規(guī)劃體制改革背景下棣花社區(qū)村級規(guī)劃實(shí)踐與思考

柴祿 杜娜

摘 要 規(guī)劃體制改革是為了將各類空間要素統(tǒng)一到“一張圖”中，有利于提升村莊治理能力，也有利于全域國土的管控。做好現(xiàn)階段村莊規(guī)劃的基本思路是確定規(guī)劃目標(biāo)，開展深入調(diào)研，統(tǒng)籌做好空間安排和產(chǎn)村融合發(fā)展規(guī)劃。基于此，結(jié)合陜西省商洛市丹鳳縣棣花社區(qū)村莊規(guī)劃實(shí)踐，提出充分發(fā)揚(yáng)“人文關(guān)懷”精神、做好動態(tài)監(jiān)測強(qiáng)化管理、突出整治規(guī)劃抓手作用、強(qiáng)化村民參與等建議。

關(guān)鍵詞 規(guī)劃體制;村莊規(guī)劃;空間布局

中圖分類號：TU98 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.33.070

從國家戰(zhàn)略角度看，為了實(shí)現(xiàn)“看得見山，望得見水，記得住鄉(xiāng)愁”的樸素人文關(guān)懷，深入貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，做好村莊規(guī)劃尤為重要。從解決現(xiàn)實(shí)問題的角度看，做好村莊規(guī)劃是提升治理能力和做好國土空間全域用地管控的重要手段。

同時，多規(guī)合一是近年來我國空間規(guī)劃體制改革的方向，將鄉(xiāng)村保護(hù)空間、用地邊界、建設(shè)項(xiàng)目與空間信息有效融合至“一張圖”中，形成“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”[1]。目前，國土空間規(guī)劃體系逐步建立，融合并取代以往的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”[2]。此后將由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃，作為新規(guī)劃體系中的詳細(xì)規(guī)劃。村莊規(guī)劃在規(guī)劃體制改革后具有重要的地位，做好國土空間規(guī)劃中的村莊規(guī)劃是一項(xiàng)重要的課題。

1 規(guī)劃體制改革背景下村莊規(guī)劃編制的基本思路

以上位規(guī)劃為依據(jù)，制定符合村情民情的規(guī)劃目標(biāo)，以資源承載力和國土空間開發(fā)適宜性評價為基礎(chǔ)，以生態(tài)保護(hù)為前提，以守住永久基本農(nóng)田為底線，堅(jiān)持集約用地集中建設(shè)原則，嚴(yán)守“三生空間”底線，優(yōu)化各類用地布局，培育適宜的特色產(chǎn)業(yè)，建設(shè)村容整潔、生產(chǎn)富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明的美麗鄉(xiāng)村[3-5]。

1.1 以問題和需求為導(dǎo)向，因地制宜確定規(guī)劃目標(biāo)

村域的問題就是村規(guī)劃內(nèi)生需求的根。為此，村莊規(guī)劃應(yīng)圍繞黨的十八屆五中全會提出的五大發(fā)展理念，探尋村域發(fā)展的問題和短板，從村域現(xiàn)實(shí)條件出發(fā)，解決現(xiàn)實(shí)與理想的矛盾，服務(wù)規(guī)劃目標(biāo)[6]。同時，結(jié)合村莊區(qū)位、交通、自然資源稟賦和人文傳承特點(diǎn)，科學(xué)合理地制定符合村域發(fā)展的規(guī)劃目標(biāo)。

1.2 做好實(shí)地調(diào)研，深入摸清村況村情

村莊規(guī)劃不能簡單照搬固定模式，而是應(yīng)該深入調(diào)研村域基本情況和民情的基礎(chǔ)上，細(xì)致入微地做好規(guī)劃?，F(xiàn)場踏勘、問卷調(diào)查、會議對接等方式都是村莊規(guī)劃編制的基礎(chǔ)且極其重要的工作，也是村莊規(guī)劃“編有所用、規(guī)劃落地”的基礎(chǔ)。村規(guī)劃作為詳細(xì)規(guī)劃的一種，必須以“接地氣”為基礎(chǔ)特性。因此，要深入調(diào)研了解村域現(xiàn)狀和潛在的品質(zhì)，了解村民生產(chǎn)生活現(xiàn)狀與實(shí)際需求，全面掌握規(guī)劃區(qū)域的基本情況，明確村域村情。

