從內(nèi)嵌到共生：后脫鉤時代政府與行業(yè)協(xié)會關(guān)系新框架

羅文恩 王利君

摘要：“政會共生”是脫鉤改革之后政府與行業(yè)協(xié)會關(guān)系的一種可能形式。在政會共生模式下行業(yè)協(xié)會的角色定位、組織功能、內(nèi)部治理、收入來源以及與政府的互動關(guān)系，均與當下主流觀點存在明顯差別。政會共生關(guān)系具有三個鮮明的特征：政府與行業(yè)協(xié)會在推動當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展方面利益契合;政府與行業(yè)協(xié)會在達成目標過程中雙向依賴;雙方確立制度化的長期合作關(guān)系。政會共生關(guān)系的建立并非易事，必須具備四個條件：有為政府的角色預(yù)設(shè)、服務(wù)型政府理念的普及、行業(yè)協(xié)會發(fā)展成熟以及行業(yè)協(xié)會擁有高自主性。近年來深圳市福田區(qū)政府與行業(yè)協(xié)會的互動關(guān)系，已經(jīng)在一定程度上體現(xiàn)了政會共生的雛形。

關(guān)鍵詞：行業(yè)協(xié)會;政會關(guān)系;政會共生;雙向依賴;脫鉤改革

中圖分類號：C916

文獻標志碼：A

文章編號：1007-9092（2020）01-0024-009

一、引言

市場經(jīng)濟發(fā)展離不開政府、市場主體以及各界社會力量的共同推動。其中，行業(yè)協(xié)會作為重要的社會力量之一所發(fā)揮的作用不容小覷。然而，由于我國大部分行業(yè)協(xié)會是在行政體制改革和政府職能調(diào)整過程中以“自上而下”方式設(shè)立的，因行政化色彩濃厚而帶來諸多弊端。為了推進行業(yè)協(xié)會的自治進程，從1991年開始國家相關(guān)職能部門陸續(xù)頒布各項政策以加快社會組織的民間化步伐，行業(yè)協(xié)會也相繼經(jīng)歷了“三脫鉤”、“四脫鉤”和“五脫鉤”等多次脫鉤改革。

十八屆三中全會后，2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》，要求各級行政機關(guān)與其主辦、主管、聯(lián)系、掛靠的行業(yè)協(xié)會商會實現(xiàn)“機構(gòu)、人事、資產(chǎn)財務(wù)、職能、黨建與外事”五個方面的徹底脫鉤（簡稱“五分離，五規(guī)范”），標志著我國全面脫鉤改革拉開序幕。此后，分別在2015年、2016年和2017年進行了三個批次的脫鉤試點工作，并在2019年6月將脫鉤改革工作從中央試點改為全面推行。截至2019年6月，納入脫鉤改革的全國性行業(yè)協(xié)會共795家，其中422家已完成脫鉤，這意味著我國行業(yè)協(xié)會總體上即將步入后脫鉤時代，如何重塑政府部門與行業(yè)協(xié)會的“應(yīng)然”關(guān)系不僅僅是亟需探討的一個理論議題，也有助于指引行業(yè)協(xié)會在完成政會分離“手術(shù)”后走向良性發(fā)展道路。

關(guān)于政府與行業(yè)協(xié)會關(guān)系的中國本土化演繹，目前學(xué)術(shù)界有三大主流觀點：一是把行業(yè)協(xié)會視為地方政府的“依附工具”，在這一觀點下行業(yè)協(xié)會鑲嵌于國家肌體內(nèi)部，缺乏基本的組織自主性，雙方實質(zhì)上形成了一種內(nèi)嵌關(guān)系;二是把行業(yè)協(xié)會視為發(fā)揮上傳下達作用的“橋梁紐帶”，這一觀點指出行業(yè)協(xié)會具有典型的“官民二重性”，一方面作為官辦機構(gòu)傳達政府意圖和執(zhí)行相關(guān)政策，一方面代表會員向上反映集體訴求，但服務(wù)中心往往偏重于政府部門，實際上成為業(yè)務(wù)主管單位的“助手”;三是把行業(yè)協(xié)會視為服務(wù)會員的“俱樂部組織”或者“互益性法人”，這一觀點認為行業(yè)協(xié)會建立在會員意思自治基礎(chǔ)上，核心職責是維護內(nèi)部成員利益而無提供行業(yè)公共品或者追求公共價值的義務(wù)，因而與政府部門構(gòu)成相互獨立的關(guān)系，在某些情形下政府出于需要可與行業(yè)協(xié)會達成短暫合作關(guān)系。隨著行業(yè)協(xié)會與政府職能部門徹底脫鉤，內(nèi)嵌關(guān)系抑或助手關(guān)系已經(jīng)難于刻畫政會關(guān)系的動態(tài)變化與發(fā)展趨勢。而互益組織的提法，盡管抓住了脫鉤改革之后行業(yè)協(xié)會依法自治的核心特質(zhì)，但是卻忽略了兩個重要問題：1）過于強調(diào)服務(wù)內(nèi)部成員可能引發(fā)行業(yè)利益代表的碎片化，從而為整個行業(yè)發(fā)展帶來不利影響;2）行業(yè)協(xié)會屬于產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的重要參與者，有別于一般的基于會員制的興趣團體（例如登山愛好者協(xié)會、廣場舞團隊等等），自身的決策與行動具有很強“外溢性”，甚至?xí)r常表露出“公法人”的傾向，政府部門往往對行業(yè)協(xié)會這類經(jīng)濟類社會團體施加更嚴格的監(jiān)管（同時也給予更大力度的支持）。故此，由互益組織這個概念來涵蓋所有類型的行業(yè)協(xié)會值得商榷。

