲行為。確切地說，在我國包括黨政機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人履行公務(wù)的具體行為應(yīng)當(dāng)納入合憲性審查的范圍①參見莫紀(jì)宏：《加強(qiáng)合憲性審查工作的機(jī)制制度建設(shè)》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2018年第2期。；而構(gòu)成了濫用權(quán)力的違憲行為，屬于合憲性審查的對象則必須給予懲戒。實(shí)際上，這樣來界定應(yīng)受合憲性審查的具體行為，其本身就已經(jīng)相當(dāng)寬泛了。例如，僅就各級各類國家機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人而言就包括“ 從中央一級來說主要是指全國人大選舉產(chǎn)生并有權(quán)罷免的領(lǐng)導(dǎo)人的嚴(yán)重失職行為，這些領(lǐng)導(dǎo)人包括國家主席、副主席、國務(wù)院總理、副總理 、國務(wù)委員、各部部長、各委員會(huì)主任 、審計(jì)長、秘書長、中央軍委主席和中央軍委其他組成人員、最高人民法院院長 、最高人民檢察院檢察長等 ，也包括全國人大常委會(huì)組成人員。從地方一級來說，主要是指在憲法和地方組織法中規(guī)定負(fù)有職責(zé)的人員的嚴(yán)重失職行為，這些人包活省長 、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長 、鎮(zhèn)長，各級人民法院院長和各級人民檢察院檢察長，縣級以上地方各級人大常委會(huì)組成人員等。當(dāng)然，由于地方各級行政機(jī)關(guān)的行政首長的違憲行為較之于重要國家領(lǐng)導(dǎo)人的違憲行為的后果影響為小，通常并不作為違憲審查的對象，但是從一般認(rèn)識(shí)意義上說，對他們的某些行為是違憲行為應(yīng)持肯定態(tài)度”②胡錦光：《我國違憲審查的對象、方式及處理初探》，《學(xué)習(xí)與探索》 1987年第 6 期。。由此可見應(yīng)受合憲性審查的這些具體行為的廣泛性以及重要性。值得注意的是，黨政機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人其行為后果都關(guān)系到國家和人民的利益，違憲違法確不應(yīng)當(dāng)，對他們進(jìn)行合憲性審查，也就是實(shí)行憲法監(jiān)督，即提升到憲法層面進(jìn)行法制監(jiān)督，是一種特殊的國家行為，是我們黨和國家增強(qiáng)自我糾錯(cuò)責(zé)任和能力的體現(xiàn)，也是黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)的原則的生動(dòng)體現(xiàn)，當(dāng)有著特別重要的價(jià)值和意義。與此同時(shí)，要加強(qiáng)黨對合憲性審查工作的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持好黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和執(zhí)行憲法和法律，黨自身又必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的原則和理念，并嚴(yán)格和準(zhǔn)確地掌握合憲與違憲的界限和標(biāo)準(zhǔn)，切忌把黨政機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人的公務(wù)行為隨意納入合憲性審查的范圍和對象。所以，我們應(yīng)該努力做到使黨政機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人的行為與憲法規(guī)定相一致，最好能做到合理合法合憲，那就要崇尚政德，并嚴(yán)格依法執(zhí)政和從政，而首先就要嚴(yán)格依憲執(zhí)政和從政。

黨的十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》再次強(qiáng)調(diào)推進(jìn)合憲性審查工作的同時(shí)，提出要“重點(diǎn)加強(qiáng)對高級干部、各級主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，完善領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督制度，破解對‘一把手’監(jiān)督和同級監(jiān)督難題。”這是非常重要和必要的。把黨政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人履行公務(wù)的行為納入合憲性審查的范圍，以防止、制止和糾正其違憲，正是要實(shí)現(xiàn)“加強(qiáng)對高級干部、各級主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，完善領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督制度”這一“重點(diǎn)”任務(wù)；而努力推進(jìn)機(jī)制健全、程序正當(dāng)、范圍和對象完整準(zhǔn)確的合憲性審查工作也應(yīng)是堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中不可或缺的一個(gè)重要方面。

