基層人民銀行無證整治工作存在的困境及建議

何玲樞

摘要：2016年，在黨中央國務(wù)院的安排下，互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項(xiàng)整治工作，在全國各地政府的牽頭組織下，如火如荼地開展起來。截至目前，三年時間過去，人民銀行各分支機(jī)構(gòu)積極配合地方政府，在互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項(xiàng)整治領(lǐng)導(dǎo)小組的工作機(jī)制下，全面開展了非銀行支付機(jī)構(gòu)風(fēng)險專項(xiàng)整治工作，取得了一定的成效，但也遇到一些困難，亟待解決。

關(guān)鍵詞：無證經(jīng)營 困境 建議

在人民銀行總行和重慶市互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項(xiàng)整治領(lǐng)導(dǎo)小組的正確領(lǐng)導(dǎo)下，人民銀行重慶營業(yè)管理部自2016年起，堅持“打擊非法、保護(hù)合法、積極穩(wěn)妥、有序化解”的原則，快速建立打非工作機(jī)制，有序推進(jìn)全覆蓋摸排，穩(wěn)妥高效實(shí)施重點(diǎn)整治，非銀行支付風(fēng)險清理整治工作取得明顯成效。截至目前，共打擊無證機(jī)構(gòu)21家，對無證經(jīng)營支付業(yè)務(wù)起到了一定的威懾作用，極大的凈化了重慶市的支付結(jié)算環(huán)境。

一、工作做法及現(xiàn)狀

（一）高效組建工作機(jī)構(gòu)

在重慶市互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項(xiàng)整治領(lǐng)導(dǎo)小組（辦公室設(shè)在重慶市金融辦，現(xiàn)改名為重慶市地方金融監(jiān)督管理局，以下簡稱市地方金融監(jiān)管局）的領(lǐng)導(dǎo)下，及時成立由人民銀行重慶營業(yè)管理部、市地方金融監(jiān)管局雙牽頭，市公安、工商等多部門組成的非銀行支付機(jī)構(gòu)專項(xiàng)整治工作組（工作組職責(zé)主要為規(guī)范有證支付機(jī)構(gòu)經(jīng)營，打擊無證經(jīng)營支付業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)），強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，明確職責(zé)分工。派出業(yè)務(wù)骨干與市地方金融監(jiān)管局聯(lián)合成立整治專班集中辦公，隨時保持與成員單位溝通聯(lián)系，充分發(fā)揮地方政府部門在市場管理中的優(yōu)勢，保障專項(xiàng)整治各階段工作順利開展。

（二）統(tǒng)籌建立工作機(jī)制

周密制定《重慶市非銀行支付機(jī)構(gòu)風(fēng)險專項(xiàng)整治工作實(shí)施方案》，明確各階段整治方法，倒排各階段時間節(jié)點(diǎn)，統(tǒng)籌建立信息報送、議事協(xié)調(diào)、專家會商、督查督辦及案件移交等工作機(jī)制，確保形成合力，提高效率。

（三）扎實(shí)開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)

編發(fā)《非銀行支付機(jī)構(gòu)風(fēng)險排查指引》，下發(fā)《非銀行支付機(jī)構(gòu)風(fēng)險專項(xiàng)整治工作摸排手冊》，從線索獲取、信息排查、風(fēng)險判定等各方面開展專業(yè)培訓(xùn)，為各區(qū)縣政府具體開展摸底排查及清理整治提供有力的業(yè)務(wù)支持。