鑒于此，本文在吸納已有觀點的基礎(chǔ)上提出“政會共生”概念來構(gòu)建脫鉤改革之后政府與行業(yè)協(xié)會之間的一種可能關(guān)系。在政會共生關(guān)系下，行業(yè)協(xié)會從本質(zhì)上看是一種共益組織，兼具“會員服務(wù)者”和“行業(yè)助推器”兩大核心角色。政府和行業(yè)協(xié)會在推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面利益契合，在實現(xiàn)共同目標過程中雙向依賴，并且建立了長期的制度化合作關(guān)系。本文將首先梳理政會關(guān)系演變的相關(guān)文獻，然后探討政會共生內(nèi)涵和基本特征，以及建立這種“理想類型”關(guān)系所需要的基本條件。最后，本文以深圳市福田區(qū)的實踐為例對政會共生關(guān)系進行初步經(jīng)驗檢視。

二、理論回顧：脫鉤改革與政會關(guān)系演變

從改革開放以來，學(xué)界對于政府與行業(yè)協(xié)會關(guān)系的探討從未停止。然而，在政治經(jīng)濟環(huán)境持續(xù)性變化、企業(yè)等市場經(jīng)濟主體不斷生長分化等因素的影響下，政會關(guān)系一直處于動態(tài)變化當中，以致學(xué)界對于政府與行業(yè)協(xié)會的關(guān)系產(chǎn)生了多樣化的觀點，并未達成共識。

從政府與行業(yè)協(xié)會關(guān)系遠近的視角來看，目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界大抵存在三個主流觀點：

一是認為行業(yè)協(xié)會屬于“依附工具”，這一定位下行業(yè)協(xié)會成為政府職能部門的附庸，主動或被動嵌入國家機器的內(nèi)部，形成“內(nèi)嵌”式的政會關(guān)系。內(nèi)嵌關(guān)系下行業(yè)協(xié)會名為民間組織，實際上展現(xiàn)出強烈的行政色彩，在財務(wù)機制、人事機制等方面均依附政府職能部門運行，即存在“組織外形化”現(xiàn)象。政府和行業(yè)協(xié)會的內(nèi)嵌關(guān)系存在兩種形式：一種是行業(yè)協(xié)會的被動內(nèi)嵌，即由于政府職能轉(zhuǎn)變或精簡機構(gòu)、人員分流的需要而自上而下成立行業(yè)協(xié)會，形成“建制式”依附。在被動內(nèi)嵌中，大多數(shù)行業(yè)協(xié)會的組建在實質(zhì)上是政府職能部門人員的整體轉(zhuǎn)制;另一種則是行業(yè)協(xié)會的主動嵌入，即行業(yè)協(xié)會為了獲得合法性和資源優(yōu)勢，主動尋求嵌入政府內(nèi)部，這種主動嵌入主要發(fā)生在“自下而上”組建的行業(yè)協(xié)會。尤其是在雙重管理體制下，行業(yè)協(xié)會被迫為自己尋找一個業(yè)務(wù)主管單位，自下而上組建的行業(yè)協(xié)會主動靠近黨政機關(guān)，接受其吸納。

第二種觀點認為行業(yè)協(xié)會屬于政府部門與企業(yè)之間的“橋梁紐帶”，主要發(fā)揮“上傳下達”的中介作用，一方面向下傳達政府意圖和執(zhí)行相關(guān)政策，一方面向上反映企業(yè)訴求，為內(nèi)部成員爭取利益。在這種觀點下政府與行業(yè)協(xié)會雖然保持一定的距離，但仍然存在剪不斷、理還亂的關(guān)系，行業(yè)協(xié)會呈現(xiàn)典型的“官民二重性”特征，并利用這種半官半民的特殊身份攫取組織運作所需的各類資源。名義上，行業(yè)協(xié)會接受政府和企業(yè)的“雙重賦權(quán)”并提供雙向服務(wù)，但事實上服務(wù)重心往往在于政府而非企業(yè)，成為政府部門的助手。在政府控制以及部分企業(yè)對于政府的習(xí)慣性依賴下，行業(yè)協(xié)會較難得到會員的信任，故而行業(yè)協(xié)會為了生存，會員企業(yè)并非其首要服務(wù)對象，而做到與政府最大化的利益契合，為政府服務(wù)才能保證其生存并獲得一系列發(fā)展機會。