所以，對腐敗分子特別是對身居高位的腐敗分子以及有重大貪腐行為的官員或領(lǐng)導(dǎo)干部在進(jìn)行黨紀(jì)政紀(jì)和刑事等制裁和懲處的同時(shí)，還應(yīng)該由全國人大憲法和法律委員會(huì)進(jìn)行合憲性審查來追究違憲責(zé)任并實(shí)行違憲制裁。這樣，盡管對其黨紀(jì)政紀(jì)和刑事等制裁和懲處在某種意義上可能更嚴(yán)厲，但是，違憲制裁是具有最高政治權(quán)威的法律制裁，通過實(shí)行違憲制裁就可以提高懲治腐敗的政治規(guī)格和法律地位，并凸顯腐敗行為的嚴(yán)重社會(huì)危害性。為此，其他形式的該當(dāng)制裁也應(yīng)該歸并到相關(guān)的違憲制裁（如其他形式的“撤職”制裁也歸并到違憲制裁的“罷免”），以提升制裁的規(guī)格和效應(yīng)。所以，不能膚淺地認(rèn)為違憲制裁就不一定比其他形式的制裁更嚴(yán)厲。

當(dāng)然，我們也應(yīng)該關(guān)注到作為合憲性審查的范圍和對象的抽象行為和具體行為這兩個(gè)方面各自的作用和特點(diǎn)。 固然，對相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件這類抽象行為的合憲性審查針對的對象具有普遍性，涉及到普遍的人、物、事；對公權(quán)力行使機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人的具體行為進(jìn)行合憲性審查針對的對象是特定的，涉及到的是單個(gè)的人、物、事。但是，單個(gè)的人、物、事不一定就不比具有普遍性的法律法規(guī)和規(guī)范性文件重要，如上述國家領(lǐng)導(dǎo)人的行為是合憲或是違憲就事關(guān)重大，若出現(xiàn)重大的貪腐行為或重大的決策失誤給國家、社會(huì)和人民造成的損失和傷害甚至是無法估量的。當(dāng)然，對相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件的合憲性審查既可以事后審查也可以事前或事中審查，而且應(yīng)加強(qiáng)和健全預(yù)防性的事前審查機(jī)制，其違憲制裁措施是撤銷或改變同憲法相抵觸的法律法規(guī)和規(guī)范性文件；對公權(quán)力行使機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人的具體行為的合憲性審查則主要是進(jìn)行事后審查，也可以探索能否及怎樣進(jìn)行事前或事中審查，其違憲制裁措施則是罷免違憲瀆職或失職的黨政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人。至于對于黨政機(jī)關(guān)違憲這種所謂“機(jī)關(guān)違憲”如何審查與制裁則是一個(gè)嶄新的問題需要認(rèn)真探討和研究。對公權(quán)力行使機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人的具體行為的合憲性審查怎樣提起、如何管轄、怎樣操作、應(yīng)有哪些程序等？都需要進(jìn)一步探索，不能簡單照搬對抽象行為的合憲性審查的那些做法，而應(yīng)該有各自的特殊情況和特殊要求。

