新中國社會救助躍遷研究

李志偉

（1.華東師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，上海 200241；2.河南牧業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，河南 鄭州 450044）

在現(xiàn)代國家社會保障體系中社會救助起著不可替代的作用。社會救助實際上是“以公共財政作為經(jīng)濟(jì)來源，通過政府介入對社會弱勢群體生活貧困的解除來維護(hù)社會底線公平的一種制度性安排?！盵1]我國社會救助自新中國成立后歷經(jīng)70年發(fā)展，盡管在不同歷史階段受到包括經(jīng)濟(jì)體制、社會保障制度等多重歷史因素制約，但最終在各個層面都取得了一定成績，基本保障了整個國民受助權(quán)益并形成科學(xué)綜合的社會救助體系。在新中國成立之初，社會救助大多采用大規(guī)模臨時緊急救助。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)展，社會救助一方面由當(dāng)初的“拾遺補(bǔ)闕”逐漸發(fā)展為集各種救助類型、救助方式、救助群體等為一體的系統(tǒng)化綜合性救助模式，社會救助格局發(fā)生了劃時代變化，在救助類型以及救助資金等各個方面更加突出了社會主義建設(shè)中“人民中心”的主體地位。另一方面，新中國成立以來70年社會救助躍遷歷程也為我國未來社會救助提供了經(jīng)驗和借鑒，有助于我國未來新型社會救助的科學(xué)良性發(fā)展。

一、新中國社會救助的變遷歷程

（一）新中國成立之初大規(guī)模緊急救助階段（1949-1956）

新中國成立之初，歷史原因使整個國家處于積貧積弱的現(xiàn)實困境。在整個社會中，饑餓、貧困以及瘟疫對生活水平低的廣大人民群眾造成極大威脅。在特大自然災(zāi)害影響下，社會救助成了新中國新生人民政權(quán)迫切需要解決的任務(wù)。社會生產(chǎn)力極低的情況遇到自然災(zāi)害就意味著饑荒來臨。據(jù)統(tǒng)計，1953年中國的耕地面積總數(shù)為16.174億畝，農(nóng)業(yè)總?cè)丝跀?shù)為5.0067億。[2]而當(dāng)年的農(nóng)業(yè)成災(zāi)面積為0.9499億畝，成災(zāi)面積和耕地面積總數(shù)相比，占比為5.9%，人均糧食損失29.8斤，[3]大約相當(dāng)于從全國平均數(shù)字角度看一個人一個月的口糧。為了盡快幫助受助群體順利渡過難關(guān)，政府部門從上到下多策并舉全面進(jìn)行社會救助：其一，實施大規(guī)模臨時社會救助。這一措施最主要目的是確保災(zāi)民生命安全。這種大規(guī)模社會救助有多種渠道，譬如，有采取發(fā)放糧食衣被以及錢款等形式的緊急賑濟(jì)、以節(jié)約捐獻(xiàn)等形式的社會互相救濟(jì)、讓受助者通過勞動獲得勞動報酬的以工代賑以及醫(yī)療防疫等。其二，大力開展生產(chǎn)自救。與臨時救助相比，積極主動的生產(chǎn)自救對經(jīng)濟(jì)困難重重的各級政府來說更具有現(xiàn)實意義。其三，設(shè)法對災(zāi)民實行本地安置。由于災(zāi)害發(fā)生后，人們的意識就是逃荒。結(jié)果造成一些城市秩序受到嚴(yán)重影響，逃荒避難災(zāi)民顛沛流離，同時不利于災(zāi)后重建。面對如此形勢，1950年中央發(fā)出《關(guān)于幫助外逃災(zāi)民回籍春耕的指示》，明確對災(zāi)民盲目逃荒表示反對，同時采取多種措施比如就近安置以及省際移民等設(shè)法安置災(zāi)民。其四，為了保障農(nóng)業(yè)開始興修水利。由于作為農(nóng)業(yè)大國受到天氣影響敏感度較大的特點，為了保障農(nóng)業(yè)穩(wěn)定而采取積極興修水利。除此以外，還通過對災(zāi)民農(nóng)副業(yè)稅收的減免積極進(jìn)行社會救助。新中國成立之初在全社會采取如此大規(guī)模的社會救助折射出黨和政府對廣大百姓疾苦的高度關(guān)注，極大鼓舞了廣大民眾對于新生政權(quán)的信賴和對新社會的熱愛。當(dāng)時的社會救助舉措對于擴(kuò)大黨和政府影響、穩(wěn)定社會、增強(qiáng)凝聚力進(jìn)而恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)起到了不可低估的作用。

