地方法治建設(shè)動力的社會化問題研究

劉雨嫣，王世濤

（大連海事大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116026）

法治是政治現(xiàn)代化所追求的理想治理狀態(tài)。地方法治作為依法治國方略的真正落實者，在國家法治建設(shè)中逐漸從邊緣化到被認(rèn)同，并被給予越來越多的學(xué)術(shù)關(guān)注和理論研究。其中，地方法治建設(shè)的動力機制問題的探討對于加快地方法治建設(shè)進程具有重要的理論和現(xiàn)實意義，無論是為促進地區(qū)經(jīng)濟而產(chǎn)生的經(jīng)濟增長為導(dǎo)向的推動，抑或是圍繞法治指標(biāo)考核的推動，作為制度性動力機制對多元協(xié)作治理背景下的地方法治建設(shè)的作用日漸衰減，本文嘗試以地方法治建設(shè)的動力社會化為視角展開地方法治建設(shè)動力機制的優(yōu)化研究，通過原生性動力的提升實現(xiàn)地方法治建設(shè)持久的動力支撐。

一、政府推進型動力機制的檢討

就推動法治發(fā)展的主體而言，概莫兩種動力，即外界動力和內(nèi)在動力。前者主要表現(xiàn)為以政府為主的“政府推進型”模式，后者是以社會為主的“社會演進型”模式。在為基本實現(xiàn)有法可依的法治建設(shè)的初期，延續(xù)我國特定的社會條件下的歷史必然，采取自上而下的以政府為主的“推進型”動力機制是現(xiàn)實和積極的，而隨著我國法治進程的推進和深入，政府推進型模式益發(fā)呈現(xiàn)動力的不足與偏差。

首先，法治指標(biāo)考核催生的工具化認(rèn)知無法保障地方法治建設(shè)良性發(fā)展。2015年立法法將市一級立法主體從原來的49個較大的市擴展到全部的282個設(shè)區(qū)的市，但不可避免伴隨而生的是對法治的實用主義理解，忽視立法節(jié)制，脫離了法治的本質(zhì)和規(guī)律而聚焦于法治的物質(zhì)外形，無形中消解了法治的基本要求和所蘊含的內(nèi)在價值?；驗橥瓿闪⒎ㄖ笜?biāo)而重復(fù)照搬上位法；或為追求政績、受到領(lǐng)導(dǎo)指示或社會事件影響，未經(jīng)充分評估論證是否可行而匆忙立法；更甚者為維護地方利益，以追求地方特色立法為由，無視抵觸上位法而選擇立法。法治僅被視為具有治理功能的工具。忽視權(quán)力限制、權(quán)利保障和公民實質(zhì)性參與，政績壓力驅(qū)動下的法治受多重人為因素的限制，無法保障常態(tài)化的、穩(wěn)定的規(guī)制構(gòu)建。

其次，外部動力推動造成地方法治建設(shè)中立法與法治實踐的脫節(jié)。法律必須通過法治實踐中產(chǎn)生的需要與矛盾來修補其自身的內(nèi)在缺陷。出于國家整體法治觀的考量，地方自主性和央地關(guān)系互動性更多表現(xiàn)為地方如何應(yīng)對中央并與其保持一致，地方法治發(fā)展規(guī)劃及評估考核機制游離于基層社會，未能真正解決地方社會治理難題及經(jīng)濟發(fā)展問題，難以實現(xiàn)地方立法與法治實踐的接洽。

再者，政府推進型動力機制中存在法治悖論。法治建設(shè)尤其是在地方法治建設(shè)中，地方政府既是地方法治建設(shè)的推動主體，同時也是法治政府建設(shè)中自我革命的對象，而此種身份矛盾性導(dǎo)致其在推進法治建設(shè)中的有限性。法治的目的是依靠法治方式促成面向民眾的民主機制的形成以及保障并制約政府政治的依法正常運行，但是政府推進型法治卻在無形中不斷擴大著國家公權(quán)力，未得到有效限制和監(jiān)督的國家公權(quán)力利器屢屢侵犯社會公眾合法私權(quán)益。