三、重大決策失誤必須被納入合憲性審查的范圍和對象

事實(shí)上，濫用權(quán)力的違憲行為是多種多樣的，如前所述，腐敗分子的貪腐行為當(dāng)然是濫用權(quán)力的違憲行為，特別是對身居高位的腐敗分子以及有重大貪腐行為的官員或領(lǐng)導(dǎo)干部更應(yīng)該被納入合憲性審查的范圍和對象，他們嚴(yán)重瀆職的違憲行為嚴(yán)重地?fù)p害了國家和人民的利益以及黨和政府的形象和威信。除此之外，還有一類濫用權(quán)力的違憲行為沒有引起我們的足夠注意和警惕，那就是官員或領(lǐng)導(dǎo)干部的重大決策失誤。中共十六屆四中全會(huì)的報(bào)告就提出要“建立決策失誤責(zé)任追究制度，健全糾錯(cuò)改正機(jī)制”，黨的十八屆四中全會(huì)作出的全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略部署又進(jìn)一步提出要“建立重大決策終身責(zé)任追究制度”，現(xiàn)在國務(wù)院出臺(tái)了《重大行政決策程序暫行條例》，表明了黨和國家解決重大決策失誤問題的堅(jiān)定決心和努力，學(xué)術(shù)界也在探討如何更妥當(dāng)?shù)刈肪繘Q策失誤的法律責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任及政治責(zé)任等問題。筆者認(rèn)為，追究重大決策失誤的法律責(zé)任，首先就應(yīng)追究其違憲的憲法責(zé)任，因?yàn)檫@些決策失誤通常是由于違反民主集中制、獨(dú)斷專行造成的，從而使決策者違背科學(xué)規(guī)律，突破法律規(guī)則恣意決策，結(jié)果給國家和人民造成了重大損失和傷害，并產(chǎn)生了十分惡劣的影響，這顯然是憲法所不允許的，肯定是違憲的，而且也不僅是違反了憲法的規(guī)定，更是違背了憲法的原則和精神。通過合憲性審查來追究其違憲責(zé)任并給予違憲制裁就是合情合理的，也是恰當(dāng)其份的。這樣，提升到違憲責(zé)任的高度上來認(rèn)識(shí)和處理并整合其他該當(dāng)?shù)母鞣N責(zé)任，才有利于對這類官員或領(lǐng)導(dǎo)干部形成威懾，以防止其恣意決策，危害國家和人民。

為此，我們應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到重大決策失誤對國家和人民利益的嚴(yán)重危害性以及須納入合憲性審查的必要性和緊迫性。有學(xué)者指出：“國家審計(jì)署審計(jì)長李金華曾說，領(lǐng)導(dǎo)干部因決策失誤帶來的巨大浪費(fèi)，比裝進(jìn)個(gè)人腰包更嚴(yán)重。他還說，有的領(lǐng)導(dǎo)干部貪污幾百萬元被查處大家拍手稱快，但有的領(lǐng)導(dǎo)大筆一揮造成決策失誤，可能一下子就損失十幾億、幾十個(gè)億，比貪污受賄更可怕。陜西省某市一位副市長在文章中，更是直截了當(dāng)?shù)卣f‘決策失誤是最大的腐敗’?！雹傥旱琅啵骸秵栘?zé)“決策失誤”》，《檢察風(fēng)云》2006年第23期。據(jù)世界銀行估計(jì)，從“七五”到“九五”的15年間，我國的投資決策失誤率在30%左右，資金浪費(fèi)及經(jīng)濟(jì)損失大約在4000億至5000億元。

僅就行政決策失誤而言，國外行政決策失誤責(zé)任追究機(jī)制中就包括違憲責(zé)任。例如，有學(xué)者指出，西方國家的行政責(zé)任追究機(jī)制就“包括行政責(zé)任、違憲責(zé)任、刑事責(zé)任三個(gè)部分。行政法律責(zé)任是指行政決策者違反了行政法律規(guī)范進(jìn)行決策所承擔(dān)的法律責(zé)任。違憲責(zé)任是指行政決策者的行為違反了憲法的原則、精神和具體內(nèi)容，而應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任。因?yàn)檎臎Q策如果背離了憲法原則、精神和具體內(nèi)容，政府的決策行為違反了憲法規(guī)范，必然損害國家的根本利益和人民的根本權(quán)益，也必然是損害憲法權(quán)威的行為……”。②《淺析我國重大行政決策失誤責(zé)任追究機(jī)制完善》，http://www.lw54.com/html/xingzheng/20170416/6945651.html，畢業(yè)論文網(wǎng)，2020年5月20日訪問。

