江蘇人口老齡化與健康養(yǎng)老

江蘇省人民政府參事室課題組

人口老齡化將是貫穿我國21世紀的基本國情。黨的十八大做出“積極應對人口老齡化”的戰(zhàn)略決策;黨的十九大從“為人民群眾提供全方位全周期健康服務”出發(fā)，提出實施“健康中國戰(zhàn)略”，再次對積極應對人口老齡化做出戰(zhàn)略部署。當前，江蘇已進入深度老齡化社會。面對基數日益龐大的老年人口，以及日趨凸顯的老齡化問題，必須深入落實中央“積極應對人口老齡化”的決策部署。推行健康養(yǎng)老服務是有效應對人口老齡化的優(yōu)先之策，更是增進民生福祉、推動高質量發(fā)展的必由之路。

一、江蘇省人口老齡化的基本現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢

截至2018年底，江蘇全省60周歲以上老年人口達到1805.27萬，占戶籍人口的23.04%;65周歲以上老年人口達到1256.46萬，占戶籍人口總數的16.03%。一個國家和地區(qū)60歲以上的人口占比達到10%以上，或者65歲以上的人口占比達到7%以上，就進入老齡化社會。60歲以上人口占比達到20%，或者65歲以上人口比例超過14%，通常被稱為“深度老齡化社會”。無論從哪個標準上認定，江蘇都已進入“深度老齡化社會”（見表1）。

1.江蘇人口老齡化的突出特點

時間早。全國是在1999年進入人口老齡化社會的，江蘇則比全國提前13年，早在1986年就成為全國首先進入人口老齡化社會的省份。蘇州、南通、無錫三市是江蘇最早進入老齡化社會的設區(qū)市，分別比全國提前了18年、17年和16年。

增速快。1986年，剛剛進入老齡化社會時，全省60歲以上老年人口629萬，到2018年已經增長到1805萬，增加了近2倍。特別是2012年以來，平均每年凈增63.4萬，年均增長率高達40.6‰，遠高于同時期平均2.43‰的人口自然增長率（見圖1、圖2）。

壽齡高。近年來，江蘇全省人口高齡化趨勢明顯。1999年，80歲以上高齡老人只有90萬，占老年人口的比重為10%;2018年，80歲以上高齡老人已達271萬，不到20年的時間增長了2倍多，占老年人口的比重也達到了15%。目前，全省百歲以上老年人6015人，其中南通市1321人，全省最多。

空巢化。第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調查數據顯示，江蘇空巢老年人比例高達55.3%（含孤寡老人），其中農村占57.7%，城鎮(zhèn)占42.3%。全省老人有子女在省外居住的比例為9%（低于全國的15.7%）。這些子女居住省外的老年人中，有10.6%的老人子女每年回家少于一次。子女與老人不住在同一屋檐下已成為現(xiàn)代社會比較普遍的現(xiàn)象，但高齡、需要照護的老年人與子女異城異省甚至異國分開居住，“常回家看看”成為一種奢望。

不平衡。人口老齡化程度區(qū)域不平衡明顯，南通人口老齡化率已超過30%;無錫、鎮(zhèn)江、泰州、蘇州、揚州、常州等六個市的老齡化率也超過了25%。徐州、連云港、淮安、宿遷等蘇北四市的老齡化率低于20%。同時，隨著城市化進程加快和農村青壯年勞動力持續(xù)向城市轉移，農村人口老齡化問題日趨嚴重。

2.江蘇人口老齡化趨勢

受到新中國成立后三次人口出生高峰的影響，21世紀前半段，江蘇面臨三次人口老齡化沖擊波。

第一次沖擊波（2009—2018年）：1949年至1958年，新中國成立后第一個人口高峰期出生的人口，于2009年以后步入老年期，人口老齡化快速發(fā)展，逐步邁入深度老齡化社會。在這一階段，勞動力資源還處于高峰階段，人口紅利仍然存在。

第二次沖擊波（2022—2035年）：1962年至1975年，江蘇第二個生育高峰期出生的人口也進入老年期，這一階段的人口自然增長率持續(xù)走低，總人口增長放緩，深度老齡化將進一步加劇，但勞動力資源相對還比較豐沛。

第三次沖擊波（2041—2054年）：1981年至1994年，是由前兩個生育高峰期順延而來的第三個人口生育高峰期，這一時期出生的人口也進入老年期，這是21世紀人口老齡化的最后一次沖擊波，全省老年人口將逐漸達到峰值，這一階段人口紅利將消退，勞動力短缺問題凸顯。

