養(yǎng)老服務(wù)與PPP 模式的探索與實(shí)踐

何 柱

（福建省招標(biāo)采購集團(tuán)有公司， 福建 福州 350002）

1 我國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的現(xiàn)狀

截止2019 年末，我國60 歲以上的人口數(shù)量達(dá)到了2.54 億人，占全國總?cè)丝诒壤?8.1%，在未來的10 年，我國老齡人口將繼續(xù)急速增長(zhǎng)。目前全國共有各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)3.4 萬個(gè)，提供養(yǎng)老服務(wù)床位761.4 萬張，每千名老年人僅擁有床位33張，比民政部要求的，截止2020 年每千名老人擁有35-40 張相比，仍有不小的差距【1】。

當(dāng)前地方普惠性養(yǎng)老服務(wù)，仍然依賴于財(cái)政的撥款，在經(jīng)濟(jì)增速下行的情況下，地方財(cái)政收入的增速也明顯放緩，單純依靠財(cái)政撥款建設(shè)越來越困難。然而，普惠性養(yǎng)老服務(wù)，與資本市場(chǎng)的逐利又有天然的矛盾，導(dǎo)致民營機(jī)構(gòu)融資難、發(fā)展難。因此，如何創(chuàng)新融資模式，拓寬融資渠道，吸引更多的投資者關(guān)注，對(duì)推進(jìn)地方養(yǎng)老服務(wù)具有重要的意義【2】。

2 PPP 模式與養(yǎng)老服務(wù)

2.1 政策支持

2014 年以來，政府和社會(huì)資本模式（即PPP 模式）逐漸在我國發(fā)展起來。截至 2019 年底，在財(cái)政部 PPP 綜合信息平臺(tái)管理庫項(xiàng)目9383 項(xiàng)，投資額為14.48萬億，并且依然呈現(xiàn)逐年遞增趨勢(shì)。2014 年，民政部等9 部門就聯(lián)合發(fā)文：“新增健康與養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目?jī)?yōu)先考慮社會(huì)資本，采取政府和社會(huì)資本合作?！薄?】2015年，國務(wù)院辦公廳要求：“在養(yǎng)老等公共服務(wù)領(lǐng)域， 廣泛采用政府和社會(huì)資本合作模式?！薄?】

2.2 養(yǎng)老服務(wù)采用PPP 模式的優(yōu)點(diǎn)

（1）平滑財(cái)政支出，減輕財(cái)政壓力。采用PPP 模式后，通過引入社會(huì)資本融資建設(shè)，政府在運(yùn)營期根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果逐年付費(fèi)，有利于平滑財(cái)政支出的資金壓力，緩解財(cái)政資金的緊張局面。

（2）提升養(yǎng)老服務(wù)的水平，降低項(xiàng)目的成本。PPP 模式提倡“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，引入的社會(huì)資本通過專業(yè)化的人才、團(tuán)隊(duì)以及全生命周期的管控，能夠降低項(xiàng)目全生命周期的成本，提高項(xiàng)目的收益水平。同時(shí)，社會(huì)資本為了維持自身商譽(yù)，實(shí)現(xiàn)投資收益，也必須不斷滿足用戶需要、提升其服務(wù)水平。

（3）實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。政府從參與提供基礎(chǔ)設(shè)施的全過程，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)社會(huì)資本的監(jiān)管。政府通過把控提供產(chǎn)品的質(zhì)量、服務(wù)的水平、價(jià)格，嚴(yán)格考核機(jī)制，不但能發(fā)揮市場(chǎng)力量，更能實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品、服務(wù)質(zhì)量保障和改善。

2.3 養(yǎng)老PPP 項(xiàng)目的特點(diǎn)

根據(jù)財(cái)政部全國PPP 綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國有106 個(gè)養(yǎng)老PPP 項(xiàng)目在實(shí)施中，總投資額706 億。其中，被評(píng)選為國家級(jí)示范項(xiàng)目的養(yǎng)老PPP 項(xiàng)目共有33 個(gè)，投資額348 億元。通過分析這些示范項(xiàng)目，可以發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老PPP 項(xiàng)目普遍有以下特點(diǎn)：

（1）合作年限普遍較長(zhǎng)。這33 個(gè)國家級(jí)示范項(xiàng)目中，年限最短的為15 年，有20 個(gè)項(xiàng)目年限達(dá)到了財(cái)政部規(guī)定的上限30 年。合作年限較長(zhǎng)，一方面有利于社會(huì)資本培養(yǎng)團(tuán)隊(duì)、培育市場(chǎng)、提升客戶數(shù)量，另一方面是因?yàn)槠栈菪责B(yǎng)老院普遍收費(fèi)較低，投資回收期長(zhǎng)。