（四）探索建立長效工作機(jī)制

無證機(jī)構(gòu)集中整治階段主要集中在2016年。從2017年至今，人民銀行重慶營管部與市地方金融監(jiān)管局及各區(qū)縣政府多方溝通及協(xié)調(diào)，共同建立了一套持續(xù)打擊無證機(jī)構(gòu)的工作機(jī)制，即人民銀行重慶營管部接到客戶舉報涉嫌無證從事支付業(yè)務(wù)線索，根據(jù)工作機(jī)制將線索移交重慶市互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項(xiàng)整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡稱領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室），領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室通知注冊地區(qū)縣金融辦開展現(xiàn)場摸排;領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室根據(jù)摸排結(jié)果，通知人民銀行重慶營管部、市地方金融監(jiān)管局、區(qū)縣金融辦開展現(xiàn)場核查;領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室根據(jù)現(xiàn)場核查結(jié)果，下發(fā)《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項(xiàng)整治現(xiàn)場檢查通知書》，通知人行重慶營管部、市地方金融監(jiān)管局、區(qū)縣金融辦開展現(xiàn)場檢查。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室根據(jù)現(xiàn)場檢查結(jié)果，對被核查公司下發(fā)《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項(xiàng)整治整改通知書》，公司完成整改后即可繼續(xù)合規(guī)經(jīng)營。

截至目前，2016年打擊無證機(jī)構(gòu)5家，2017年打擊無證機(jī)構(gòu)4家，2018年打擊無證機(jī)構(gòu)9家，2019年打擊無證機(jī)構(gòu)3家，重慶市打擊無證機(jī)構(gòu)的長效工作機(jī)制初步建立，并持續(xù)發(fā)揮積極作用。

二、工作困境

（一）法律依據(jù)層級較底，未形成多維度精準(zhǔn)打擊

目前打擊無證經(jīng)營的主要文件依據(jù)有《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》（中國人民銀行令〔2010〕第2號）第四十七條“任何非金融機(jī)構(gòu)和個人未經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)擅自從事或變相從事支付的，中國人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)責(zé)令其終止支付業(yè)務(wù);涉嫌犯罪的，依法移送公安機(jī)關(guān)立案偵查;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！薄吨袊嗣胥y行關(guān)于加強(qiáng)支付結(jié)算管理防范電信網(wǎng)絡(luò)新型違法犯罪有關(guān)事項(xiàng)的通知》（銀發(fā)〔2016〕261號“六、加大無證機(jī)構(gòu)的打擊力度”以及“七、建立責(zé)任追究機(jī)制（二十）嚴(yán)格處罰，實(shí)行責(zé)任追究。......銀行和支付機(jī)構(gòu)違反相關(guān)制度以及本通知規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰;情節(jié)嚴(yán)重的，人民銀行依據(jù)《中華人民共和國中國人民銀行法》第四十六條的說規(guī)定予以處罰，并可采取暫停1個月至6個月新開立賬戶和辦理支付業(yè)務(wù)的監(jiān)管措施”。

首先，上述文件是人民銀行分支機(jī)構(gòu)參與地方無證機(jī)構(gòu)打擊的主要法律依據(jù)，但文件均屬部門規(guī)章性質(zhì)。

其次，文件中措施實(shí)施未形成漸進(jìn)式打擊，對無證機(jī)構(gòu)如情節(jié)不嚴(yán)重或不涉及違法犯罪的，只限于整改。目前，以市場監(jiān)管部門對無證機(jī)構(gòu)打擊主要依賴政府下發(fā)整改通知，機(jī)構(gòu)完成整改后仍可合規(guī)經(jīng)營。而對無證機(jī)構(gòu)只有當(dāng)發(fā)生案件或者社會影響面廣規(guī)模大的情況下，才能夠視作情節(jié)嚴(yán)重被處罰。鑒于此，對無證機(jī)構(gòu)的打擊手段單一，缺乏不同維度的精準(zhǔn)打擊手段。

（二）亟待建立進(jìn)一步的聯(lián)合打擊機(jī)制

全國P2P的整治工作將于明年年初結(jié)束，隨之全國互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項(xiàng)整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組的主要工作職責(zé)也將結(jié)束。目前，無證機(jī)構(gòu)整治仍然依托于互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項(xiàng)整治工作的工作機(jī)制開展具體工作，明年的無證機(jī)構(gòu)如何繼續(xù)在原有工作機(jī)制下開展整治工作是亟待解決的問題。