（二）處在“三年困難時期”的大規(guī)模救助（1959-1961）

1959-1961年是新中國成立以來歷史上的“三年困難時期”，全國面臨大范圍災(zāi)荒是這一時期的重要特征。1959-1961年的自然災(zāi)害在全國范圍內(nèi)普遍較為嚴(yán)重。據(jù)記載，1959年，包括豫、魯、川、皖、湘、鄂、陜、晉等超過20多個省份受到自然災(zāi)害嚴(yán)重影響，旱災(zāi)受災(zāi)面積占比達(dá)77.3%，成災(zāi)面積占比82.9%，全國范圍成災(zāi)人口數(shù)量高達(dá)8041萬。在接下來的1960年，全國春荒總?cè)藬?shù)高達(dá)12977萬。[3]1960年的自然災(zāi)害是最重的，幾乎是近百年罕見的災(zāi)情。在這一時期災(zāi)情導(dǎo)致的非正常死亡現(xiàn)象異常突出，在1958-1962年的五年間，非正常死亡人數(shù)分別為：103萬、258萬、300萬、125萬、26萬。[4]社會治安環(huán)境出現(xiàn)惡化現(xiàn)象，包括家庭破裂在內(nèi)的社會問題等比較嚴(yán)重。面對復(fù)雜因素影響下導(dǎo)致的大范圍災(zāi)荒，黨和政府在1960年下半年采取了緊急措施。首先對大面積災(zāi)荒進(jìn)行了臨時性應(yīng)急社會救助，包括在不同地區(qū)間實行緊急糧食調(diào)撥，對糧食進(jìn)行調(diào)劑；在庫存糧食不足情況下，進(jìn)行了一些諸如精減職工、壓縮城鎮(zhèn)人口數(shù)量以及降低口糧標(biāo)準(zhǔn)等舉措；由于糧食過度短缺，因地制宜開展了代食品運(yùn)動，開展糧食進(jìn)口，厲行節(jié)約。其次，在對糧食實施管控方面，進(jìn)一步對糧食體制進(jìn)行改革。采取的具體辦法比如：實行統(tǒng)一征購、銷售以及調(diào)撥，采取分級管理。最后，對農(nóng)村的生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)行重新調(diào)整，積極致力于農(nóng)業(yè)建設(shè)。一方面對人民公社體制進(jìn)行改革，對農(nóng)村的生產(chǎn)關(guān)系以及分配管理模式進(jìn)行了大幅度調(diào)整。比如把生產(chǎn)隊看作基本的核算單位，在客觀上調(diào)整了所有制關(guān)系。盡可能擴(kuò)大社員自主權(quán)，公共食堂停辦。在公共食堂剛解散后不足一個月里，饑荒異常突出的河南省豫東地區(qū)浮腫病人下降了40%到50%，度荒效果極為明顯。[5]對“共產(chǎn)風(fēng)”的錯誤進(jìn)行糾正，并且對退賠工作進(jìn)行了重視并有序開展。積極發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對農(nóng)業(yè)戰(zhàn)線不斷充實和大力支援。為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)而降低了農(nóng)業(yè)稅，為農(nóng)業(yè)建設(shè)提供大力資金支持，并且加大工業(yè)對于農(nóng)業(yè)的有效支援，在各地陸續(xù)興辦了一些支農(nóng)項目。這一時期的社會救助政策和措施，在調(diào)動災(zāi)民群眾積極性同時，有力恢復(fù)并發(fā)展了生產(chǎn)，截止到1962年，全國的社會救助已經(jīng)取得明顯成效。人民群眾生活逐步恢復(fù)，非正常死亡率明顯下降。到1964年，全國基本上已經(jīng)渡過難關(guān)從災(zāi)荒中走了出來。

（三）“文化大革命”時期的社會救助停滯（1966-1976）

在“文革”時期，社會救助被冠以“修正主義”而遭到強(qiáng)力批判，被迫陷入全面停滯。曾在社會救助中諸如幫助貧困戶發(fā)展農(nóng)副業(yè)的舉措被誤認(rèn)為資本主義“尾巴”而受到打擊。當(dāng)時負(fù)責(zé)社會救助工作的內(nèi)務(wù)部整個機(jī)構(gòu)被取消，之前正常進(jìn)行的社會救助除了以前已有救濟(jì)金發(fā)放外基本處于癱瘓狀態(tài)，在有些地方救濟(jì)款也遭到停發(fā)，大批符合救助條件的群眾不能獲得相應(yīng)救助。