我們應(yīng)當(dāng)清醒地看到，近些年來，我國的重大決策失誤包括重大的行政決策失誤的事件屢屢出現(xiàn)，如一些領(lǐng)導(dǎo)干部好大喜功濫建開發(fā)區(qū)、形象工程、政績工程，一些地方重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè)、且貪大求洋、互相攀比，導(dǎo)致勞民傷財(cái)，造成巨大的浪費(fèi)；還有的官員和干部制定和執(zhí)行政策措施往往搞一窩風(fēng)、一刀切，既不實(shí)事求是又不因地制宜，使人財(cái)物大量損失和耗費(fèi)，諸如此類。

這些決策失誤嚴(yán)重地影響了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，也嚴(yán)重地?fù)p害了黨和政府的形象和威信，并產(chǎn)生了極為惡劣的影響和后果，給社會(huì)帶來了諸多不安定因素。但是，這些決策失誤往往以所謂“集體決策”的形式造成了“法不責(zé)眾”的結(jié)果，甚至以所謂“好心辦錯(cuò)事”或“好心辦壞事”等借口而不了了之，致虛化和逃避了責(zé)任追究，如老百姓所說的“拍腦袋決策、拍胸脯承諾、拍屁股走人”。特別是這些決策失誤之所以屢屢發(fā)生，得不到阻卻是跟決策者不受監(jiān)督或監(jiān)督無效密切相關(guān)的。因此，要避免和防止公權(quán)力行使機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人的重大決策失誤，就必須要加強(qiáng)和健全我國的監(jiān)督制度及其機(jī)制和體制，尤其是法制監(jiān)督制度及其機(jī)制和體制，其中，亟待加強(qiáng)和健全的就是憲法監(jiān)督制度及其機(jī)制和體制，直言之，就是把重大決策失誤納入合憲性審查的制度及其機(jī)制和體制。由此可見，黨的十九屆四中全會(huì)提出的要“重點(diǎn)加強(qiáng)對高級干部、各級主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，完善領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督制度，破解對‘一把手’監(jiān)督和同級監(jiān)督難題?！笔嵌嗝吹募皶r(shí)和重要。

重大決策失誤之所以必須納入合憲性審查的對象和范圍，至少有以下幾方面理由和原因：

第一，重大決策失誤通常是由于違反民主集中制這一憲法原則，獨(dú)斷專行，脫離實(shí)際，不經(jīng)科學(xué)論證，違背規(guī)定程序，從而背離了科學(xué)決策、依法決策、民主決策造成的，如果不從違憲責(zé)任的高度來進(jìn)行處置，就不能給這類官員或領(lǐng)導(dǎo)干部形成威懾，從而防止其恣意決策，危害國家和人民。

第二，重大決策失誤給國家和人民造成了重大損失和傷害，乃至損害國家的根本利益和人民的根本權(quán)益，如果不提升到違憲責(zé)任的高度上來認(rèn)識(shí)和處理并追究其該當(dāng)?shù)倪`憲責(zé)任，就不足以彌補(bǔ)損失，并為健全有效的監(jiān)督制度及機(jī)制創(chuàng)造條件。

第三，重大決策失誤還嚴(yán)重地?fù)p害了黨和政府的形象和威信，產(chǎn)生了十分惡劣的影響和后果，給社會(huì)帶來了諸多不安定因素，如果不通過追究違憲責(zé)任這樣的國家行為來進(jìn)行懲治和糾錯(cuò)，就不能消除影響和不安定因素，并表明黨和國家維護(hù)憲法尊嚴(yán)和權(quán)威的努力和決心。

重大決策失誤客觀上既有行為，主觀上也有過失，又造成嚴(yán)重的后果，追究其違憲的法律責(zé)任即違憲責(zé)任完全應(yīng)當(dāng)，同時(shí)，追究重大決策失誤的違憲責(zé)任也就是將重大決策失誤的政治責(zé)任規(guī)范化，對于建立重大決策終身責(zé)任追究制度也都是必要的。