地方法治建設(shè)的最終目的是在堅持法治統(tǒng)一的政治前提和法治要求下，重建社會公眾對法治的信任，重塑社會公眾對未來真正實現(xiàn)法治社會的信心。地方法治建設(shè)的良性發(fā)展是順應(yīng)法治中國建設(shè)所彰顯的地方法治常態(tài)化勢態(tài)，摒棄工具化思維，追求法的本質(zhì)的穩(wěn)定而長久的善治，是賦予人民通過平等參與、民主協(xié)商、監(jiān)督評價等體現(xiàn)民意的有序治理，規(guī)制公權(quán)并保障私權(quán)。

二、多元協(xié)作治理語境中地方法治建設(shè)動力的內(nèi)在生成邏輯

（一）法治發(fā)展策略的轉(zhuǎn)變使地方法治建設(shè)動力社會化具有必然性

現(xiàn)今，具有中國特色的社會主義法律體系已初具規(guī)模，基本滿足國家與社會的重大問題的法治需求。同時我國法治發(fā)展策略如同經(jīng)濟增長方式根本轉(zhuǎn)變一樣，亦面臨從粗放式向精細(xì)化、實效化的重大轉(zhuǎn)變，將更加注重從更深、更廣層面有效應(yīng)對中央尚未抑或無法解決的地方局部具體問題，未來的法治中國建設(shè)進程中的工作重心將適當(dāng)偏重，地方和基層將以充滿法治活力的面相成為中國社會依法治理的重點領(lǐng)域[1]。為國家法治建設(shè)提供多樣化的本土資源，形成中國特色“社會主義法治發(fā)展模式”[2]。實現(xiàn)國家宏觀法治的建構(gòu)向地方法治建設(shè)的基層落實的階段性轉(zhuǎn)變。地方法治建設(shè)更注重結(jié)合地方實際社會狀況，以地方實際需要為出發(fā)點，以法治為主要手段解決地方社會治理中的問題，形成更具特色的地方法治，進一步彰顯我國法治發(fā)展的中國式道路。這亦表明我國法治建設(shè)邏輯已由單純的政治型法治轉(zhuǎn)變?yōu)檎涡团c社會型并重但又以社會型為主的可持續(xù)性法治，由此，地方法治建設(shè)動力機制社會化的根本轉(zhuǎn)變成為必然。

（二）社會主體參與多元協(xié)作治理使地方法治建設(shè)動力社會化具備可行性

現(xiàn)代社會尋求更為積極的、雙方或多方的協(xié)作治理。多元協(xié)作治理方式，借助日益壯大的民間社會力量，在推進公用事業(yè)、文化事業(yè)、社會保障救濟等公共產(chǎn)品和服務(wù)的財政投入上，允許其進入公務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮作用，政府通過合同、協(xié)商、指導(dǎo)、鼓勵及特許經(jīng)營等方式改變單方意志輸出轉(zhuǎn)向雙向意志交流。另外在尋求協(xié)作治理的同時，通過多樣化行政方式和手段的運用，提升行為的民主性和可接受性，要求政府在選擇行政手段時，應(yīng)就擬將追求的行政目的進行評估，選擇在程序、時間、人事、風(fēng)險以及監(jiān)督等方面最具經(jīng)濟性與高效能的手段，從而實現(xiàn)手段與目的最佳匹配化?？傊?，多元協(xié)作治理是追求多主體協(xié)作和高效率的治理方式，標(biāo)志著現(xiàn)代政府在應(yīng)對風(fēng)險社會時，由“管理”到“治理”，由“全能”到“有限”的治理理念的根本性變革。多元協(xié)作治理體系的興起與發(fā)展，與非政府社會組織的存在及發(fā)展、社會公眾權(quán)利與參與意識的覺醒等密切相關(guān)，作為利益密切相關(guān)者，社會公眾與社會組織通過積極參與治理，尤其是參與地方法治建設(shè)，追求和保障自身合法權(quán)益的實現(xiàn)。毋庸置疑，多元協(xié)作治理體系對我國地方法治建設(shè)的路徑選擇具有重要意義。地方法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)順應(yīng)多元協(xié)作治理方式，同時借助民間社會力量和政府政治手段推進動力機制發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，以內(nèi)在動力推動為主，構(gòu)建地方法治建設(shè)的社會化動力機制。因為地方政府的主要職責(zé)是以回應(yīng)的方式“為人們的自發(fā)性實踐和創(chuàng)造性活動提供穩(wěn)定的激勵結(jié)構(gòu)和及時的制度化確認(rèn)”[3]。