1.3 以“底線”為約束，優(yōu)化空間規(guī)劃格局

以生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間為基底，形成城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護(hù)邊界、生態(tài)保護(hù)紅線三條控制“底線”。以三線劃定結(jié)果為依據(jù)，優(yōu)化建設(shè)用地布局，合理優(yōu)化調(diào)整農(nóng)村居民點(diǎn)布局，統(tǒng)籌安排生產(chǎn)生活、休閑游憩、工礦產(chǎn)業(yè)等各類用地的空間布局，并預(yù)留一定的建設(shè)留白用地。同時，提出空間管制的四區(qū)劃定范圍，即允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)。

1.4 以“特色”為動力，促進(jìn)產(chǎn)村融合

村莊規(guī)劃要統(tǒng)籌好保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系，其中發(fā)展離不開產(chǎn)業(yè)支撐。不同的村莊資源稟賦和區(qū)位、文化習(xí)慣等特征各不相同，要利用村莊自身特色尋找經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，定位好主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和輔助產(chǎn)業(yè)，制定政策措施引導(dǎo)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展。在保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性的前提下發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)。

2 棣花社區(qū)村莊規(guī)劃的實(shí)踐

2.1 規(guī)劃區(qū)概況

棣花社區(qū)地處丹鳳縣西部，丹江沿岸，古時為“六百里商於古道”上有名的棣花驛，早年因盛產(chǎn)棣花、棠花而得名。棣花社區(qū)地處商洛市區(qū)和丹鳳縣城之間，是棣花鎮(zhèn)政府駐地。棣花社區(qū)距丹鳳縣城約15 km，西距商洛市區(qū)28 km。

2.2 因地制宜，確定規(guī)劃目標(biāo)

依托棣花社區(qū)獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢、文化旅游優(yōu)勢、生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢和良好的基礎(chǔ)條件，以實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為契機(jī)，建設(shè)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡膰壹壡貛X南麓一流的新型文化旅游社區(qū)。

2.3 三區(qū)劃定，強(qiáng)化空間管制

合理布局農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地和生態(tài)用地，從布局和規(guī)模兩方面進(jìn)行調(diào)控（圖1）。在生態(tài)保護(hù)格局不受到干擾的情況下進(jìn)行建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)用地保護(hù)范圍的劃定。

強(qiáng)化以土地用途分區(qū)管制和“四區(qū)”管制的空間管制措施。允許建設(shè)區(qū)包括建設(shè)用地開發(fā)邊界內(nèi)規(guī)劃期間保留和新增的居民點(diǎn)用地，規(guī)劃期間需要保留和新建的城鎮(zhèn)和獨(dú)立工礦用地等。有條件建設(shè)區(qū)包括規(guī)劃建設(shè)區(qū)規(guī)模邊界以外與擴(kuò)展邊界以內(nèi)區(qū)域。限制建設(shè)區(qū)包括基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、一般農(nóng)地區(qū)、林業(yè)用地區(qū)、牧業(yè)用地區(qū)等。禁止建設(shè)區(qū)主要為丹江保護(hù)區(qū)范圍。

2.4 產(chǎn)村融合，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)

以“一個核心多個支撐”為主要發(fā)展布局方向（圖2），依托景區(qū)優(yōu)勢提高人氣、擴(kuò)大影響、打造品牌。定位棣花古鎮(zhèn)文化旅游，以宋金文化、名人文化和古道文化為三大內(nèi)涵主題。其中主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是文化旅游業(yè)，輔助產(chǎn)業(yè)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。“一個核心”：以棣花古鎮(zhèn)文化旅游區(qū)為主要核心?！岸鄠€支撐”：以棣花古鎮(zhèn)周圍丹江娛樂、運(yùn)動休閑區(qū)、食用菌觀光園、核桃生態(tài)觀光園為主要支撐。