（三）投訴舉報紛至沓來，易引發(fā)人民銀行聲譽(yù)風(fēng)險

一是目前，前期已打擊的部分無證機(jī)構(gòu)資金鏈出現(xiàn)了問題，其客戶為維護(hù)自身權(quán)益或收回資金，通常會以追討資金為目的向人民銀行寄送舉報信，舉報該機(jī)構(gòu)無證行為。但基于前期該機(jī)構(gòu)無證行為已被打擊，對于客戶追討公司欠款等事項(xiàng)，人民銀行只能建議其尋求司法途徑解決，無法滿足幫助客戶追回資金的需求，易導(dǎo)致人民銀行出現(xiàn)聲譽(yù)風(fēng)險。

二是個別部門創(chuàng)新業(yè)務(wù)突破支付業(yè)務(wù)底線。如，交通部門批準(zhǔn)社會上部分企業(yè)開展“無車承運(yùn)人”項(xiàng)目涉嫌無證經(jīng)營支付業(yè)務(wù)。獲得交通部門“無車承運(yùn)人”資格的企業(yè)建立平臺，托運(yùn)方及承運(yùn)方分別在平臺上注冊成為其會員，而托運(yùn)方須事先預(yù)付托運(yùn)費(fèi)至平臺賬戶，待平臺確認(rèn)貨物按照托運(yùn)方指令運(yùn)到目的地后，平臺扣收手續(xù)費(fèi)用后將相應(yīng)款項(xiàng)付給承運(yùn)方。目前，市場上部分平臺大量收取托運(yùn)方保證金形成資金池，并延遲付款給承運(yùn)方，已產(chǎn)生合同糾紛，導(dǎo)致平臺客戶為挽回資金向人民銀行舉報企業(yè)為無證機(jī)構(gòu)。

三是部分被舉報機(jī)構(gòu)僅涉及“信息二清”行為，不涉及“資金二清”行為。按照人民銀行總行的有關(guān)規(guī)定，“信息二清”行為不在無證機(jī)構(gòu)打擊范圍內(nèi)，但鑒于其仍存在因商戶交易信息傳遞錯誤發(fā)生資金清算差錯或商戶信息被攔截、賬戶信息側(cè)錄等風(fēng)險，人民銀行分支機(jī)構(gòu)只能采取約談公司主要負(fù)責(zé)人，對其“信息二清”行為進(jìn)行風(fēng)險提示，要求停止開展上述業(yè)務(wù)的干預(yù)措施。

三、工作建議

一是建議盡快完善無證機(jī)構(gòu)打擊的相關(guān)制度，建立全方位、多角度的打擊手段，并進(jìn)一步提升其法律層級，以維護(hù)支付市場的良性健康發(fā)展。

二是建立持續(xù)的聯(lián)合打擊工作機(jī)制。雖然，全國互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項(xiàng)整治工作即將畫上圓滿句號，但市場上依然存在無證經(jīng)營支付業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。為此，建議考慮建立由人民銀行牽頭的，以有證機(jī)構(gòu)為支撐的打擊機(jī)制，利用無證機(jī)構(gòu)也需要金融機(jī)構(gòu)提供支付服務(wù)的前提，從支付的源頭遏制無證機(jī)構(gòu)繼續(xù)開展無證業(yè)務(wù)，或者考慮由政府牽頭的工作機(jī)制長期存在，人民銀行在政府金融管理部門的協(xié)調(diào)下，長期會同公安、工商聯(lián)合開展無證機(jī)構(gòu)打擊工作。

三是建議根據(jù)市場上支付業(yè)務(wù)不斷創(chuàng)新發(fā)展變化的情況，進(jìn)一步明確人民銀行分支機(jī)構(gòu)對涉及無證行為的處理口徑。包括，明確人民銀行分支機(jī)構(gòu)處理無證機(jī)構(gòu)非無證行為引發(fā)客戶投訴舉報的處理口徑;明確對其他部門創(chuàng)新業(yè)務(wù)突破支付業(yè)務(wù)范圍的處理口徑;以及明確“信息二清”是否需要打擊等問題。

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作者系中國人民銀行重慶營業(yè)管理部支付結(jié)算處助理業(yè)務(wù)專員