三次沖擊波造就人口老齡化的三次高峰，高峰過后，老年人口將穩(wěn)定在2500萬以上，人口老齡化將進入相對穩(wěn)定的“高原期”，預計持續(xù)至少半個世紀。值得注意的是，從2019年至2021年，處于兩次人口老齡化沖擊波的相對緩沖期，這段時期正是應對人口老齡化的戰(zhàn)略窗口期，要抓住這一時機，抓緊時間研究制定應對人口老齡化的政策措施，為應對未來更為嚴峻的人口老齡化形勢做好準備。

面對人口老齡化急劇發(fā)展的態(tài)勢，黨的十八屆五中全會做出“全面二孩”決策。2016年，全國新生人口達到1786萬，較上年增加了131萬，政策效應明顯。經歷了兩年補償性生育后，2018年新生兒數量卻出乎意料降至1523萬的低點（見圖3）。江蘇的人口出生率一直低于全國平均水平，平均每年穩(wěn)定在75萬左右，新生人口在2015年有一個明顯的下降，2016年受“全面二孩”政策利好的拉動，連續(xù)兩年保持在新生77萬人以上，但2018年又出現(xiàn)下降趨勢。可以預測，人口增長將繼續(xù)走下行通道（見圖4）。究其原因，主要是育齡婦女的規(guī)模2011年達到頂峰，之后一直是下降狀態(tài);“全面二孩”政策累積勢能釋放逐漸趨緩，往年符合政策的人群在前兩年集中生育后，二孩生育逐步進入常態(tài)。

3.江蘇老年人健康狀況

健康是生命的前提和基礎，老年人的健康問題是深度老齡化社會要持續(xù)推進解決的核心問題，直接關系到龐大的老年群體的生活質量。

老年人患慢性病情況。抽樣調查數據顯示，全省60歲以上老年人患有慢性疾病的比例為77.4%，其中，高血壓、骨關節(jié)病、心腦血管病等慢性疾病的發(fā)病比例較高。惡性腫瘤、心腦血管疾病、慢性肺部疾病、糖尿病等是引起人口死亡的主要疾病，抽樣調查顯示，患有上述慢性疾病老人占35.5%。此外，影響老年人生活質量的其他慢性疾病也應引起重視：27.4%的老年人視力狀況不理想，24.9%的老年人聽力對生活有影響，40.2%的老年人表示牙齒狀況對進食造成了影響。

慢性疾病與生活習慣密切相關。通過抽樣調查，影響老年人健康的不良飲食起居習慣主要有四種。一是吸煙、飲酒。二者是與慢性疾病密切相關的危險因素。全省有20%以上的老年人仍在吸煙，以男性老人為主，老年人的平均煙齡在33年以上;此外，還有17.2%的老人經常飲酒，其中有1.2%是經常醉酒。二是睡眠質量不高。隨著年齡的增長，睡眠質量會慢慢出現(xiàn)下滑，直接影響到老年人對疾病的抵抗力。江蘇有15%的老人平時睡眠質量不理想，女性老人睡眠質量普遍不如男性，比例高出男性9.2個百分點（見圖5）。三是缺乏體質鍛煉。盡管越來越多的老年人對體育鍛煉有了新的認知和追求，但目前老人鍛煉身體的總體狀況并不樂觀。有49%的老人從不進行鍛煉，其中女性高出男性6.6個百分點，農村老人高出城鎮(zhèn)24個百分點。從老年人對自身健康的評價看，老人鍛煉的頻次越高，對自身健康狀況評價越為理想（見圖6）。四是體檢不規(guī)律。老年人定期體檢可以及時了解身體狀況，預防疾病的發(fā)生，是對疾病進行及時治療的有效方式。抽樣調查顯示，25.3%的老人在一年內不曾體檢，其中農村老人占56.7%，城鎮(zhèn)老人占43.3%。

老年人失能情況。學術界通常用日常生活能力（Activities of Daily Living，ADLs）來測定老年人的生活自理能力。世界衛(wèi)生組織將失能老人定義為：完成一項或幾項ADLs時存在障礙的老年人。通過對全省33個縣（市、區(qū)）15840位老年人的樣本調查，失能老人占比達2.7%（全國平均4.2%），半失能老人占比3.8%，失智老人占比達0.8%，按照這一比例測算，全省失能、失智、半失能老人有131.8萬人。

老年人精神健康狀況。在關注老年人生理健康的同時，精神健康也是衡量老年人健康的核心指標之一，而且老年人群體的精神健康問題正在日益成為一個亟待解決的社會問題。如前文所述，江蘇空巢老年人比例高達55.3%，在家庭情感交流和支持功能弱化的客觀情勢下，導致老年人在情感上失去了支撐和依靠，從而陷入一種“無趣”“無欲”“無助”的心理狀態(tài)。抽樣調查數據顯示，30.3%的老年人有孤獨感，其中4%的老人經常感到孤獨;此外，27%的老人還有不同程度的焦慮、抑郁等心理障礙。老年人的精神孤獨和心理健康問題，與代際關系和社會參與有很大關系。越來越多的案例證明，子女越孝順，老年人的孤獨感越低;老年人社會參與度越高，心理障礙問題越少。