（四）社會救助恢復(fù)與發(fā)展階段（1977-1993）

改革開放以后，隨著國家政策不斷調(diào)整和社會主義現(xiàn)代化事業(yè)不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)社會救助工作進(jìn)入全面恢復(fù)和發(fā)展階段。其一是社會救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)調(diào)整。價格體系在改革開放后基于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)生了很大變化，新中國成立之初乃至六七十年代的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)顯然已經(jīng)與實際不相符合。因此，全國各地都根據(jù)本地區(qū)實際情況對社會救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)做了相應(yīng)調(diào)整。比如：北京市從改革開放之初到1989年調(diào)整了四次，困難戶月人均補(bǔ)助由1982年的15元調(diào)整至1989年的42元，城鎮(zhèn)社會孤老從1982年月人均18元調(diào)整至1989年的52元。從全國來看，1979年享受定期救濟(jì)人數(shù)是24萬，年人均75元。1992年享受定期救濟(jì)人數(shù)為37.6萬，年人均232元。[6]由于在“文革”中受到?jīng)_擊的退職人員失去了本該享有的救濟(jì)，針對這一類群體的困難，民政部和財政部在1982年聯(lián)合下發(fā)通知，要求各地對這部分的救濟(jì)要執(zhí)行到位，救濟(jì)經(jīng)費(fèi)由中央和地方兩級政府承擔(dān)。當(dāng)初受到?jīng)_擊的受助群體范圍較廣，比如沒有勞動能力的高校學(xué)生、因公致殘的下鄉(xiāng)知青等等多達(dá)十余種，最終的政策實施效果良好。其二是針對農(nóng)村地區(qū)社會救助的積極探索。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行確實使得廣大農(nóng)民擺脫了貧困，但由于之前的集體經(jīng)濟(jì)大幅減弱，一部分集體已沒有能力再對貧困戶幫扶救助。為了適應(yīng)新形勢下社會救助面臨的問題，全國各地對于農(nóng)村的社會救助進(jìn)行了不斷探索，在探索和改革中把救濟(jì)和扶貧結(jié)合起來作為重點。民政部門對于有勞動能力的貧困戶，著重在技術(shù)、資金等方面進(jìn)行扶持，對那些不具備勞動能力的老弱病殘貧困戶則直接給予救濟(jì)。民政部逐漸推廣“五保戶”以及對特困戶定量救濟(jì)等經(jīng)驗，據(jù)1992年底統(tǒng)計數(shù)字，全國范圍內(nèi)，國家全年支付救濟(jì)款5600萬元，48萬多貧困戶以及“五保戶”享受到定期定量救濟(jì)。[6]