黨的十八屆三中全會以來，“市場在資源配置中起決定性作用”成為各方共識，加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制成為我國社會體制改革的基本要求。在這一背景下，2015年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》，標志著我國行業(yè)協(xié)會進入全面脫鉤時代。自此行政權(quán)力退出行業(yè)協(xié)會內(nèi)部治理，行業(yè)協(xié)會不再是政府的附屬單位而是獨立自治的民間法人機構(gòu)?！耙栏焦ぞ摺蹦酥痢皹蛄杭~帶”只能是政會關(guān)系演變過程中出現(xiàn)的短暫性狀態(tài)，隨著行業(yè)協(xié)會自治權(quán)的獲取便失去其說服力。

近些年來行業(yè)協(xié)會作為“互益組織”的觀點在學(xué)術(shù)界受到廣泛關(guān)注和討論。這一觀點的持有者認為行業(yè)協(xié)會的目標是實現(xiàn)會員的共同利益，而包含非會員在內(nèi)的行業(yè)整體利益卻不在其目標范圍之內(nèi)。行業(yè)協(xié)會將重心向協(xié)會會員轉(zhuǎn)移，才是得以生存并獲得長遠發(fā)展的首要方式，這也是行業(yè)協(xié)會在面對環(huán)境變化時改變自身以獲得生存機會的發(fā)展策略。在互益組織角色定位之下行業(yè)協(xié)會依法自治，與政府部門相互獨立，但是并不意味著與政府部門不存在合作，政府出于需要可以通過購買服務(wù)等方式與其建立協(xié)作關(guān)系。然而筆者認為，最少從理論上講政府與互益組織的合作關(guān)系應(yīng)該是偶發(fā)的、非制度化的并且有明確的合約標的。因為，互益組織的核心職能是服務(wù)會員，提供行業(yè)公共品僅僅是次要的、附屬的、可有可無的職責。而政府推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的舉措，應(yīng)該指向如何加大行業(yè)公共品的供給（例如行業(yè)標準、產(chǎn)業(yè)平臺、行業(yè)研究、人才培訓(xùn)等）。如果行業(yè)協(xié)會的公共屬性或者代表性不足，政府的扶持措施會引發(fā)行業(yè)競爭不公的問題，即僅僅讓協(xié)會內(nèi)部成員得益，而外部的非會員企業(yè)則不能享有公共資源。此外，在一業(yè)多會、會員覆蓋率低的情形下，互益組織的定位容易導(dǎo)致行業(yè)利益代表的碎片化，甚至可能引發(fā)協(xié)會之間為了爭奪會員而惡性競爭的問題，政府部門在推行產(chǎn)業(yè)政策時面臨如何選擇一個權(quán)威的合作伙伴的困境。

互益組織觀點讓行業(yè)協(xié)會重新回歸社會團體的民間屬性，迎合了我國社會體制改革的總體趨勢，并在一定程度上克服了半官半民身份所造成的行業(yè)協(xié)會職責不清、功能失調(diào)和活力不足的弊端。在行業(yè)協(xié)會發(fā)展早期階段，強調(diào)服務(wù)會員有助于行業(yè)協(xié)會贏得企業(yè)信任、擴大會員數(shù)量并逐步提升組織能力和聲譽。然而，當行業(yè)協(xié)會處于成熟階段并擁有較高代表性時，其自身決策和行為不僅僅影響內(nèi)部成員，亦可能輻射到產(chǎn)業(yè)鏈上的供應(yīng)商、客戶乃至普通公眾，具有很強的外溢性或者外部性，故而提供行業(yè)公共品乃至追求行業(yè)整體利益理應(yīng)成為其義務(wù)，此時行業(yè)協(xié)會的屬性既包含內(nèi)部互益又包含外部公益，更符合筆者所提出的共益組織定義。在這種情形之下，政府與行業(yè)協(xié)會之間的互動也變得更加頻繁和緊密，而非先前的相互獨立、偶發(fā)合作關(guān)系。一方面，政府部門需要對行業(yè)協(xié)會施加嚴格監(jiān)管以避免其帶來嚴重的負外部性;另一方面，當行業(yè)協(xié)會積極提供公共品時政府部門更樂意對其進行扶持和資助，從而建立親密的合作伙伴關(guān)系。下文筆者將提出“政會共生”概念對這一新型的政府與行業(yè)協(xié)會互動關(guān)系加以詳細闡述。