（三）實現(xiàn)地方法治建設(shè)動力機制的社會化轉(zhuǎn)變

本文論及的地方法治建設(shè)的動力社會化即指創(chuàng)新社會自主治理模式，引導(dǎo)和培育社會公眾成為法治建設(shè)的最主要的推動力量，尊重社會自身的政治、經(jīng)濟及文化等發(fā)展規(guī)律，以緩進型變遷視角，漸次生成地方法治秩序，實現(xiàn)動力機制主要由政府推進向主要依靠社會力量推動的根本性轉(zhuǎn)變。正如學(xué)者所言，目前我國的現(xiàn)實是“大政府一小社會”的治理結(jié)構(gòu)，積極推進法治社會建設(shè)是為形成“強政府一強社會”的二元互動模式[4]。為實現(xiàn)社會轉(zhuǎn)型期社會自治的形成提供原生動力與基礎(chǔ)保障。其實，人類社會法治秩序從來都是自然演進和理性構(gòu)建相互協(xié)調(diào)的產(chǎn)物[5]。缺乏民間社會力量的支持，地方法治必將難以真正實現(xiàn)。

根據(jù)本德勒教授的界定，法治的三個要素基本實現(xiàn)，方能構(gòu)成法治[6]?，F(xiàn)今，我國法治中的程序性要素和保障性因素已初步具備，政府依照法定權(quán)限和法定程序執(zhí)法，司法機關(guān)以最后的防線保障法治的實現(xiàn)，但實質(zhì)性要素，如法律的公平正義等仍需在今后的法治發(fā)展策略轉(zhuǎn)變中真正實現(xiàn)。真正法治層面意義的政治的根本目標(biāo)是要承認(rèn)和尊重法治的內(nèi)在本質(zhì)，依法運用公權(quán)力進而保障社會公眾的私權(quán)利，唯有兩者具有共同的價值追求目標(biāo)，法治在當(dāng)今政治國家才能良好運行并與政治相輔相成，法治不僅是政治設(shè)定的統(tǒng)治手段，更是社會實踐的運行機制，而且政治統(tǒng)治的維護依賴于這種社會運行機制有效運轉(zhuǎn)。實現(xiàn)地方法治建設(shè)動力的社會化不僅有助于真正實現(xiàn)法治的本質(zhì)，而且能夠維護國家的政治統(tǒng)治。

三、實現(xiàn)地方法治建設(shè)動力社會化的具體路徑

穩(wěn)步推進常態(tài)化的地方法治建設(shè)，欲尋求內(nèi)在動力的持久支撐，必須實現(xiàn)中央與地方關(guān)系的法治化，保障地方法治建設(shè)在明確的事權(quán)范圍內(nèi)，堅持社會本位，回應(yīng)社會需求，激勵普通社會公眾積極主動參與地方法治建設(shè)，建立地方政府必須向民眾負(fù)責(zé)的地方民主機制。還應(yīng)當(dāng)注重其他社會規(guī)范的補充，并在地方立法中引入第三方評估機制，以法治方式實現(xiàn)地方治理的現(xiàn)代化。保障地方法治建設(shè)在憲法和法律的框架內(nèi)，最終真正實現(xiàn)地方性事務(wù)治理的常態(tài)化。