（五）社會救助工作逐步進(jìn)入“構(gòu)建安全網(wǎng)”階段（1993-至今）

我國經(jīng)濟(jì)體制改革模式的明確始于黨的十四大。由于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)的被打破和市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，伴隨著有效需求不足、下崗失業(yè)等問題出現(xiàn)，尤其是國企改制的推進(jìn)，在城市里逐步凸顯了貧困問題。這一問題的出現(xiàn)既會影響到社會穩(wěn)定，又會直接影響到國企改革效果。黨和政府在此背景下，加大了社會救助改革，多措并舉。比如，積極安排下崗職工實現(xiàn)再就業(yè)以及子女入學(xué)，幫助解決住房等，同時也推動了保險制度改革。城市居民最低生活保障制度1993年率先在上海開始實施，之后這項制度由民政部在全國范圍內(nèi)推廣普及。2007年全國范圍的農(nóng)村最低生活保障制度標(biāo)志著社會救助進(jìn)入到歷史新時期。在住房方面，1998年國務(wù)院發(fā)出通知，提出在城市里針對不同家庭實施有差別的住房供應(yīng)政策，在住房救助體系上實現(xiàn)分層次區(qū)。在農(nóng)村，對于五保戶、因災(zāi)倒房戶等困難家庭，救助方式則采用多渠道，并且在農(nóng)村困難戶的住房救助方面也進(jìn)行了積極探索。針對農(nóng)村的醫(yī)療狀況，中共中央、國務(wù)院于2002年首次提出在中國廣大農(nóng)村建立醫(yī)療社會救助制度。2003年多部委聯(lián)合出臺文件明確了農(nóng)村醫(yī)療救助制度，經(jīng)費(fèi)源自政府撥款和社會各界資源捐助，救助對象主要是針對農(nóng)村患大病的貧困家庭。由于突發(fā)事故造成貧困的家庭需要臨時救助，為此，民政部圍繞這類群體下發(fā)了關(guān)于臨時救助的文件。在文件中對救助的程序、對象等細(xì)節(jié)進(jìn)行了規(guī)范?？傊瑥?0世紀(jì)90年代伊始，黨和政府圍繞我國社會救助制度出臺了一系列政策和舉措。經(jīng)過近20年全方位改革，一些新的社會救助項目脫穎而出。不僅在救助類別上做了諸如醫(yī)療、教育等詳細(xì)區(qū)分，而且在救助對象上也有了細(xì)化，比如五保戶的供養(yǎng)，關(guān)于流浪乞討扶助等。同時，在救助時間規(guī)范上還有臨時救助以及常態(tài)性保障等。這些救助類型都帶有很強(qiáng)的綜合性。總之，這些舉措具體實施以后，在我國社會救助進(jìn)程中，把最低生活保障作為基礎(chǔ)，配以專項救助，以及把社會救助作為有效補(bǔ)充的科學(xué)系統(tǒng)救助體系基本形成。社會救助的社會效能已經(jīng)由歷史上不完善的“拾遺補(bǔ)闕”逐步發(fā)展為具有穩(wěn)定保障性質(zhì)的“社會安全網(wǎng)”。[7]

二、新中國社會救助躍遷的主要特征

（一）過程：由應(yīng)急性救助向制度性救助的漸進(jìn)式變遷

我國的社會救助在新中國成立之初，大多關(guān)注的是一些特定群體，比如受災(zāi)群眾等，對之實施大范圍應(yīng)急性臨時救助。這種社會救助最大特點就是隨機(jī)性較大，譬如新中國成立初期的大規(guī)模緊急救助，面對災(zāi)情，采取的是中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的全國范圍內(nèi)緊急救助。這種社會救助優(yōu)勢在于體現(xiàn)社會主義集中力量辦大事，但弊端在于由于隨機(jī)性強(qiáng)而沒有形成一套完整的制度，結(jié)果就會使貧困群體無法得到持續(xù)有效的救助保障。隨著我國經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，社會救助事業(yè)不斷完善，尤其在改革開放后進(jìn)入加速發(fā)展階段。我國社會救助逐步由恢復(fù)階段進(jìn)入到“構(gòu)建社會安全網(wǎng)”的系統(tǒng)構(gòu)筑階段。在這一變遷過程中，社會救助的隨機(jī)性為制度性所替代，臨時救助、生產(chǎn)自救等傳統(tǒng)救助形式一躍成為如今救助方式更趨多樣、救助效果更為穩(wěn)定的多層次綜合社會救助系統(tǒng)。這一科學(xué)綜合的社會救助系統(tǒng)既涵蓋了宏觀視角下基本生活救助、專項社會救助等救助措施，也通達(dá)到了諸如農(nóng)村五保戶供養(yǎng)、城市最低生活保障等微觀領(lǐng)域的社會救助神經(jīng)末梢?？傊蓱?yīng)急性救助擴(kuò)展轉(zhuǎn)至制度性救助的漸進(jìn)式變遷成為新中國社會救助變遷的重要特征之一。

（二）模式：由平面型向立體化救助的轉(zhuǎn)變

在新中國成立之初以至于后來相當(dāng)長一段時期內(nèi)，社會救助基本上側(cè)重于單一的直線型社會救助。貧困群體得到社會救助的類型往往是單一向度的物質(zhì)救助，比如糧食、衣被以及基本的錢款救助。這種類型的救助僅僅是限于生存需要，由于歷史局限而不是著眼于整個生活需要且具備長遠(yuǎn)、全面特點的社會救助覆蓋。比如在新中國成立之初，調(diào)劑糧食、降低城鄉(xiāng)口糧標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)糧食管控等都是從生存需要出發(fā)，是一種為了生存而采取的直線型救助。隨著我國的綜合國力不斷增強(qiáng)，黨和政府不斷制定出更多的社會救助政策，尤其從20世紀(jì)90年代開始，城市居民的社會救助逐步由局部邁向了全方位，諸如最低生活保障、住房救助制度等政策相繼出臺。農(nóng)村伴隨著合作醫(yī)療、農(nóng)村困難戶住房救助以及貧困醫(yī)療救助的逐步完善，也構(gòu)筑了農(nóng)村立體救助體系。這些都說明新中國的社會救助制度已經(jīng)從最初的以生存為主要特征的單一直線型救助模式逐步發(fā)展成為以全方位保障為主要特征的立體化救助變遷。