四、健全和完善關(guān)于合憲性審查的法律規(guī)范的有關(guān)問題

合憲性審查工作堪稱是一項(xiàng)重大的社會(huì)系統(tǒng)工程，在黨中央鄭重提出和全國人大莊嚴(yán)確定后，就有一系列的重要工作要做，一系列的重要問題需要解決。除了必須全面、準(zhǔn)確地理解和確定合憲性審查的范圍和對象之外，還有如何健全和完善合憲性審查的組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、工作方式和程序以及懲戒辦法等問題。其中，包括如何切實(shí)樹立和增強(qiáng)“全國人大憲法和法律委員會(huì)”的權(quán)威，并充實(shí)其機(jī)構(gòu)和人員，科學(xué)配置其職能，如何處理好“全國人大憲法和法律委員會(huì)”與全國人大及其常委會(huì)固有的憲法監(jiān)督職能的關(guān)系，以及與全國人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)法工委的法規(guī)備案審查的關(guān)系，以及違憲審查與違法審查的關(guān)系，等等。

要妥善解決和認(rèn)真開展這一系列重要問題和工作，必然就會(huì)遇到如何健全和完善關(guān)于合憲性審查的法律規(guī)范這個(gè)重要問題。

目前，我國與合憲性審查相關(guān)的法律規(guī)范除了憲法明確規(guī)定了全國人大及其常委會(huì)的憲法監(jiān)督職能以及通過設(shè)立“全國人大憲法和法律委員會(huì)”明確了合憲性審查的組織機(jī)構(gòu)，還有十屆全國人大常委會(huì)委員長會(huì)議修訂通過的《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》及《司法解釋備案審查工作程序》的相關(guān)規(guī)定之外，關(guān)于合憲性審查的法律規(guī)范規(guī)定得最集中、最明確的就是《立法法》第99條、第100條和第101條關(guān)于憲法監(jiān)督的程序規(guī)定了。如《立法法》第99條規(guī)定：“國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的要求，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見。前款規(guī)定以外的其他國家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的建議，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見。有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查?！痹偃?，《立法法》第100條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)在審查、研究中認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見、研究意見;也可以由法律委員會(huì)與有關(guān)的專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)召開聯(lián)合審查會(huì)議，要求制定機(jī)關(guān)到會(huì)說明情況，再向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見。制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)月內(nèi)研究提出是否修改的意見，并向全國人民代表大會(huì)法律委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)反饋。全國人民代表大會(huì)法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)根據(jù)前款規(guī)定，向制定機(jī)關(guān)提出審查意見、研究意見，制定機(jī)關(guān)按照所提意見對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例進(jìn)行修改或者廢止的，審查終止。全國人民代表大會(huì)法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)經(jīng)審查、研究認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機(jī)關(guān)不予修改的，應(yīng)當(dāng)向委員長會(huì)議提出予以撤銷的議案、建議，由委員長會(huì)議決定提請常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議決定?！庇秩?，《立法法》第101條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定要求，將審查、研究情況向提出審查建議的國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民反饋，并可以向社會(huì)公開?！?/p>