三、共生視角下的政會關(guān)系

（一）政會共生的內(nèi)涵與特征

“共生”（Symbiosis）一詞源于生物學(xué)。1979年，德國生物學(xué)家德貝里（Anton de Bary）最先提出“共生”這一概念，他將共生定義為一種自組織現(xiàn)象：在兩種生物體之間，出于生存的需要必然按照某種方式互相依存、相互作用，形成共同生存、協(xié)同進化的關(guān)系，這種關(guān)系即為共生。生物學(xué)上的共生是對達爾文進化論的修正和延伸，不同物種之間并非完全的競爭關(guān)系，亦存在相互依賴、共同發(fā)展的其他關(guān)系，這也使得共生理論成為生物研究上的一項重大突破，并逐漸被運用于其他領(lǐng)域。共生理論最先被借鑒和運用在經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域，后來逐步在管理學(xué)和其他社會科學(xué)領(lǐng)域拓展開來，用以表示在社會個體或組織之間的資源相互依賴。以這種資源依賴為基礎(chǔ)，雙方主體可以形成一種互相結(jié)合、互相需求的合作模式，這種合作模式即為共生。

共生關(guān)系的實質(zhì)是共生系統(tǒng)內(nèi)相關(guān)主體之間的資源依賴和交換關(guān)系，且這種資源依賴和交換并不會影響相關(guān)主體的自主性，因此有不少學(xué)者將共生關(guān)系應(yīng)用于描述政府與社會組織的關(guān)系。本文所關(guān)注的共生雙方主體——政府與行業(yè)協(xié)會，同時存在著優(yōu)勢資源的相互依賴，更多表現(xiàn)為“強-強”關(guān)系下的互惠共生，即雙方處于對等的地位，能平等地對話、交流、協(xié)商與合作，同時兩者相互依賴，不存在某一方單向依附于另一方的情況?；诠采膬?nèi)涵，筆者提煉出政府與行業(yè)協(xié)會共生的三個基本特征：利益契合、雙向依賴以及合作制度化。

1.政會利益契合。政府的一個基本經(jīng)濟職責是促進地方經(jīng)濟增長和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在“晉升錦標賽”模式下，地方經(jīng)濟績效與官員晉升之間存在顯著相關(guān)關(guān)系。而行業(yè)協(xié)會的核心職能是服務(wù)會員企業(yè)和推動整個行業(yè)成長，行業(yè)的發(fā)展壯大反過來有助于協(xié)會獲取更多資源和打造更大影響力。因此，在一定程度上政府和行業(yè)協(xié)會有著一致的利益目標。為了促進利益目標的實現(xiàn)，政府制定專項產(chǎn)業(yè)政策，通過產(chǎn)業(yè)政策的實施和產(chǎn)業(yè)資金的補貼發(fā)放為企業(yè)創(chuàng)造良好的營商環(huán)境，而行業(yè)協(xié)會則是通過政策參與、市場調(diào)研、訴求表達、舉辦展會、制定行業(yè)標準以及行業(yè)自律等多種方式為企業(yè)提供各項服務(wù)、規(guī)范企業(yè)行為并促進行業(yè)良性發(fā)展。在政會各自的職能履行過程中，可以促進行業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級，同時實現(xiàn)政會共同利益目標的達成。

當然，并非所有行業(yè)協(xié)會都能做到與政府達成一致的利益目標。一般而言，如果某個產(chǎn)業(yè)是地方政府認可的支柱產(chǎn)業(yè)或者新興產(chǎn)業(yè)，則協(xié)會與政府利益契合的程度更高。反過來，如果是所謂“落后”產(chǎn)業(yè)或者在政府規(guī)劃中需要轉(zhuǎn)移到外地的產(chǎn)業(yè)，則雙方的利益目標就較難達成一致。甚至在某些情形下，行業(yè)協(xié)會有可能由于利益沖突而站在政府對立面進行博弈，例如行業(yè)協(xié)會參與實施壟斷行為、不正當阻擾非會員企業(yè)發(fā)展、違法舉辦各類評比評獎活動、擾亂行業(yè)和市場經(jīng)營秩序等等。

2.政府與行業(yè)協(xié)會雙向依賴。在促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級的過程中，政府和行業(yè)協(xié)會均有著各自的優(yōu)勢地位，留有充分的資源依賴和交換的空間。對于行業(yè)協(xié)會而言，主管經(jīng)濟的政府部門掌握著大量推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的公共資源，也是行業(yè)管理的權(quán)威機構(gòu)，與主管部門開展合作可以幫助協(xié)會樹立行業(yè)公信力，獲取提供行業(yè)公共品所需的各類資源，故而行業(yè)協(xié)會不可避免地對政府有一定的依賴性。