（三）范圍：由特殊群體向普通群體救助擴(kuò)展的變遷

新中國成立之初，百廢待興。國家在有限的財力資源下針對大面積災(zāi)區(qū)實施了大范圍的緊急臨時救助，在當(dāng)時歷史條件下取得了顯著成效。從新中國成立之初到改革開放前這段時間，社會救助的對象群體曾有過一些調(diào)整，比如說社會救助的對象在最初災(zāi)民、特困群體等基礎(chǔ)上，又增添了人口較多而勞動力有限的家庭、處于極端困難的罪犯家屬等等。后來隨著我國改革開放事業(yè)的發(fā)展，黨和政府對社會救助范圍進(jìn)行了不斷調(diào)整。針對經(jīng)濟(jì)體制改革帶來的因物價上漲而處于貧困處境的居民，早在2002年黨和政府就明確指出，要把符合救助條件的貧困群體一概納入救助覆蓋范圍，做到應(yīng)保盡保。到了2008年，《中華人民共和國社會救助法》就已經(jīng)把社會救助群體范圍再次擴(kuò)大，在原有的比如自然災(zāi)害、專項救助等類型的基礎(chǔ)上又增添了因意外事件或特殊原因致貧的臨時社會救助，生活無著落的流浪乞討者都被納入社會救助范圍，出臺了“三無”人員供養(yǎng)救助制度等。顯然，此時的社會救助體系所涵蓋的救助群體比之前社會救助所涉及范圍要“龐大”得多。這些都足以說明，社會救助群體范圍呈不斷擴(kuò)大趨勢，我國的社會救助制度日臻完善。

（四）機(jī)構(gòu)：由補(bǔ)缺型向綜合系統(tǒng)型健全趨勢的變遷

新中國成立70年來的社會救助行政體制經(jīng)歷了一個大的嬗變過程。政務(wù)院在成立之初下設(shè)三十個機(jī)構(gòu)，內(nèi)務(wù)部負(fù)責(zé)社會救助，主要就是賑災(zāi)救濟(jì)。內(nèi)務(wù)部下設(shè)還有六個分支機(jī)構(gòu)。1954年依照兩法規(guī)定，內(nèi)務(wù)部成立并隸屬于國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，這意味著內(nèi)務(wù)部進(jìn)一步加強(qiáng)了社會救濟(jì)管理職能。城市救濟(jì)司、農(nóng)村救濟(jì)司分別在原有的社會司、救濟(jì)司基礎(chǔ)上成立，城市和農(nóng)村的社會救助基本上屬于二元化管理。[1]內(nèi)務(wù)部在后來的“文革”期間被撤銷?！拔母铩苯Y(jié)束后，隨著改革開放到來，民政部以及相應(yīng)的社會福利司、農(nóng)村救濟(jì)司相繼成立，基本承延了原來的機(jī)構(gòu)格局。所不同的是，社會救助的側(cè)重有所差異，在農(nóng)村重點在于社會救濟(jì)，在城市重點在于福利。社會救濟(jì)和福利的功能體制由以前的混合狀態(tài)變化為彼此并行。民政部依照國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革安排于1998年后重點負(fù)責(zé)社會福利及社會救助。黨的十七大有了“大部制”構(gòu)想，大部制真正啟動始于2008年，整個社會保障進(jìn)行改革后的現(xiàn)實版即人力資源和社會保障部。與之相應(yīng)，民政部的社會保障職能在改革中也做了較大調(diào)整，比如成立了社會救助司、社會事務(wù)司、救災(zāi)司等專門機(jī)構(gòu)。新成立的一系列社會救助機(jī)構(gòu)在一定程度上整合了原有機(jī)構(gòu)的工作職能，提高了行政效率，能夠在原有基礎(chǔ)上發(fā)揮社會救助最大效能，及時有效處理復(fù)雜問題。