（一）明晰央地立法事權(quán)是實現(xiàn)地方法治建設(shè)動力社會化的前提

為滿足國家法制統(tǒng)一和地方特色的雙重要求，央地的權(quán)限界定應(yīng)該通過立法事權(quán)形式加以制度化和規(guī)范化。事權(quán)劃分的實質(zhì)是整體利益與局部利益的博弈和分配。憲法和立法法規(guī)定的屬于法律保留事項以及只能由中央宏觀調(diào)控涉及全國性發(fā)展規(guī)劃的事項，地方不得越權(quán)進行立法，但中央會針對地方發(fā)展急需或在需要發(fā)揮地方主動性時，適當(dāng)、適時下放相關(guān)事項的立法權(quán)限[7]。有助于減輕中央的壓力，緩解社會快速發(fā)展與立法規(guī)定滯后之間的矛盾，同時也在某種程度上滿足了地方發(fā)展實踐的法治需求，化解因缺乏具有針對性的法治手段而無法解決現(xiàn)實問題的困境。

當(dāng)今地方改革發(fā)展需要法治保障。央地立法事權(quán)分配模糊，往往會導(dǎo)致兩種截然相反的結(jié)果：地方或者傾向保守，立法時謹(jǐn)慎控制制定標(biāo)準(zhǔn)，排除可能會與上位法相抵觸的內(nèi)容以規(guī)避立法風(fēng)險，回避處理實質(zhì)性問題，嚴(yán)重壓縮以立法性文件形式存在的空間，進而致使地方立法活力喪失[8]?；蛘邽榻鉀Q地方實際問題，直接以非立法的規(guī)范性文件等簡易形式規(guī)制重大事項，不接受立法程序的考量，引致地方立法的碎片化以及與上位法的嚴(yán)重抵觸，如此必然產(chǎn)生因地方治理某些領(lǐng)域缺乏合法、明確的法律依據(jù)，引致地方形式上服從而實質(zhì)卻規(guī)避中央政策和法律的情形[9]。根本而言，立法活動無非是國家機關(guān)通過法律手段規(guī)范和調(diào)整各種社會關(guān)系，依法維護正常的社會秩序，因此，調(diào)整對象和手段的明確是其基本要素，中央立法和地方立法都應(yīng)當(dāng)具備明確的調(diào)整對象、范圍和方式。

應(yīng)當(dāng)按照事項性質(zhì)劃分中央與地方的立法權(quán)限。根據(jù)地方客觀情況需要，地方性越強的立法事項中央調(diào)控和干預(yù)越弱，地方創(chuàng)制率相對較高。雖然中央專屬立法事項有明確法律規(guī)定，但立法法沒有具體界定地方性事務(wù)以及屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項范圍，而僅是加以抽象、概括規(guī)定。通常理解，地方性事務(wù)相較于全國性的事務(wù)，更具地方特色，在可預(yù)見的時期內(nèi)不需要中央規(guī)定。本文認(rèn)為可主要采取重要性標(biāo)準(zhǔn)劃分兩者的制定事項范圍，考慮因素包括擬規(guī)制事項的綜合性、利益協(xié)調(diào)難度等內(nèi)容。但伴隨社會政治、經(jīng)濟的發(fā)展變化以及黨和國家有關(guān)央地事權(quán)分配的理念和政策的階段性轉(zhuǎn)變，事務(wù)會因之發(fā)展變化，地方性事務(wù)可能會隨形勢變化需要中央調(diào)控和規(guī)劃，從而轉(zhuǎn)化為全國性事務(wù)，而曾經(jīng)的全國性事務(wù)可能會因為重要地位和社會影響力下降反而轉(zhuǎn)變成地方性事務(wù)，因此還應(yīng)當(dāng)以動態(tài)變化來定義地方立法事權(quán)。一方面，全國人大常委會應(yīng)就地方性事權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，明確地方創(chuàng)制性行為合法存在的空間和邊界，為地方劃定可自由活動的范圍，使地方性較強的事務(wù)主要由地方立法機關(guān)規(guī)定。另一方面，地方主動由下而上促進央地在事權(quán)分配上良性互動，對地方法治建設(shè)具有的積極意義大于將其范圍留待自上而下的法律規(guī)定。當(dāng)然，在明晰央地立法事權(quán)的同時，還需注意地方法治建設(shè)中的不同地方之間的相互借鑒。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)地方和中央分別根據(jù)各自的立法事權(quán)就專有事項進行立法，同時保持央地利益關(guān)系的博弈均衡，只要地方立法不逾越行政法治原則框定的界限，以國家整體利益為出發(fā)點，與國家憲法法律保持一致，就能實現(xiàn)我國法治的統(tǒng)一。