對于政府而言，由于行業(yè)協(xié)會具有高度的專業(yè)性、技術(shù)性和靈活性，可以通過履行職能為會員企業(yè)服務(wù)，并通過制定行業(yè)標準、參與行業(yè)政策制定等為行業(yè)發(fā)展創(chuàng)造機會而推動整個行業(yè)發(fā)展。政府可以通過扶持行業(yè)協(xié)會成長的方式，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的專業(yè)優(yōu)勢和平臺作用，達到服務(wù)企業(yè)和推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標。同時，由于行業(yè)協(xié)會了解行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，通過行業(yè)協(xié)會，政府得以了解行業(yè)發(fā)展的相關(guān)困境以及需求，有的放矢地制定產(chǎn)業(yè)扶持政策和推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級。離開行業(yè)協(xié)會的支持，政府部門的產(chǎn)業(yè)推動政策將事倍功半，甚至難于有效落地執(zhí)行。

總結(jié)而言，政府和行業(yè)協(xié)會在共生模式下具有各自的比較優(yōu)勢，在達成產(chǎn)業(yè)發(fā)展這一共同目標時表現(xiàn)出一定的相互依賴性。這種雙向依賴，是政府意識到自身治理不足，主動尋求與社會力量合作以及以行業(yè)協(xié)會為代表的社會力量從政府方尋求組織合法性和行政資源的結(jié)果。

3.制度化的長期合作關(guān)系。政會共生與當下有學(xué)者提出的“新型合作伙伴”關(guān)系一個重要區(qū)別在于后者僅將關(guān)注點放在市場機制和法律程序限制下的政府購買服務(wù)方面，這種以購買服務(wù)為載體的合作關(guān)系更像是市場中的買方和賣方的關(guān)系，雙方之間偏向短期性的、項目性的合作，亦有學(xué)者將之稱為“建設(shè)性的伙伴關(guān)系”。而共生關(guān)系下政府與行業(yè)協(xié)會利益契合、雙向依賴，雙方將自然而然建立一種長期的、穩(wěn)定的、體系化的合作機制，而不僅僅局限于短期的政府購買項目。政府部門充分考慮行業(yè)協(xié)會的長遠發(fā)展，為其發(fā)展壯大提供多樣化扶持策略，包括為行業(yè)公共品的供給提供資助，積極培養(yǎng)行業(yè)協(xié)會管理人才，協(xié)助行業(yè)協(xié)會提升組織能力等等。在這種合作機制之下，雙方各自明確角色定位，形成平等的分工。雙方也將建立制度化的互動機制，從而優(yōu)化行業(yè)協(xié)會的政策參與渠道，避免以私人關(guān)系為基礎(chǔ)的政會接觸，代之以制度化的、公開的政策參與。

概而述之，在政會共生模式下行業(yè)協(xié)會的角色定位、組織功能，內(nèi)部治理、收入來源以及與政府的互動關(guān)系，均與當下主流觀點存在明顯差別。表1總結(jié)了政會關(guān)系主要類型以及不同類型下行業(yè)協(xié)會的主要特征。

（二）構(gòu)建政會共生關(guān)系的前提條件

本文所探討的政會共生關(guān)系是脫鉤改革之后政府與行業(yè)協(xié)會互動的一種“理想類型”，而非當下我國政會關(guān)系中普遍存在的實際狀態(tài)。從我國現(xiàn)階段行業(yè)協(xié)會發(fā)展現(xiàn)狀來看，除了深圳、溫州、寧波、廣州等少數(shù)民營經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)行業(yè)協(xié)會發(fā)展較為成熟外，大部分地區(qū)的行業(yè)協(xié)會仍然面臨組織規(guī)模小、經(jīng)營能力和獲取資源能力不足、組織功能發(fā)揮有限以及尚未與政府職能部門全面脫鉤等諸多困境，政會共生的建立將面臨重重挑戰(zhàn)。筆者認為，構(gòu)建良好的政會共生關(guān)系需要具備四個基本條件，包括有為政府的角色預(yù)設(shè)、服務(wù)型政府理念的普及、行業(yè)協(xié)會擁有較高的成熟度和自主性。下文將逐一進行論述。