三、新中國社會救助躍遷的未來展望

（一）理念：加快社會救助理念轉(zhuǎn)型

新中國成立70年來，我國社會救助制度不斷完善。但不容忽視的是，從整體來看，我國社會救助的理念更需進(jìn)一步轉(zhuǎn)型。雖然從20世紀(jì)末以來，我國社會救助體系日臻完善，已基本構(gòu)筑了新型社會救助體系。然而在社會救助中還存在一種陳舊保守的救助理念。一是應(yīng)當(dāng)提升積極救助理念。一方面，伴隨著個體主義依舊存在于傳統(tǒng)社會貧困觀念中，施恩思想在社會救助中較為突出。這些陳舊觀念也從文化層面潛意識助推了社會救助過程中工作人員呈現(xiàn)出施恩者姿態(tài)。由于救助對象往往是一些沒有能力自立的少數(shù)群體，這類群體大多受個人歸因貧困觀的深度影響，往往把接受國家、社會的救助看作是領(lǐng)受恩惠，感激不已。這些現(xiàn)象都表明受助者從心理上還沒有把接受救助當(dāng)作法定權(quán)利，沒有能力意識到社會救助是帶有價值取向的制度安排。另一方面，積極性社會救助理念相對滯緩。在當(dāng)下社會救助過程中，看到更多的措施是側(cè)重于兵來將擋、水來土掩的物質(zhì)救助以及應(yīng)對眼前貧困的應(yīng)急手段，大多屬于短期發(fā)展行為。社會救助過程中個人權(quán)利、義務(wù)沒有得到彰顯。在未來的社會救助理念上，社會救助應(yīng)著重于使消極救助轉(zhuǎn)向積極救助。一般來說，救助大多強(qiáng)調(diào)的是事后幫扶而非事前預(yù)防。而在積極救助中，救助則顯得積極主動、重視預(yù)防。比如在城市中，失業(yè)與貧困是緊密聯(lián)系的兩個概念，積極救助往往是在貧困出現(xiàn)之前，把就業(yè)救助放在重點，而不是因就業(yè)失敗導(dǎo)致貧困出現(xiàn)以后，在補(bǔ)漏過程中實施對貧困的社會救助。在社會救助方面，不能指望被動的輸血式救助，而應(yīng)該把輸血式救助和積極造血式救助有機(jī)結(jié)合，徹底實現(xiàn)社會救助理念由消極向積極的科學(xué)轉(zhuǎn)型。二是在救助格局上不能缺乏社會治理理念。不置可否，在社會救助有些領(lǐng)域確實存在政府缺位現(xiàn)象，社會組織作為有益補(bǔ)充很有必要，要盡力在政府主導(dǎo)下形成社會多方參與的多元化救助格局。三是在社會救助政策范式上，可以嘗試“工作福利”理念?，F(xiàn)在有些西方國家采取的工作福利范式是把社會救助和勞動力市場緊密結(jié)合，強(qiáng)調(diào)個人用工作義務(wù)來換取社會福利。這樣做的目的就是改變那種過去極度依賴政府社會福利群體的不良傾向。從政策理念上來說，這樣的措施有利于促使消極福利向積極福利的轉(zhuǎn)變。工作福利理念對我國目前社會救助的啟示在于，對那些有勞動能力的貧困群體來說，可以借助合理政策科學(xué)引導(dǎo)、促使“福利依賴”逐步轉(zhuǎn)向“工作自救”。[8]總之，面對社會救助現(xiàn)實中存在的一些觀念不足，需要我們在社會救助探索過程中，積極創(chuàng)新并且借助“他山之石”不斷提升制度設(shè)計理念，進(jìn)一步提高社會救助的精準(zhǔn)度，實現(xiàn)效率最大化。