二、人口老齡化給經濟社會帶來的主要影響

人口老齡化作為人口結構的一種深刻變化，必然對經濟社會各方面產生深遠影響。目前，快速發(fā)展的人口老齡化正在成為深刻影響經濟社會可持續(xù)發(fā)展的長期性、基礎性、約束性因素。

人口老齡化對經濟發(fā)展具有雙面性影響。一方面，對經濟發(fā)展具有消極的阻滯作用。人口老齡化直接導致老年人口扶養(yǎng)比①上升。2000年，江蘇戶籍老年人口扶養(yǎng)比僅為18.7%，老年人的扶養(yǎng)負擔并不重;但隨著時間的推移，人口老齡化加速發(fā)展，勞動力人口數量減少，老年人口數量增加，老年人口扶養(yǎng)比呈持續(xù)上升趨勢。預測2050年老年人口扶養(yǎng)比將達到54.3%，意味著兩個勞動力將負擔一個老人（見圖7）。另一方面，對經濟發(fā)展也有積極的促進作用。隨著人口老齡化不斷發(fā)展，國內消費需求結構也將發(fā)生重大變化，以老年人口為主的消費市場，如養(yǎng)老服務、醫(yī)藥保健、文體娛樂、旅游市場等將不斷擴張，其中蘊含的“銀發(fā)經濟”市場總量不可估量。據測算，我國老年消費市場規(guī)模到2020年將達到3.79萬億元。我們應在推進供給側結構性改革的進程中，發(fā)掘老年消費市場潛力，積極培育涉老相關產業(yè)，推動產業(yè)結構調整升級，使其成為新的經濟增長點。

人口老齡化對現(xiàn)代社會治理體系提出挑戰(zhàn)。隨著年齡增高，老年人身體機能逐漸衰退，生活方式也逐漸跟不上社會發(fā)展節(jié)奏，其合法權益也更容易受到侵害，老年人權益保障成為老齡化時代的一大課題。抽樣調查數據顯示，江蘇全省3.1%的老年人遭遇過社會犯罪行為，主要是上當受騙。此外，部分老年人成為長期脫離單位、脫離家庭和子女的非組織群體，缺乏思想政治教育工作的組織機構依托，缺乏正確的教育引導，有的思想消極、信仰迷失。調查顯示，江蘇全省有宗教信仰的老年人占29.2%，其中，80%以上為初中以下文化程度。

人口老齡化增加了老年風險家庭。家庭是社會的基礎。人口老齡化背景下，老年人家庭、獨居家庭和空巢老年人家庭等高風險家庭快速增加，整體上必然放大社會風險。家庭小型化、少子化大大弱化了家庭養(yǎng)老功能?！?015年江蘇省人口抽樣調查主要數據公報》顯示：平均每個家庭2.94人，而在1990年平均每戶是3.75人，并且未來家庭規(guī)模還有不斷下降的態(tài)勢。這就意味著，家庭養(yǎng)老的人力資源基礎日漸式微，如果這一問題得不到很好的解決，家庭養(yǎng)老風險將快速外化為社會風險。

人口老齡化對傳統(tǒng)孝道文化造成沖擊?！鞍偕菩橄取?。曾幾何時，“養(yǎng)兒防老”“父母在不遠游”都是國人對自己或父母養(yǎng)老未雨綢繆的安排。但是，隨著老齡化加劇，“421”家庭結構占據絕對主流，青年夫婦高度重視子女的教育和成長問題，有限的時間、精力和財力都向子女傾斜，產生了“重幼輕老”現(xiàn)象。另外，快節(jié)奏、高壓力的現(xiàn)代生活導致子女盡孝有心無力，甚至“贍養(yǎng)倒掛”等現(xiàn)象還普遍存在。傳統(tǒng)孝道文化作為社會倫理道德規(guī)范和家庭養(yǎng)老基礎的功能正在逐漸弱化，由此對老年父母生活質量、對家庭代際和諧所帶來的負面影響也逐漸凸顯。

人口老齡化加重了健康保障負擔。老年人口隨著年齡增長，患病情況會日趨嚴重，而且具有患病率高、患慢性病多、多病共存等特點。根據國家衛(wèi)生服務調查數據，老年人因疾病導致的經濟負擔大幅增加。一般情況下，60歲及以上年齡組的醫(yī)療費用是60歲以下年齡組醫(yī)療費用的3—5倍，平均每位80歲及以上高齡老年人的照護與醫(yī)療成本開支約為65—74歲老年人的14.4倍。有研究顯示，人的一生中產生的醫(yī)療費用，80%以上用在生命的最后兩年。因此，隨著人口老年期的延長，特別是隨著高齡期的延長，因疾病、傷殘、衰老而失去生活能力的老年人將顯著增加，由此帶來的醫(yī)療費用壓力將十分巨大。