首先是有為政府的角色預(yù)設(shè)。所謂有為政府，即在不同環(huán)境背景下適宜地對市場進行培育、保護、支持和監(jiān)督，糾正市場失靈并增進全社會各階層長期福利水平的政府。根據(jù)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)的思想內(nèi)涵，國家經(jīng)濟的發(fā)展必然是建立在“有效市場”和“有為政府”相互結(jié)合的基礎(chǔ)之上的，尤其是在社會主義市場經(jīng)濟下的中國，要把社會主義基本制度與市場經(jīng)濟相結(jié)合，既需要“有效的市場”，也離不開“有為的政府”。值得注意的是，有為政府并非要求政府不作為或亂作為，而是指政府對經(jīng)濟市場進行有限且有效的干預(yù)，包括制定產(chǎn)業(yè)政策，以實現(xiàn)有效整合資源、優(yōu)化資源配置等。這就要求我國政府不僅僅充當著制定游戲規(guī)則的角色，更應(yīng)當適當參與游戲，保證游戲的有序進行。否則，若政府缺乏參與市場的積極性和動力，不作為推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級的主體之一，便無法構(gòu)成完整的共生系統(tǒng)。

其次，服務(wù)型政府理念的普及。建設(shè)服務(wù)型政府是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。與傳統(tǒng)管制型政府不同，傳統(tǒng)政府所要達到的是一種絕對管控的狀態(tài)，而服務(wù)型政府則強調(diào)向社會簡政放權(quán)。服務(wù)型政府的特征之一在于政府積極與各個社會力量進行互動，而社會則主動配合政府，在雙方的協(xié)調(diào)合作下進行公共服務(wù)的供給。服務(wù)型政府對行業(yè)協(xié)會秉持一種“支持而不干預(yù)”的態(tài)度，在向行業(yè)協(xié)會提供各種資源的同時留下充裕的制度空間，確保行業(yè)協(xié)會依法獨立運作和靈活發(fā)揮作用。然而目前我國仍然處于全能型政府向服務(wù)型政府過渡的階段，讓這一轉(zhuǎn)變步伐向前邁進需要政府把握好自身干預(yù)的尺度和范圍，整合社會資源，加快自身職能轉(zhuǎn)移。同樣重要的是，社會組織應(yīng)當在優(yōu)化自身結(jié)構(gòu)、完善內(nèi)部治理機制的基礎(chǔ)上主動與政府部門協(xié)同互動，方可推動政會共生關(guān)系的形成。

此外，政會共生能否確立亦受到行業(yè)協(xié)會發(fā)展程度的深刻影響，要求行業(yè)協(xié)會具有較高的組織成熟度和自主性。行業(yè)協(xié)會成熟度可以從收支規(guī)模、專職人員數(shù)量和流失率、內(nèi)部管理和治理架構(gòu)的規(guī)范性、服務(wù)會員和提供行業(yè)公共品的能力以及行業(yè)輻射力等多個維度加以衡量。只有發(fā)展成熟的行業(yè)協(xié)會才有著較高的會員代表性，充分了解企業(yè)需求和行業(yè)需求，有能力將服務(wù)范圍拓展至整個行業(yè)，對政府產(chǎn)生較大的影響，做到既不依附于政府、亦不依附于會員企業(yè)，獲得會員和政府的雙重青睞。自主性意味著除接受政府的合規(guī)性監(jiān)管之外，組織運作和內(nèi)部治理均不受政府影響和干預(yù)。只有自主性較高的行業(yè)協(xié)會，才可能做到在組織章程的框架下進行自我管理、自我服務(wù)和自我發(fā)展，擁有和政府平等對話的權(quán)力和能力。誠然，行業(yè)協(xié)會較高的組織成熟度和自主性是共生關(guān)系形成的兩個重要前提。

四、政會共生的初步經(jīng)驗檢視：深圳福田區(qū)的實踐

2012年福田區(qū)政府成立企業(yè)發(fā)展服務(wù)中心（簡稱為“企服中心”），將其一部分職能確立為引導(dǎo)和扶持行業(yè)協(xié)會發(fā)展，通過推動行業(yè)協(xié)會的發(fā)展間接實現(xiàn)政府本身服務(wù)企業(yè)、推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標。截至2018年，福田轄區(qū)內(nèi)行業(yè)協(xié)會總數(shù)為353家，根據(jù)當年深圳市社會組織登記評估結(jié)果，獲得3A以上的市級行業(yè)協(xié)會共47家，其中在福田落戶的行業(yè)協(xié)會29家，超過總數(shù)的一半。從整體來看，福田區(qū)行業(yè)協(xié)會的發(fā)展狀況良好，呈現(xiàn)行業(yè)協(xié)會密度高、服務(wù)能力較為突出、行業(yè)影響力較大等特征，推動了轄區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也在無形中為政府提供了巨大的幫助。筆者認為近年來福田區(qū)政府與行業(yè)協(xié)會的互動關(guān)系，已經(jīng)在一定程度上體現(xiàn)了政會共生的雛形。