（2）具有一定的收費(fèi)基礎(chǔ)。這33 個(gè)示范項(xiàng)目中，社會(huì)資本的回報(bào)機(jī)制為使用者付費(fèi)（即由用戶直接付費(fèi)）的有15 個(gè)，其余18 個(gè)為可行性缺口補(bǔ)助方式（即指使用者付費(fèi)不足以滿足社會(huì)資本合理回報(bào)的，由財(cái)政補(bǔ)助）。采用使用者付費(fèi)的養(yǎng)老PPP 項(xiàng)目，往往需要其它的方式獲取收入。例如河南省開封市某養(yǎng)老PPP 項(xiàng)目，政府提供500 張床位用于普惠性養(yǎng)老服務(wù)，另外提供1000 張床位交給社會(huì)資本進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營。社會(huì)資本通過高端養(yǎng)老服務(wù)的高附加值收入，來彌補(bǔ)資金的缺口。筆者認(rèn)為：在同一個(gè)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)，實(shí)施差異化過大的養(yǎng)老服務(wù)供給，會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致社會(huì)資本追求高附加值的收入，而忽視了基本養(yǎng)老服務(wù)的提供，不利于養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的和諧發(fā)展，同時(shí)也加大了政府監(jiān)管的難度。

（3）具有特殊的項(xiàng)目建設(shè)模式。這33 個(gè)示范項(xiàng)目中，有16 個(gè)采用了常見的建設(shè)——運(yùn)營——移交的模式，即BOT 模式；另外有13 個(gè)項(xiàng)目采用了比較少見的建設(shè)——擁有——經(jīng)營的模式，即BOO 模式。采用BOO 模式，社會(huì)資本獲得的固定資產(chǎn)的所有權(quán)，一定程度減少了財(cái)政補(bǔ)貼。但是，學(xué)術(shù)界對(duì)于BOO 模式是否適用于PPP 項(xiàng)目，仍有爭(zhēng)議。筆者在實(shí)踐中也遇到有地方政府采用BOO 模式包裝所謂的康養(yǎng)小鎮(zhèn)PPP 項(xiàng)目，實(shí)則意圖在合作期結(jié)束后將其分割銷售。因此，BOO模式應(yīng)用在PPP 項(xiàng)目中，確實(shí)需要慎重并多加甄別。

3 案例分析

3.1 項(xiàng)目基本情況

福建省福州市晉安區(qū)社會(huì)福利中心PPP 項(xiàng)目位于福州市晉安區(qū)，項(xiàng)目包含一期改建和二期新建，總投資約 6701 萬元，擬向社會(huì)提供 600 張養(yǎng)老床位以及相關(guān)配套養(yǎng)老服務(wù)，其中 60 張床位免費(fèi)服務(wù)于基本養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象（如“三無”老人、低收入老人、經(jīng)濟(jì)困難的失能半失能老人等）。項(xiàng)目合作期為 30 年，其中建設(shè)期 1 年（含一期改建為0.5 年），運(yùn)營期 29 年。本項(xiàng)目由社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營，政府根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果，給予社會(huì)資本可行性缺口補(bǔ)助。

本項(xiàng)目為福建省內(nèi)第一個(gè)落地動(dòng)工的養(yǎng)老PPP 項(xiàng)目，目前項(xiàng)目一期改建已經(jīng)完成，并投入試運(yùn)營，日均有50 位左右老人入住，一期試運(yùn)行狀況良好。二期工程預(yù)計(jì)于今年5 月底完成，并投入正常運(yùn)營。

3.2 項(xiàng)目主要特點(diǎn)

（1）引入缺口補(bǔ)助機(jī)制，使公眾享受平價(jià)優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)

本項(xiàng)目通過引入政府缺口補(bǔ)助，使老百姓能享受到平價(jià)、優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)。在保證社會(huì)資本合理盈利不暴利的前提下，讓社會(huì)資本更專注于養(yǎng)老運(yùn)營，避免社會(huì)資本過分逐利，而提高養(yǎng)老收費(fèi)水平或者降低養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)還解決了轄區(qū)內(nèi)基本養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象集中供養(yǎng)難的問題。

（2）建立嚴(yán)格的績(jī)效考核機(jī)制，保障服務(wù)質(zhì)量

本項(xiàng)目在建設(shè)期、運(yùn)營期都建立了嚴(yán)格的績(jī)效考核機(jī)制，運(yùn)營期內(nèi)每三個(gè)月就進(jìn)行一次考核，并且將入住率也納入考核內(nèi)容，這也促使企業(yè)做好服務(wù)、提高口碑，保證入住率。

（3）探索醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，改變養(yǎng)老院看病難的問題

本項(xiàng)目預(yù)留了一千平方米的配套服務(wù)面積，擬引入晉安區(qū)醫(yī)院，一方面能改變養(yǎng)老院就醫(yī)難的問題，給老人看病開設(shè)了綠色通道；另一方面，改變了周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)無公立醫(yī)院的現(xiàn)狀，方便周邊群眾就醫(yī)。

4 結(jié)論

福州市晉安區(qū)社會(huì)福利中心PPP 項(xiàng)目的實(shí)施，標(biāo)志著養(yǎng)老服務(wù)PPP 模式在福建省的成功實(shí)踐，具有重要的意義：

（1）PPP 模式不但能解決養(yǎng)老項(xiàng)目政府融資難題，更能加快政府職能轉(zhuǎn)變、體制機(jī)制改革；

（2）采用可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制，使公眾能享受平價(jià)優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)，同時(shí)加強(qiáng)績(jī)效考核，保障了養(yǎng)老服務(wù)水平和質(zhì)量；

（3）探索醫(yī)養(yǎng)結(jié)合在提高養(yǎng)老服務(wù)水平、集約醫(yī)療資源等方面，具有重要意義。