三、江蘇“健康養(yǎng)老”存在的問題和不足

黨的十八大以來，江蘇省深入貫徹習近平總書記關于老齡工作的系列重要論述精神，主動適應人口老齡化快速發(fā)展的新形勢，積極回應廣大老年人的健康養(yǎng)老需求，促進了健康養(yǎng)老服務業(yè)的不斷發(fā)展。省級層面先后出臺實施了《健康江蘇2030規(guī)劃綱要》《關于推進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務相結合的實施意見》《江蘇省健康老齡化行動計劃（2018—2020）》等，這一系列健康養(yǎng)老惠民措施的落實，增強了老年人的獲得感、幸福感和安全感。調查顯示，江蘇老年人對現(xiàn)有生活狀態(tài)評價較好，74.1%的老年人認為自己是幸福的，22.9%的老年人感覺一般，感覺不幸福的僅占3%。面對洶涌澎湃的人口老齡化浪潮，全省各級、各部門都開展實踐探索，進行積極應對，取得了明顯成效。但我們也清醒地認識到，在解決人口老齡化問題，尤其在健康養(yǎng)老服務方面還存在不少問題和不足。

1.養(yǎng)老服務供給結構失衡

從養(yǎng)老床位供給上看，總量不足與床位空置并存。目前，江蘇全省老年人口1805萬，養(yǎng)老床位數67萬張，每千名老人擁有床位數37張，與《江蘇省“十三五”養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出的“2020年每千名老人床位數達40張”的目標還有差距。然而，在養(yǎng)老服務市場上，還有相當一部分養(yǎng)老院的床位空置，空置率較高的多為農村敬老院和部分民辦養(yǎng)老院。全省農村敬老院的床位空置率超過40%，主要是因為五保供養(yǎng)的定位所限，且缺少醫(yī)護功能，盡管力促敬老院轉型，但非五保老人一般不愿入住。而部分外資、民辦高檔養(yǎng)老院，收費較高，超出了絕大部分老年人的經濟承受能力。

從服務供給模式上看，醫(yī)養(yǎng)結合型床位“一床難求”。傳統(tǒng)的生活供養(yǎng)服務基本能夠滿足老年人需求，而以護理、康復服務為主的養(yǎng)老機構（如護理院、老年康復醫(yī)院、療養(yǎng)院等）卻“一床難求”。如前文所述，全省失能、半失能老人有131.8萬人，而專門針對失能、失智老年人的老年護理院僅171家，護理型養(yǎng)老床位22.9萬張，遠遠不能滿足這部分老年人的照護需求。雖然一些養(yǎng)老服務機構也提供針對失能、半失能老人的養(yǎng)老服務，但在數量和質量上都難以滿足老年人群的需求。

從醫(yī)療資源利用上看，大醫(yī)院人滿為患、小醫(yī)院門可羅雀的現(xiàn)象尚未徹底改觀。根據江蘇省衛(wèi)生健康事業(yè)統(tǒng)計公報，二級以上醫(yī)療機構工作量和入院人數逐年提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院入院人數卻在減少。2018年全省二級以上醫(yī)療機構入院人數達1173.33萬人次，占入院總數的80.95%，比上年增加了42萬人次;鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院入院人數為200.95萬人次，僅占13.86%，比上年還減少10萬人次。通常情況下，對于老年常見慢性病的診斷和治療，基層衛(wèi)生醫(yī)療機構即可解決，一味地涌向大醫(yī)院，既會造成資源的浪費，也影響大醫(yī)院的診療秩序和效率。在推進分級診療的同時，基層衛(wèi)生醫(yī)療機構也需加快轉型。

2.醫(yī)養(yǎng)資源亟待深度融合

2016年，習近平總書記主持十八屆中央政治局第32次集體學習時明確提出：“構建居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充、醫(yī)養(yǎng)相結合的養(yǎng)老服務體系?！蓖怀鰪娬{了“醫(yī)養(yǎng)結合”在養(yǎng)老服務中的支撐作用。黨的十九大和近兩年國務院政府工作報告都對“醫(yī)養(yǎng)結合”做出了部署。目前看來，醫(yī)養(yǎng)結合服務還處于起步探索階段，無論是從服務供給上還是從體制機制上，都存在不少需要解決的問題。