（二）以社會需求為導(dǎo)向，提高地方法治建設(shè)的公眾參與程度

哈耶克認(rèn)為，法律規(guī)則的完善來自自生自發(fā)的習(xí)俗，又由法官和立法者進行設(shè)計，兩者相互動演進[10]。地方法治建設(shè)應(yīng)以社會為本位，建立回應(yīng)社會需求的機制，注重法治文化的建設(shè)，通過法律程序的完善，充分發(fā)揚民主，培育和推進公民社會發(fā)展和成熟。法治本身具有社會面向，唯有社會民眾才是地方法治最大的需求者，地方法律制度供應(yīng)缺失，會使得法治在普通民眾心中喪失應(yīng)有的權(quán)威并動搖對法治的信任。地方法治建設(shè)動力的社會化過程中，應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注私權(quán)利及地方的發(fā)展。當(dāng)今制定的地方政府法治指數(shù)評估，往往忽視保護公民私權(quán)利以及保障公民實質(zhì)性參與地方法治建設(shè)[11]，而地方法治建設(shè)本質(zhì)上是對民眾權(quán)利要求的回應(yīng)，地方法治建設(shè)落實的路徑應(yīng)當(dāng)是培養(yǎng)社會公眾對法律的可接受性，一旦其真正產(chǎn)生由法治所帶來的安全感、平等感及力量感后，才會信任法律、認(rèn)同法治，從內(nèi)心生發(fā)出法治態(tài)度和素養(yǎng)[12]。社會公眾的法治觀念和行為模式，是比法律制度更穩(wěn)定持久的法秩序建構(gòu)力量。

必須通過法治文化建設(shè)逐步提升社會公眾的法治意識，從而培育法治社會，維護地方法治秩序。社會轉(zhuǎn)型期的變革中，社會本身的復(fù)雜性及個體理性等因素促使法律日益成為公眾社會交往的基本準(zhǔn)則，個體的個性自由、主體性生成和完善成為人們認(rèn)同法治文化的驅(qū)動機制，認(rèn)識到法律不僅有利于個體追求和維護自己的正當(dāng)權(quán)益，并且降低了交往成本。法治文化建設(shè)意味著培養(yǎng)公眾法律價值觀，更形成其借以構(gòu)建法律行動策略的習(xí)慣、技能和風(fēng)格，強化法律認(rèn)同感和法律自覺性。隨著我國法治建設(shè)的深入推進和法治水平的日益提高，普通社會公眾的法治意識逐漸增強，但仍未充分發(fā)揮。如果法律思維沒有成為社會公眾的基本思維方式，如果社會公眾沒有實質(zhì)性參與法治理論的建設(shè)過程，對國家公權(quán)力運行有效監(jiān)督，那真正的法治就不可能實現(xiàn)。作為從傳統(tǒng)向現(xiàn)代過渡的法治后發(fā)型國家，只有民主參與才能保證法治的持續(xù)性和常態(tài)性，地方法治建設(shè)既是實現(xiàn)社會公眾的意志的過程，也是培養(yǎng)其法治意識的過程。