從《立法法》關(guān)于憲法監(jiān)督的程序的這些規(guī)范和規(guī)定可見，一方面，比較明確地規(guī)定了對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例進(jìn)行合憲性或合法性審查的提起、有關(guān)組織機(jī)構(gòu)、審查方式、運(yùn)行機(jī)制和懲戒辦法等，當(dāng)是難能可貴的;但是，另一方面，又有顯著的不足和疏漏。這些不足和疏漏現(xiàn)在看來至少有以下幾點(diǎn)：第一，它關(guān)于合憲性審查的組織機(jī)構(gòu)的規(guī)定顯然是不符合現(xiàn)行憲法規(guī)定的，因?yàn)?018年3月11日十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過的第五次憲法修正案已將“全國人大法律委員會(huì)”更名為“全國人大憲法和法律委員會(huì)”；第二，提出合憲性或合法性審查要求的機(jī)關(guān)也應(yīng)包括國家監(jiān)察委員會(huì)，因?yàn)榈谖宕螒椃ㄐ拚高€明確了設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)并作出了有關(guān)的各項(xiàng)規(guī)定，這樣我國由人民代表大會(huì)產(chǎn)生并對人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)和受其監(jiān)督的國家機(jī)關(guān)就是“一府一委兩院”；第三，如果不限定于《立法法》所涵蓋的法律法規(guī)事項(xiàng)的話，那么它的這些規(guī)范和規(guī)定只涉及對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例這類抽象行為的合憲性審查，而既未涉及對法律這種重要抽象行為的合憲性審查，更未涉及對公職人員履行公務(wù)的具體行為的合憲性審查，這就是更明顯的缺陷了。所以，需要在參照這些規(guī)范和規(guī)定的基礎(chǔ)上，通過適當(dāng)?shù)男薷幕蜓a(bǔ)充來使之符合現(xiàn)行憲法，并通過其他立法項(xiàng)目來豐富對法律以及公職人員具體行為的合憲性審查的內(nèi)容，從而做到完整、準(zhǔn)確地理解和貫徹實(shí)行合憲性審查的范圍和對象。正因?yàn)槿绱?，有學(xué)者建議應(yīng)該制定《憲法監(jiān)督程序法》來對抽象行為和具體行為及其合憲性審查的組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、工作方式和程序以及懲戒辦法等予以統(tǒng)籌的規(guī)范和規(guī)定，足見健全和完善關(guān)于合憲性審查的法律規(guī)范，也是一項(xiàng)繁重的任務(wù)。

五、結(jié)語

綜上，筆者所主張的合憲性審查其范圍和對象應(yīng)兼顧抽象行為和具體行為兩個(gè)方面的觀點(diǎn)是有理有據(jù)、合情合理的，而且對這里所說的“具體行為”也進(jìn)行了層層界定和限定。首先指的是公職人員的公務(wù)行為，既不涉及到普通老百姓，也不是指的非公務(wù)行為；而且不是指所有公職人員或一般公職人員，而主要是指公權(quán)力行使機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人履行公務(wù)的具體行為，確切地說，在我國是指黨政機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人履行公務(wù)的具體行為應(yīng)當(dāng)納入合憲性審查的范圍；但還須注意，應(yīng)納入合憲性審查范圍的黨政機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人履行公務(wù)的具體行為只有構(gòu)成了濫用權(quán)力的違憲行為，才成為合憲性審查的對象而給予懲戒。文中列舉的典型的濫用權(quán)力的違憲行為就是腐敗分子的重大貪腐行為以及官員或領(lǐng)導(dǎo)干部的重大決策失誤，如果不對這些人的嚴(yán)重瀆職或失職的違憲行為給予違憲制裁和懲戒，就違背了民心和黨心，也會(huì)誤國誤政，并空置了憲法的重要作用和功能。

總之，完整、準(zhǔn)確地理解和貫徹實(shí)行合憲性審查的范圍和對象，進(jìn)而建立和健全對公權(quán)力行使機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人履行公務(wù)的具體行為進(jìn)行合憲性審查的機(jī)制、程序以及法律規(guī)范等，是一項(xiàng)新穎且艱辛復(fù)雜的工作。在我國憲法理論和實(shí)踐中都會(huì)涉及許多新的內(nèi)容和問題，而且從理論和實(shí)踐上都會(huì)增添合憲性審查的難度和復(fù)雜性，有些問題甚至要靠深化政治體制改革和制度創(chuàng)新來解決。但是這對于健全憲法監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)憲法權(quán)威，從而落實(shí)和推進(jìn)新時(shí)代依法治國和依憲治國及依憲執(zhí)政，卻是十分必要和重要的，實(shí)為任重而道遠(yuǎn)，這就賦予了我國法學(xué)和法律工作者義不容辭的艱巨而光榮的使命。