從資源融合看，養(yǎng)老資源和醫(yī)療資源還存在相互阻隔問題。有限的醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務資源彼此相互獨立的服務體系阻滯了老年人的服務需求。大量養(yǎng)老機構內設衛(wèi)生機構難以獲得醫(yī)保定點資質，目前全省有172家醫(yī)養(yǎng)結合機構獲得醫(yī)保定點資質，還有42.6%的醫(yī)養(yǎng)結合機構未獲得醫(yī)保定點資質。即使獲得資質，看病老人能夠報銷的額度也非常有限。為了享受醫(yī)保待遇，許多入住老年人仍然不得不到醫(yī)院就診，“養(yǎng)老的地方不能治病、治病的地方不能養(yǎng)老”問題依然存在。

從健康養(yǎng)老功能看，無論是社區(qū)還是機構，服務功能都有待進一步完善。在社區(qū)層面，很多養(yǎng)老服務設施與醫(yī)療衛(wèi)生服務結合不緊密，通常只能提供日間照料服務，不能滿足高齡、失能老年人生活照料和醫(yī)療護理疊加的服務需求，難以做到為老年人提供有效的健康管理和上門護理服務。在機構養(yǎng)老方面，建設康復院、護理院等醫(yī)養(yǎng)結合養(yǎng)老機構成本高，利潤低，運營難度大。比如，現(xiàn)行護理院基本標準設置門檻較高，其中床護比要求達到0.8，大量小規(guī)模、中低端的養(yǎng)老機構難以實現(xiàn)。大型醫(yī)療機構舉辦康復護理型養(yǎng)老機構的積極性不高，其他養(yǎng)老機構內設醫(yī)療設施功能不完善，醫(yī)療服務能力難以滿足入住老年人需求，更談不上向周邊社區(qū)輻射服務。

從醫(yī)養(yǎng)結合工作機制看，醫(yī)療、養(yǎng)老職能和工作銜接還需統(tǒng)籌完善?！搬t(yī)”和“養(yǎng)”是兩個相對獨立的行業(yè)，遵循兩套不同的監(jiān)管體系。傳統(tǒng)的養(yǎng)老機構主管部門是民政部門，醫(yī)療機構的管理是衛(wèi)生健康部門，醫(yī)養(yǎng)結合機構的準入和監(jiān)管是兩個部門同時負責。除此之外，涉及的費用報銷等事宜，又由醫(yī)保等部門負責。不同部門之間的政策、標準不夠統(tǒng)一，既存在“多頭管理”現(xiàn)象，主管部門的功能交叉重疊、責任邊界不清為醫(yī)養(yǎng)結合的實踐造成不少困擾;也有“多頭不管”現(xiàn)象，管理過程中難以形成合力。

3.健康養(yǎng)老服務缺乏穩(wěn)定的資金保障機制

對因慢性病、傷病、身體殘疾、認知或精神殘疾等導致自我照顧能力有限的老年人，家庭、社區(qū)或醫(yī)養(yǎng)機構要為他們提供包括健康管理、個人護理、生活照料和支持服務在內的一系列長期服務。全省131.8萬失能、失智、半失能老人的照護需求是剛性的，迫切需要持續(xù)的服務供給和穩(wěn)定的資金保障。這里存在三個現(xiàn)實問題。

第一個問題是長期護理保險制度缺失。盡管目前已實現(xiàn)居民基本醫(yī)療保險制度全覆蓋，但現(xiàn)行的醫(yī)療保險制度只管“看病”，不支付日常生活護理等服務性項目費用，老年人要想獲得由醫(yī)保支付的醫(yī)療護理服務，只有選擇住院治療。相當一部分老年患者原本只需接受康復護理和臨終關懷服務，但卻在二、三級醫(yī)院甚至重癥監(jiān)護室長期占床，醫(yī)院同樣會使用大量藥品，這不僅占用了有限的醫(yī)療資源，也給患者和家庭帶來了經濟負擔和陪護壓力，還給醫(yī)療保險基金帶來了支付壓力。因此，一方面，應將日常生活照料和非治療性的康復護理服務從醫(yī)療服務中剝離出來;另一方面，在基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險制度之外，迫切需要一項專門針對健康養(yǎng)老服務的長期護理保險制度，為長期照護服務建立穩(wěn)定的資金籌集機制。

第二個問題是老年人賴以養(yǎng)老的個人腰包還不富裕。眾所周知，我國是在“未富先老”形勢下進入老齡化社會的，這是國情，具有普遍性。就老年人而言，個人收入還不能匹配養(yǎng)老服務支出。調查顯示，江蘇省老年人收入來源主要是基本養(yǎng)老保險，個人購買商業(yè)養(yǎng)老保險的老年人比例不到4%，擁有職業(yè)或企業(yè)年金的老年人僅占0.4%。老年人個人收入能夠較好地應對吃、穿、住基本生活開支，但是，以老年人個人收入去支付醫(yī)療和養(yǎng)老照護費用則捉襟見肘、入不敷出。