（二）制度：進(jìn)一步促進(jìn)社會救助制度健全

考量新中國社會救助制度建設(shè)，雖然在救助力度、范圍抑或是行政機(jī)構(gòu)等方面有了很大提升，在不同階段對于弱勢群體的保障有了很大貢獻(xiàn)，但同時，在社會救助制度以及救助管理建設(shè)健全等方面還存在諸如城鄉(xiāng)二元化、社會救助與精準(zhǔn)扶貧對接模糊等薄弱環(huán)節(jié)，在社會救助制度的構(gòu)筑當(dāng)中，需要進(jìn)一步健全和完善。其一是加強(qiáng)城鄉(xiāng)社會救助的統(tǒng)籌。首先，應(yīng)當(dāng)在科學(xué)合理保障標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上擴(kuò)大社會救助范圍，把農(nóng)村地區(qū)和城市之間的救助標(biāo)準(zhǔn)實行聯(lián)動，縮小城鄉(xiāng)差距，增強(qiáng)農(nóng)村的困難群體保障力度。其次，在公共財政的作用力和引導(dǎo)下，盡可能拓寬社會救助的籌資來源。在資金籌集渠道方面，中央和地方兩級政府的關(guān)系要科學(xué)處理，盡全力推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)保持良性健康發(fā)展。利用好民間資源等，最終形成社會救助資金多元化籌集。再次，實現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌。一方面在城鄉(xiāng)之間盡可能實現(xiàn)社會救助行政資源區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌，形成各方有共識的統(tǒng)一管理模式。另一方面促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化以及區(qū)域立法協(xié)調(diào)。政府要做好宏觀調(diào)控，建立安居幸福村，幫扶貧困村，構(gòu)建一體化的市場規(guī)則，消除不良競爭。其二是促進(jìn)普遍性社會救助與個性化精準(zhǔn)扶貧有效對接。在對社會救助對象的確定上，對于項目指向不準(zhǔn)、情況不明的亂象要加以科學(xué)規(guī)范，采用科學(xué)有效程序?qū)ω毨ο筮M(jìn)行精準(zhǔn)識別，這樣做才能有的放矢。一般來說，精準(zhǔn)扶貧措施的實質(zhì)就是要準(zhǔn)確針對貧困居民，擯棄盲目幫扶。在社會救助與精準(zhǔn)扶貧之間存在的主要工作障礙就在于二者政策標(biāo)準(zhǔn)不一致，農(nóng)村低保線和貧困線二者并不吻合。故此，普遍性的社會救助與個性化的精準(zhǔn)扶貧有效對接顯得格外關(guān)鍵。其三是凸出服務(wù)救助的重要性。大多數(shù)情況下，居民的需求層次不僅僅限于經(jīng)濟(jì)層面，還有精神層面。當(dāng)前的社會救助大多側(cè)重于實物和現(xiàn)金，往往沒有服務(wù)上的配套社會救助，顯然無法滿足社會救助發(fā)展的多樣化需求。在社會救助方式上，應(yīng)逐步探索多元化的救助渠道，譬如在心理疏導(dǎo)、生活看顧以及能力提升等方面的需求，都需要被考慮在社會救助的類型之內(nèi)。其四是不斷完善社會救助的法制建設(shè)。當(dāng)前關(guān)于社會救助法律的缺乏，致使關(guān)于社會救助的程序、原則以及受助人員義務(wù)、人員經(jīng)費(fèi)保障等受到很大局限。比如有些社會救助保障難以適應(yīng)當(dāng)今基本生活保障需求，實際當(dāng)中又沒有相應(yīng)政策支持。凡此種種就會導(dǎo)致社會救助在實際執(zhí)行過程中極易引發(fā)矛盾和沖突，甚至影響社會穩(wěn)定。