必須通過保障理性選擇、多元參與、協(xié)商咨詢的健全的程序建制，提高相關(guān)利害關(guān)系人的參與程度，拓寬公眾參與地方法治建設(shè)渠道，實現(xiàn)利益調(diào)整和理性選擇，保障地方法治建設(shè)的合法性和民主正當(dāng)性。社會公眾參與地方法治建設(shè)，應(yīng)依據(jù)科學(xué)合理設(shè)計的立法程序，積極參與地方立法。地方性法律文件在起草之前，要就其制發(fā)的必要性、可行性和合理性通過發(fā)放問卷等的方式進行調(diào)研，其中專業(yè)性問題可由相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜疫M行評估論證，從而避免不經(jīng)科學(xué)論證而進行的短期性立法行為。除依法需要保密的外，對社會公眾權(quán)利義務(wù)有重大影響的法律文件草案應(yīng)通過多種方式向社會公開征求意見，并建立意見溝通協(xié)商反饋機制。地方性法律文件審議通過獲批準(zhǔn)后，要及時向社會公布，并定期評估，構(gòu)建相應(yīng)的清理退出機制，通過信息共享、動態(tài)更新的信息平臺，保障地方性法律文件在實施階段接受公眾的監(jiān)督。社會公眾通過法定的程序和方式表達意愿和建議，并能夠被地方政府部門重視和采納，有助于促進地方法治政府建設(shè)更好地回應(yīng)社會實際需求，避免地方法治建設(shè)形式化、口號化，有助于完善地方法治建設(shè)中的公眾監(jiān)督機制，更加有效限制公權(quán)力擴張并予以監(jiān)督，防止其專權(quán)及腐敗。

法治是一種社會政治實踐方式，最終的目的是滿足社會生活本身的需要，服務(wù)于公權(quán)力僅是其實現(xiàn)最終目的手段，正如馬克思所言：“社會不是以法律為基礎(chǔ)的，那是法學(xué)家們的幻想，相反地法律應(yīng)該以社會為基礎(chǔ)[13]?！?/p>

（三）恪守立法節(jié)制，重視其他社會規(guī)范的補充

重塑法治建設(shè)中合理有效多元規(guī)范體系，認(rèn)可各類規(guī)范對于各種社會關(guān)系調(diào)整的實際效力，將法治建設(shè)的重心放在社會實踐中，這是國家制定法以外的其他社會規(guī)范正當(dāng)性的理論和邏輯前提[14]。其他社會規(guī)范是社會公眾理性整合而成的社會理性，是人們在社會的互動交往過程中生成的，通常是社會所普遍認(rèn)可的規(guī)范體系。而法律規(guī)范是依據(jù)國家意志或立法者的理性按照法定程序創(chuàng)制的規(guī)范體系，是國家立法機關(guān)承認(rèn)的社會理性，有時難以與社會轉(zhuǎn)型契合，其他社會規(guī)范能為轉(zhuǎn)型期利益矛盾沖突解決方案的理性形成提供資源。其他社會規(guī)范能夠培育社會轉(zhuǎn)型的公眾，成為社會轉(zhuǎn)型的直接力量來源，因為社會公眾個體都有對舊的社會結(jié)構(gòu)的價值評判，若社會公眾多數(shù)個體都傾向于認(rèn)為舊的社會結(jié)構(gòu)是符合社會現(xiàn)狀的，就會自然產(chǎn)生社會轉(zhuǎn)型的原生動力。