第三個問題是部分養(yǎng)老資金使用績效不高。比如，江蘇自2011年開始實施普惠型的尊老金制度（也稱高齡津貼制度），凡80歲以上高齡老人每月都能領到50—300元不等的尊老金，為此全省各級財政每年投入9億元左右。《老年人權益保障法》第三十三條規(guī)定：“國家鼓勵地方建立八十周歲以上低收入老年人高齡津貼制度?！痹O立了“八十周歲以上”和“低收入”兩個限定條件。江蘇這種無差別化的制度設計，既加重了地方財政的負擔，也沒有為真正需要照護的老年人解決實際問題。據了解，有些地方將養(yǎng)老服務省級補助資金用于尊老金這種“剛性支出”，違背了建立養(yǎng)老服務體系建設引導資金的初衷。國務院總理李克強在2019年5月29日召開的國務院常務會議上特別指出：“整合高齡津貼、護理補貼等，集中補貼經濟困難高齡、失能老人長期護理費用?！?/p>

4.養(yǎng)老服務人力資源缺口巨大

從絕對數量上看，一線服務人員數量嚴重不足。統(tǒng)計顯示，江蘇全省持證上崗的養(yǎng)老護理員僅4.5萬人。按照國際標準，每3個失能、半失能老人配備一個專業(yè)護理人員來計算，全省還需要40萬專業(yè)養(yǎng)老護理員。巨大的人才缺口導致一線護理人員“魚龍混雜”，水平參差不齊。目前，還沒有針對健康養(yǎng)老服務的志愿者激勵和培訓機制，養(yǎng)老服務專業(yè)志愿者隊伍沒有建立，從事養(yǎng)老服務的一線人員大多數是“50后”“60后”文化程度不高的下崗工人或農民工。

從職業(yè)穩(wěn)定性上看，從業(yè)人員流動性大，職業(yè)化、專業(yè)化素養(yǎng)不高。這主要是因為，養(yǎng)老服務和護理一線人員收入低，社會地位低，未被賦予明確的職業(yè)特征，常常被等同于普通的家政服務員。由于醫(yī)療機構和養(yǎng)老機構之間的阻隔，衛(wèi)生專業(yè)技術人員在養(yǎng)老機構缺少暢通的晉升通道，專業(yè)醫(yī)護人員極少專職從事養(yǎng)老服務工作;養(yǎng)老服務相關專業(yè)畢業(yè)生也不愿長期、穩(wěn)定地從事養(yǎng)老工作，人才倒流和人才流失現(xiàn)象比較普遍。鐘山學院養(yǎng)老服務專業(yè)曾做過跟蹤統(tǒng)計，學生畢業(yè)后第一年流失率40%、第二年60%、第三年70%。

5.老齡工作體制機制還不夠健全

健康養(yǎng)老服務是一項系統(tǒng)的民生社會工程，在全局工作中的地位愈顯重要已是客觀現(xiàn)實，但老齡工作機構和職能配置卻逆勢衰減。本輪機構改革對各層級老齡工作機構和工作力量都有不同程度的弱化，部分設區(qū)市和絕大多數縣市區(qū)取消了老齡辦設置，全省老齡辦專職的工作人員（行政、事業(yè)和參公編制）83人，與機構改革前相比銳減203人。同時，老齡委和老齡辦綜合協(xié)調職能也難以有效發(fā)揮，涉及老齡事業(yè)和老齡工作的許多政策，缺乏統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調推進的融通機制。各級黨委和政府推進養(yǎng)老事業(yè)健康發(fā)展，亟須配置相應的工作力量，加強老齡工作機構的職能和隊伍建設。

四、積極應對人口老齡化，推行健康養(yǎng)老

有效應對人口老齡化，事關國家發(fā)展全局，事關億萬百姓福祉。積極應對人口老齡化，已上升為國家戰(zhàn)略。習近平總書記強調，老齡工作要“向主動應對轉變，向統(tǒng)籌協(xié)調轉變，向加強人們全生命周期養(yǎng)老準備轉變，向同時注重老年人物質文化需求、全面提升老年人生活質量轉變”。