（三）管理：采取科學(xué)分層分類救助

在客觀上，由于我國需要救助的貧困人口不可能處于同一貧困線上，這就意味著在社會救助工作中不可能做到一刀切式的整齊劃一。對于貧困群體的救助要根據(jù)具體情況實施分層和分類。就分層來說，一般可以根據(jù)貧困人群的貧困程度分為絕對貧困和相對貧困。絕對貧困很多時候被稱為低收入家庭或低收入人口，在我國反貧困工作中首先就是控制絕對貧困人口。由于新建立起來的社會救助制度有些尚處在試點和探索階段，在救助范圍甚或是救助標(biāo)準(zhǔn)上較為保守，這就要求相應(yīng)的社會救助機(jī)構(gòu)根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提高救助標(biāo)準(zhǔn)，同時實現(xiàn)“應(yīng)保盡?！薄Ｅc絕對貧困人口相比，相對貧困群體的出現(xiàn)是隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成貧富差距后而逐步凸顯的。為了使得社會救助與社會發(fā)展相適應(yīng)，救助措施也要適應(yīng)時代變化做出一些適應(yīng)性調(diào)整，把相對貧困人口納入社會救助范圍。實質(zhì)上臨時救助制度就是為了救助意外情況導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)困難群體，把他們納入救助范圍。這些群體的困難程度現(xiàn)實中是處在低保邊緣。在完善分層社會救助途徑上可以考慮把絕對貧困人口的基本生活救助和針對相對貧困群體的專項社會救助有機(jī)結(jié)合，無論是絕對貧困還是相對貧困群體，實現(xiàn)社會救助的全覆蓋。在救助分類方面，要根據(jù)現(xiàn)實中的不同情況實施科學(xué)分類，把社會救助真正用到最困難和最需要幫助的群體身上。具體做法可以考慮：按照是否患有重病或身患?xì)埣?、有無勞動能力等確定是否重點照顧；在社會救助中針對那些身體健康卻經(jīng)濟(jì)貧困的低保戶，要更多注意在資金、技術(shù)以及物資方面或就業(yè)崗位方面盡可能提供幫助促使其再就業(yè)等等。在分類社會救助方面要尤其重視未成年孩子及家庭，對于喪失勞動能力的老人和殘疾人實施普惠性社會福利。“有些發(fā)達(dá)國家基本消除了絕對貧困，針對家庭以及兒童的普惠型福利起著重要的作用”[9]。

（四）優(yōu)化：不斷加大專業(yè)型社會工作介入到社會救助之中

新中國成立以來的社會救助史上，無論是救助方式，還是社會救助的機(jī)構(gòu)與范圍，基本上采取的是政府主導(dǎo)下的社會救助。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會救助的需求會愈來愈廣，愈來愈要求專業(yè)化。社會救助工作如果采取專業(yè)社會工作，就會凸顯社會救助的專業(yè)價值和社會功能，并且會有力推動社會救助由單一的直線型救助轉(zhuǎn)向多元化的社會服務(wù)救助。其一，不同的救助對象可以由專業(yè)社會工作為之提供針對性服務(wù)。由于救助對象的需求不一，專業(yè)社會工作就會根據(jù)救助對象的具體情況和實際需求，在個性化救助層面，比如心理疏導(dǎo)、行為矯治抑或是群體互助等視角發(fā)揮出社會救助工作的最大效能。專業(yè)社會工作者還能夠深入社區(qū)，把對社會懷有極端怨恨情緒者作為救助對象，堅持以人為本、換位思考，排解這類群體的心理情緒，避免或減少這類心理極端群體對社會可能造成的傷害。其二，專業(yè)社會工作介入可以提升救助對象的自我發(fā)展能力。在傳統(tǒng)的社會救助當(dāng)中，往往忽視救助對象的自我能力發(fā)展，然而，專業(yè)社會工作則剛好能夠填補(bǔ)這個空白，這也是社會工作的最大優(yōu)勢之一。社會工作在開展的服務(wù)中不是單向度給予行為，更注重的是與救助對象互動的過程，通過針對性專業(yè)工作，可以內(nèi)在地推動和提高救助對象自身能力。其實，在某種意義上，專業(yè)社會工作恰恰有效提升了社會救助的目標(biāo)。其三，專業(yè)社會工作的介入可以大大提升救助對象的生活質(zhì)量。單一的物質(zhì)救助是傳統(tǒng)社會救助的特點，而在救助對象自身衍生出來的若干問題，傳統(tǒng)社會救助往往關(guān)注不到。譬如，受救助對象的子女教育抑或是家庭沖突等問題常常不被納入社會救助范圍，而在客觀上也許正是這些被忽視的因素影響著社會救助工作效果。與傳統(tǒng)社會救助相比，專業(yè)社會救助更擅長的是個性化救助，能夠從微觀上進(jìn)行把握，促成良性互動。專業(yè)社會工作者會從救助對象的實際背景出發(fā)，分析其貧困原因，追根求源，量身定制科學(xué)方案，切實深入到社會救助無法關(guān)注到的領(lǐng)域，使得社會救助對象從物質(zhì)到精神都能夠受到觀照?？傊?，傳統(tǒng)的社會救助更多的是從宏觀層面對受助群體進(jìn)行社會救助，與之相比，專業(yè)社會工作則更注重從微觀領(lǐng)域?qū)ι鐣戎膶ο筮M(jìn)行救助，填補(bǔ)傳統(tǒng)社會救助容易忽視的領(lǐng)域，促使社會救助提升到更高的質(zhì)量。