地方法治建設(shè)尋求動力的社會化支撐，必須要重視非法社會規(guī)范的補充地位。在社會轉(zhuǎn)型時期的巨大變革中，通常只是對社會轉(zhuǎn)型起導(dǎo)向作用的法律規(guī)范產(chǎn)生調(diào)整不能時，需借助其他社會規(guī)范彌補。其實國家制定和認(rèn)可法律規(guī)范背后都有其基礎(chǔ)規(guī)范或承認(rèn)規(guī)范，以潛移默化方式發(fā)揮作用[15]。立法活動很難把所有的社會規(guī)范法律化，然而未被立法的諸多社會規(guī)范雖未進入國家法律體系，被隔離在法律規(guī)范系統(tǒng)之外，但依然調(diào)整、約束人們的行為，立法、執(zhí)法以及司法實踐都已表明，法律方法技術(shù)的運用給其他社會規(guī)范融入法律提供了契機。更加務(wù)實地對待多元規(guī)范，處理好法律規(guī)范與其他社會規(guī)范之間的關(guān)系，給予其他社會規(guī)范合理作用的空間，在維護法律規(guī)范最高效力與權(quán)威的同時，吸收其他社會規(guī)范中的合理要素以增強自身的正當(dāng)性，在法治社會建設(shè)中發(fā)揮“規(guī)范合力”的作用，構(gòu)建包括國家制定法律規(guī)范在內(nèi)的多元規(guī)范結(jié)構(gòu)。其中，法律規(guī)范對應(yīng)的責(zé)任由國家強制力保障落實，其他社會規(guī)范也分別具有各自的責(zé)任機制。同一社會公眾的行為通常受到來自多種不同類型規(guī)范的規(guī)則的調(diào)整，從而引發(fā)多種責(zé)任機制的共同作用。地方法治建設(shè)的最終目標(biāo)就是使每一社會交往關(guān)系都運行在以法律規(guī)范為基礎(chǔ)的多種社會規(guī)范的規(guī)范化軌道上。根據(jù)十八屆四中全會的決定精神，地方法治建設(shè)中要賦予具有本地特色的社會規(guī)約等其他社會規(guī)范在地方社會治理中的應(yīng)有地位，真正發(fā)揮其對國家制定法的補充作用。其他社會規(guī)范雖不具有強制力，但作為源自民間的“事實制度”，為公眾自覺恪守，在進行社會控制與社會秩序構(gòu)造中發(fā)揮著重要作用，更能體現(xiàn)社會公眾的利益訴求、凝聚社會共識，實現(xiàn)社會各階層的利益妥協(xié)。當(dāng)然，若隨著社會的發(fā)展，其他社會規(guī)范不能完全符合社會主體的需要，國家則可通過立法的方式加以規(guī)制和完善，解決其他社會規(guī)范效力，保障其他社會規(guī)范與法律規(guī)范的一致，提高國家的法治化水平。

（四）引入第三方法治評估機制

地方法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)立足于本地社會需求，圍繞本地方法治實踐，積極發(fā)展和推進以社會為本位的第三方法治評估機制[16]。應(yīng)結(jié)合地方實際，在借鑒國外第三方評估制度的基礎(chǔ)上，理性引入并漸進完善涉及公共利益，社會影響大且各方爭議較大的專業(yè)性、技術(shù)性等重要立法事項的第三方評估機制，委托第三方進行評估，并最終向地方立法部門提交書面評估報告，推進科學(xué)、民主立法，提高立法質(zhì)量，力求能夠使地方立法在協(xié)調(diào)相互沖突的各方利益中尋找到各自利益需求的平衡點。

通常而言，第三方評估機構(gòu)人員一般都不是國家機關(guān)工作人員，能夠保持相對中立，較好地代表和反映普通社會公眾的意志，不受到政治利益影響，既可以避免立法機關(guān)因?qū)I(yè)技術(shù)人才的缺乏，對專業(yè)性、技術(shù)性較強的立法項目力不從心，又能避免行政機關(guān)雖有信息技術(shù)優(yōu)勢卻可能將其部門利益滲透到相應(yīng)的法律規(guī)定中，更能得到社會的認(rèn)同和正確實施，具有相對的客觀性、獨立性以及公正性。