全力促進“全人群、全周期”健康。人口快速老齡化以及與此相伴的疾病譜系的轉變，將導致疾病診療的經濟負擔和醫(yī)療服務的需求急劇增長。推行健康養(yǎng)老，應著眼于全生命周期健康，將預防、治療、養(yǎng)老服務等串成一個完整鏈條，構筑綜合連續(xù)的健康養(yǎng)老服務體系。首先，加強前老年期健康問題干預。老年期的健康問題是此前各個生命周期健康問題的積累和集中體現(xiàn)，健康養(yǎng)老不僅要重視老年人或者老年期的健康，其核心理念是以生命歷程的視角來看待健康，還要從源頭上最大限度地降低患病率和失能發(fā)生率。這就需要加強健康教育，倡導健康生活方式，提高人生各階段的健康水平。其次，做好老年人的健康管理服務。依托國家衛(wèi)生基本公共服務項目，適當調整老年人健康體檢的項目和內容，做到老年疾病早發(fā)現(xiàn)、早診斷、早治療，促進老年人功能健康。最后，提高老年健康服務可及性。加強醫(yī)療衛(wèi)生服務體系中服務老年人的功能建設，加強康復醫(yī)院、護理院和綜合性醫(yī)院老年病科建設。到2022年，二級以上綜合性醫(yī)院、中醫(yī)院普遍設老年病科;每個設區(qū)市建成1所三級以上老年?？漆t(yī)療機構，人口超過50萬的縣（市）建有1所二級以上老年醫(yī)院。

大力推進醫(yī)養(yǎng)結合服務。一是建立健全醫(yī)養(yǎng)結合服務網絡。推動醫(yī)療衛(wèi)生服務向社區(qū)、家庭延伸，鼓勵執(zhí)業(yè)醫(yī)師到社區(qū)醫(yī)療機構和養(yǎng)老機構內設醫(yī)療機構多點執(zhí)業(yè)。破除制度壁壘，優(yōu)先推動家庭醫(yī)生簽約服務，完善社區(qū)全科醫(yī)生上門服務制度。積極穩(wěn)妥推進非建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院轉型為康復、護理、安寧療護等接續(xù)性醫(yī)養(yǎng)結合機構。二是完善醫(yī)養(yǎng)合作機制。支持養(yǎng)老機構開展醫(yī)療服務，加大對養(yǎng)老機構內設醫(yī)療機構的政策規(guī)劃支持和技術指導力度，在實施準入和醫(yī)保定點等方面按有關規(guī)定提供便利和幫助。鼓勵養(yǎng)老機構與醫(yī)療衛(wèi)生機構開展協(xié)議合作、對口支援、合作共建、服務外包、建立醫(yī)療養(yǎng)老聯(lián)合體等多種形式的合作，建立完善可持續(xù)的運行機制和服務模式，暢通醫(yī)療機構與養(yǎng)老機構服務渠道，實現(xiàn)醫(yī)療機構與養(yǎng)老機構之間協(xié)同發(fā)展。三是完善醫(yī)療保險制度。規(guī)范醫(yī)療衛(wèi)生機構為居家老年人提供的醫(yī)療和護理服務項目，將符合規(guī)定的醫(yī)療費用納入醫(yī)保支付范圍。同時，加強醫(yī)?；鸨O(jiān)管，既為符合條件的老年人提供及時的醫(yī)保政策保障，又要堅決杜絕套用醫(yī)?；鹬Ц冻Ｒ?guī)的養(yǎng)老服務費用、將“養(yǎng)老床位”變相為“醫(yī)療床位”等現(xiàn)象，確保醫(yī)?；鸷侠硎褂谩Ｋ氖前l(fā)揮中醫(yī)藥特色醫(yī)養(yǎng)服務。在延年益壽方面，作為中國傳統(tǒng)文化精華的中醫(yī)藥具有西醫(yī)無法比擬的優(yōu)勢，也最適宜中國人體質。大力推廣中醫(yī)“治未病”理念，在全社會推進實施治未病健康工程，規(guī)范中醫(yī)養(yǎng)生保健服務，支持發(fā)展中醫(yī)特色康復服務和康復服務機構，支持中醫(yī)藥健康產品的研發(fā)和應用，促進中藥資源可持續(xù)發(fā)展，嚴厲打擊虛假保健食品宣傳。

建立健全長期照護保障制度。強化基層醫(yī)療衛(wèi)生服務網絡功能。探索建立從居家、社區(qū)到專業(yè)機構的比較健全的長期照護服務供給體系，確保有能力為老年人提供綜合、連續(xù)、協(xié)同、規(guī)范的基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生服務。建立長期護理保險制度。系統(tǒng)總結推廣無錫、徐州、常州、蘇州、南通、揚州等地試點工作經驗，按照政府主導、社會參與、專業(yè)運作、責任共擔的機制，在全省范圍建立與醫(yī)療保險分離運行、獨立的長期護理保險制度。按照收支平衡、可持續(xù)發(fā)展的要求，建立老年人長期護理資金籌措機制。確立長期照護服務規(guī)范。厘清老年人醫(yī)療護理和長期照料的關系，做好醫(yī)療護理和長期照料等制度的有機銜接，建立健全長期照料項目內涵、服務標準以及質量評價等行業(yè)規(guī)范。