（一）政會共生的福田實踐

在政府和行業(yè)協(xié)會的利益目標上，福田區(qū)政府的目標在于建立法治化、智慧型、高品質(zhì)的國際化先導(dǎo)城區(qū)，充分發(fā)揮各項產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和激勵作用，推動轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的招商引資和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，進一步提升營商環(huán)境綜合優(yōu)勢。轄區(qū)內(nèi)大部分行業(yè)協(xié)會的職能和目標則表現(xiàn)為向會員企業(yè)提供服務(wù)、充分維護會員企業(yè)的權(quán)益以及通過舉辦展會、建立行業(yè)信息平臺等推動全行業(yè)的發(fā)展。例如，迄今有二十年歷史的深圳市信息協(xié)會，以為會員的產(chǎn)品和專業(yè)化服務(wù)提供指導(dǎo)為宗旨，間接推動企業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展，同時多次舉辦“深港大數(shù)據(jù)論壇”“深港電子商務(wù)發(fā)展論壇”等，為整個行業(yè)提供信息平臺，推動整個行業(yè)的發(fā)展。

從政會雙向依賴來看，對福田區(qū)政府而言，行業(yè)協(xié)會充當著功放器、平衡器和感應(yīng)器的三重角色：一是向行業(yè)內(nèi)企業(yè)傳達政府政策，提高政策落實效率，同時，參與行業(yè)政策和行業(yè)標準的制定，充分考慮企業(yè)的需求，從專業(yè)性和現(xiàn)實性的角度使各項產(chǎn)業(yè)政策更專業(yè)、更貼近現(xiàn)實;二是通過行業(yè)協(xié)會在政府與企業(yè)之間進行雙向溝通，避免因信息不對稱或溝通阻礙引發(fā)的矛盾;三是行業(yè)協(xié)會通過其高度的專業(yè)性以及對市場的敏感性，形成了對市場變化的快速反映，能夠充分把握行業(yè)動態(tài)和發(fā)展方向，幫助企業(yè)抓住發(fā)展機會或度過危機。行業(yè)協(xié)會上述三重角色為企服中心所重視，成為政府服務(wù)企業(yè)和推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要合作伙伴。

為了加強對行業(yè)協(xié)會的培育發(fā)展，福田區(qū)政府陸續(xù)出臺了《福田區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金政策》《深圳市福田區(qū)支持商協(xié)會發(fā)展若干政策》《福田轄區(qū)產(chǎn)業(yè)行業(yè)協(xié)會引導(dǎo)支持工作方案》等相關(guān)政策，一方面為支持轄區(qū)內(nèi)行業(yè)協(xié)會提供了一系列產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金的申請機會，另一方面制定措施保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金申請過程公開透明、申請結(jié)果公平公正，基本阻斷了權(quán)力尋租的過程。福田區(qū)政府對于行業(yè)協(xié)會的扶持，包括人才、資金等方面均已形成了成體系的制度化支持。

（二）共生關(guān)系下福田區(qū)政府推動行業(yè)協(xié)會發(fā)展的策略

為了更好地利用行業(yè)協(xié)會的專業(yè)性和輻射力，同時滿足轄區(qū)內(nèi)行業(yè)協(xié)會對于政府資源的需求，2012年迄今，福田區(qū)政府依托企服中心制定了一系列政策和措施以推動行業(yè)協(xié)會的發(fā)展。

第一，與轄區(qū)內(nèi)行業(yè)協(xié)會進行定期溝通，建立常態(tài)化的定期溝通機制。從2014年開始至2016年底，企服中心每周三定期舉辦座談會，目標在于充分了解行業(yè)協(xié)會和企業(yè)的運營狀況和發(fā)展需求，兩年內(nèi)共舉辦上百場座談會。除此之外，定期舉辦秘書長沙龍，加強政府與行業(yè)協(xié)會之間以及不同行業(yè)協(xié)會之間的相互聯(lián)系，加大信息交流和資源流動。

第二，提供靶向資金支持，提升行業(yè)協(xié)會活力。根據(jù)《深圳市福田區(qū)支持商協(xié)會發(fā)展若干政策》，企服中心為轄區(qū)內(nèi)的行業(yè)協(xié)會提供了四個方面的支持：落戶支持、運營支持、產(chǎn)業(yè)提升支持以及招商引資支持。截至2018年底共有24個具體項目獲得支持，且均以資金獎勵或資助的方式進行，旨在對行業(yè)協(xié)會為轄區(qū)做出的貢獻進行有針對性的表彰，以鼓勵行業(yè)協(xié)會發(fā)展，提升其運作活力。