現(xiàn)今，因缺乏明確的法律規(guī)定，導(dǎo)致第三方評估機構(gòu)的立法評估結(jié)果往往缺乏足夠的權(quán)威和應(yīng)有的法律效力，直接影響評估活動，難以保證評估質(zhì)量。應(yīng)從以下方面完善：第一，設(shè)置評估機構(gòu)準(zhǔn)入門檻。嚴(yán)格規(guī)范第三方評估機構(gòu)的資質(zhì)和業(yè)務(wù)范圍等。當(dāng)前的第三方評估機構(gòu)大多數(shù)是高校院系或科研院所，而這類機構(gòu)往往都因缺乏獨立資質(zhì)而無法保證評估所要求的獨立性和中立性。另此類評估機構(gòu)組成人員雖具有理論基礎(chǔ)和專業(yè)水平，但因缺乏實踐經(jīng)驗，最終提交的評估結(jié)果報告可能會因欠缺現(xiàn)實可行性而影響其在實際地方立法過程中的應(yīng)用價值。即使社會上存在相對獨立的第三方團體或組織，接受委托承接了某立法評估事項，但缺乏知識結(jié)構(gòu)合理、專業(yè)化水平高的穩(wěn)定隊伍，無法提供優(yōu)質(zhì)的立法評估服務(wù)，更遑論指望其能提高地方立法的科學(xué)性和專業(yè)性，為地方立法機關(guān)的最后立法決策提供足夠的支持。應(yīng)當(dāng)通過立法設(shè)置評估機構(gòu)準(zhǔn)入門檻，發(fā)揮地方立法咨詢服務(wù)基地與專家智庫作用，明確賦予其相應(yīng)的法律地位，承認(rèn)其相應(yīng)資格，人員構(gòu)成科學(xué)合理，兼顧專業(yè)理論性和實踐性，保障地方立法的質(zhì)量。第二，構(gòu)建科學(xué)合理的立法評估方法體系。目前第三方立法評估機構(gòu)運用的評估方法主要限于查閱文獻資料和收集論證相關(guān)數(shù)據(jù)，較為單一，完善第三方立法評估機制，必須注重在評估方法上靈活運用多種科學(xué)合理的分析方法，如比較分析、成本效益分析以及系統(tǒng)分析等，對收集和整理的所有相關(guān)數(shù)據(jù)資料進行全面的、客觀的分析與判斷，形成行之有效的立法評估方法體系。第三，及時公開立法評估報告并健全評估結(jié)果應(yīng)用反饋機制。地方立法決策機關(guān)必須重視應(yīng)用經(jīng)過第三方立法評估機構(gòu)科學(xué)論證的評估結(jié)果報告，在合理期限和合理范圍內(nèi)對外公開第三方評估結(jié)果報告在立法決策中的采納情況，增加評估結(jié)果使用的透明度，使其真正成為地方立法的參考。同時健全第三方評估機構(gòu)和社會公眾監(jiān)督評議制度，保障地方立法的社會導(dǎo)向，提高地方立法質(zhì)量，為地方治理提供真正切實可行的法律依據(jù)，保障地方法治建設(shè)的良性發(fā)展。

結(jié)語

當(dāng)國家無法全面涵攝社會的多元利益，就需要在地方法治建設(shè)中實現(xiàn)或滿足多樣的利益訴求，發(fā)揮彌補國家立法空白的作用。雖然西方國家的經(jīng)驗和教訓(xùn)可能成為我國發(fā)展的參考和借鑒，但以尋求普適性的法治追趕模式依然是不可取的，必須結(jié)合我國實際，歷史地分析后發(fā)性優(yōu)勢的影響，在法治建設(shè)的良性漸進中不斷調(diào)適，最終實現(xiàn)具有中國特色的社會主義法治。法治建設(shè)離不開社會公眾的積極參與，社會公眾的法治需求是地方法治建設(shè)的開放多元的、持續(xù)的支撐，引導(dǎo)和培育社會公眾成為最主要的推動力量，在現(xiàn)有的法律制度框架內(nèi)規(guī)范有序地進行，地方法治建設(shè)就有了持續(xù)的活力。法律是天然具有正當(dāng)性與合理性的社會治理裝置[17]。依法治理是我國社會治理的核心內(nèi)容，地方法治建設(shè)任重而道遠，肩負(fù)中國特色社會主義法治建設(shè)的重任。學(xué)界也應(yīng)當(dāng)給予地方法治建設(shè)的諸多理論問題更多關(guān)注和探討。