2.5 村鎮(zhèn)建設(shè)，提升設(shè)施承載

加強(qiáng)提升村鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)綜合承載能力（圖3）。合理規(guī)劃建設(shè)村鎮(zhèn)小學(xué)、幼兒園、養(yǎng)老院和托兒所等機(jī)構(gòu)位置。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面主要提升道路通達(dá)水平，實(shí)現(xiàn)全方位硬化道路，達(dá)到家家戶戶“七通一平”。

3 村莊規(guī)劃編制的思考與建議

國土空間規(guī)劃是我國規(guī)劃管理體制改革的重要一環(huán)，在此規(guī)劃未開始編制之前，對于多規(guī)合一的村莊規(guī)劃編制，筆者提出以下4點(diǎn)思考和建議。

3.1 村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揚(yáng)“人文關(guān)懷”精神

我國是人民民主國家，一切為了人民，因此村莊規(guī)劃應(yīng)該突出以人為本的精神，注重生產(chǎn)生活環(huán)境的整治和村莊景觀風(fēng)貌的營造，提升村民的幸福感和歸屬感，讓村民能“記得住鄉(xiāng)愁”[7]。

村莊規(guī)劃也要做好文化傳承，注重保護(hù)并發(fā)揚(yáng)好村域內(nèi)傳統(tǒng)文化的精髓，保護(hù)、開發(fā)、利用、挖掘好各類文化遺產(chǎn)，包括名勝古跡和一些非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。一個村莊的文化遺產(chǎn)是源遠(yuǎn)流長的，是村落的靈魂。

3.2 做好動態(tài)監(jiān)測，強(qiáng)化規(guī)劃管理

擯棄以往“重藍(lán)圖、輕落實(shí)”的規(guī)劃管理模式，從規(guī)劃編制完成到規(guī)劃實(shí)施和管理全方位進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測[8]。利用地理信息技術(shù)和遙感測量技術(shù)強(qiáng)化規(guī)劃管理。村莊規(guī)劃應(yīng)該建立一個統(tǒng)一的空間規(guī)劃技術(shù)平臺，通過地籍、權(quán)屬、空間管制、現(xiàn)狀等圖層的疊加和圖斑信息關(guān)聯(lián)，綜合管理規(guī)劃審批和修改事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)“一張圖”的管理。

3.3 重點(diǎn)突出整治規(guī)劃的抓手作用

村莊整治包含村莊風(fēng)貌整治、土地整治、空心村整治、廢棄工礦用地整治等眾多類型，利用整治規(guī)劃使村莊空間利用集約程度提高，更加宜居宜業(yè)。因此，整治規(guī)劃是村莊規(guī)劃實(shí)施管理的重要抓手，在規(guī)劃體制改革背景下的村莊規(guī)劃應(yīng)該將村莊整治內(nèi)容作為重點(diǎn)。

3.4 充分尊重農(nóng)民意愿，突出村民參與

村規(guī)劃編制要公開、透明，切實(shí)保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，廣泛聽取村民意愿，維護(hù)村民權(quán)益，保障村民參與規(guī)劃編制及實(shí)施建設(shè)、日常監(jiān)督管理的權(quán)利。充分發(fā)揮村民主導(dǎo)地位，加強(qiáng)規(guī)劃政策宣傳、引導(dǎo)，深化村民自我教育，自我管理。

4 結(jié)語

國土空間規(guī)劃編制工作已經(jīng)在全國范圍內(nèi)逐漸展開，作為其基礎(chǔ)支撐作用的村莊規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃處于同等重要的地位。在規(guī)劃體制改革背景下，村莊規(guī)劃要因地制宜，以人為本，加強(qiáng)空間布局和用地管理，提升設(shè)施水平，做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。同時，也應(yīng)該擯棄以往“藍(lán)圖式”規(guī)劃理念，轉(zhuǎn)向“實(shí)用型”規(guī)劃，突出“接地氣”的基本屬性。這就需要村莊規(guī)劃充分發(fā)揚(yáng)“人文關(guān)懷”精神，強(qiáng)化動態(tài)監(jiān)測實(shí)施管理，突出整治規(guī)劃的治理作用，重視村民發(fā)展意愿，讓村莊真正有特色，建設(shè)“望得見山，看得見水，記得住鄉(xiāng)愁”的最美鄉(xiāng)村。

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（責(zé)任編輯：劉 昀）