第三，舉辦活力評估，正向激勵促進行業(yè)協(xié)會規(guī)范發(fā)展。2016年企服中心首次舉辦活力評估活動，轄區(qū)內(nèi)所有行業(yè)協(xié)會均可參加?；顒硬扇∽栽笀竺男问?，對于報名參加的行業(yè)協(xié)會從“規(guī)范運作”“專業(yè)服務(wù)”“福田貢獻”三個方面進行評分。根據(jù)評分結(jié)果，對排名位于前52位（2018年取前50名）給予現(xiàn)金獎勵（2016年最高30萬，2018年最高50萬）以及一系列配套政策的優(yōu)先享有權(quán)，包括辦公用房租賃支持、人才（住房）支持、政府購買服務(wù)項目資格前置等。

第四，提供各項能力培訓(xùn)，提高行業(yè)協(xié)會從業(yè)人員素質(zhì)。一方面，組織會長、秘書長等協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)人員赴高等院校參加培訓(xùn)并舉辦清北研修班，在提升其綜合能力的同時加強不同協(xié)會之間的交流和聯(lián)系;另一方面，針對一般從業(yè)人員，以活力評估結(jié)果作為標準，為排名前一百且工作年限兩年以上的協(xié)會工作人員提供培訓(xùn)，通過考核并獲得證書后可獲得一人一萬元的現(xiàn)金獎勵，此外還可優(yōu)先享有人才租賃住房配租支持的機會。

五、簡要結(jié)論與討論

改革開放以來，中國經(jīng)濟與社會體制處于持續(xù)的改革與調(diào)適過程之中，政府與行業(yè)協(xié)會的互動亦不斷發(fā)展演化。行業(yè)協(xié)會與政府職能部門全面脫鉤改革完成之后，將成為依法自治、自我管理的民間組織，早先的基于依附工具抑或橋梁紐帶角色定位的政會關(guān)系觀點，最少從理論層面上喪失了解釋力?；ヒ娼M織的角色定位讓行業(yè)協(xié)會回歸服務(wù)會員、代表會員利益的西方多元主義傳統(tǒng)，盡管從強調(diào)行業(yè)協(xié)會民間性、自主性的意義上與當下政會分離改革趨勢相吻合，卻也忽略了行業(yè)協(xié)會的公共屬性，以及存在協(xié)會之間過度競爭、行業(yè)利益代表碎片化的風險。有鑒于此，筆者借鑒生物學(xué)的共生術(shù)語，并基于行業(yè)協(xié)會作為共益組織的角色定位提出了“政會共生”概念，嘗試論證其作為脫鉤改革之后政府與行業(yè)協(xié)會互動關(guān)系的一種可能性。在政會共生模式下，政府與行業(yè)協(xié)會在推動地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面有著利益契合的一致性目標，形成平等的相互依賴關(guān)系并在追求目標的過程中建立長期的制度化合作。

如果政會共生得以成立，則能夠在一定程度上彌補互益組織以及政會相互獨立、偶發(fā)合作關(guān)系這類模式存在的缺陷。具體而言，政會共生在不否認服務(wù)會員這一核心職責的前提下強調(diào)了行業(yè)協(xié)會的公共屬性以及提供行業(yè)公共品的必要性，行業(yè)協(xié)會更有可能追求行業(yè)整體利益和推動整個產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而避免淪為某一或者某些內(nèi)部會員企業(yè)的提線木偶。故此，政會共生觀點并不推崇“一業(yè)多會”的制度安排，甚至主張通過有序市場競爭、適當行政指引來減少或者控制行業(yè)協(xié)會的數(shù)量，從而提升行業(yè)協(xié)會的代表性和影響力。從實踐層面來看，政會共生概念也有一個優(yōu)勢，即為政府部門在全面脫鉤改革完成之后仍然積極支持行業(yè)協(xié)會發(fā)展提供了一個合理化的解釋。

需要闡明的是，政會共生關(guān)系確立需要滿足一系列苛刻的條件。在政府這一端，需是一個在中觀層面積極推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“有為政府”，而非古典經(jīng)濟學(xué)理論中的“最小政府”，同時也要求職能部門有較強的市場思維和服務(wù)意識，善于通過合作、激勵而不是管控手段來達成目標。在行業(yè)協(xié)會這一端，必須已經(jīng)處于相對成熟的發(fā)展階段并且在組織運作上高度自治。這里尤其要強調(diào)行業(yè)協(xié)會的自主性，否則有可能重回“橋梁紐帶”的老路。由于種種條件的鉗制，政會共生尚未成為我國政府與行業(yè)協(xié)會關(guān)系的實然狀態(tài)，但慶幸的是在深圳福田區(qū)已經(jīng)呈現(xiàn)了這一新型的、獨特的政會互動的雛形。隨著中國市場經(jīng)濟不斷發(fā)展和社會體制改革持續(xù)推進，在未來政會共生能否成為政府與行業(yè)協(xié)會關(guān)系的主流形式既值得期待，也有待檢驗。

（責任編輯：石洪斌）