加大對居家和家庭養(yǎng)老的支持。首先，健全服務設施網絡和功能。發(fā)展居家養(yǎng)老服務設施網絡，新建住宅小區(qū)按每百戶20—30平方米的標準配套建設社區(qū)居家養(yǎng)老服務用房，已建成的住宅區(qū)要按每百戶15—20平方米的標準調劑解決。制定居家養(yǎng)老基本服務清單，改善社區(qū)居家養(yǎng)老服務供給結構，在助餐、助潔、助浴等生活服務的基礎上，著力強化醫(yī)療健康服務、照料護理服務，努力實現(xiàn)服務供給與老年人需求的精準對接。其次，完善居家養(yǎng)老服務規(guī)范和標準。制定醫(yī)護人員為居家老年人提供上門服務的服務規(guī)范和技術規(guī)范，在社區(qū)層面推進醫(yī)療與養(yǎng)老服務相結合。規(guī)范家政、餐飲等相關服務行業(yè)，確保通過居家養(yǎng)老服務平臺所對接商業(yè)服務的質量。最后，強化家庭養(yǎng)老的支持。建立健全居家和養(yǎng)老扶持政策，修訂《江蘇省老年人權益保障條例》，以法規(guī)形式確定子女帶薪休假陪護制度;積極發(fā)展專業(yè)老年社會工作者和志愿者，鼓勵社會組織和專業(yè)社工、志愿者為居家老人和老年人家庭提供服務。

加強健康養(yǎng)老專業(yè)隊伍建設。加快人才培養(yǎng)。將老年醫(yī)學、康復、護理人才作為急需緊缺人才納入衛(wèi)生計生人員培訓規(guī)劃，加強專業(yè)技能培訓，大力推進養(yǎng)老護理從業(yè)人員職業(yè)技能鑒定工作，加快培養(yǎng)一批有愛心、懂技術、會管理的老年人健康服務工作者。拓寬職業(yè)發(fā)展路徑。打通養(yǎng)老機構和醫(yī)療機構專業(yè)技術人才流通壁壘，養(yǎng)老機構內設醫(yī)療機構及其衛(wèi)生專業(yè)技術人員納入衛(wèi)生健康部門統(tǒng)一指導，在專業(yè)技術職務評聘和推薦評優(yōu)等方面，與其他醫(yī)療機構及其衛(wèi)生專業(yè)技術人員同等對待。衛(wèi)生專業(yè)技術人員在養(yǎng)老機構內設醫(yī)療機構從事的專業(yè)技術工作可計入總工作量，所取得的與本專業(yè)相關的業(yè)績成果予以認可。促進退休醫(yī)護人員再就業(yè)。充分發(fā)揮好醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)已退休醫(yī)護人員作用，利用其專業(yè)技術優(yōu)勢，促進他們在健康養(yǎng)老服務領域再就業(yè)。

建設老年友好型社會環(huán)境。一是推進老年宜居環(huán)境建設。通過政府補貼、產業(yè)引導和業(yè)主眾籌等方式，加快推進適宜養(yǎng)老的居住區(qū)建設，重點做好老舊居住區(qū)緣石坡道、輪椅坡道、公共出入口、走道、樓梯等設施和部位的無障礙改造，特別是加裝電梯，營造安全、便利、舒適、無障礙的老年宜居環(huán)境體系。二是強化老年精神關愛。關注老年人精神和心理健康，大力弘揚中華民族孝親敬老傳統(tǒng)美德，組織開展形式多樣的敬老、愛老、助老活動，深入開展敬老文明號創(chuàng)建，宣傳表彰孝親敬老先進典型;加大老年精神關愛項目經費投入，在老年群眾喜聞樂見的文體娛樂方面，形成江蘇老年精神關愛品牌項目。三是發(fā)揮老年人的積極作用。暢通老年人社會參與渠道，鼓勵并引導老年人參與社會治理，在解決社區(qū)事務、關心下一代、提供社會服務等方面發(fā)揮積極作用，提高自我價值認可;開展適合老年人的公益志愿者活動，使其在奉獻中提高獲得感。四是大力發(fā)展老年教育。學習是最好的養(yǎng)老，落實江蘇《加快發(fā)展老年教育行動計劃（2018—2020）》，擴大老年大學規(guī)模，鼓勵老年人通過社區(qū)教育、遠程教育等形式參與老年教育，使老年教育成為終身學習的重要組成部分，也成為豐富老年人生活的主要方式。五是保障老年人合法權益。依法嚴厲打擊電信詐騙、非法保健品等各類侵害老年人合法權益的違法犯罪行為，切實保護老年人合法權益。完善預防和化解涉老矛盾調處機制，妥善處理代際矛盾，堅決懲戒、打擊不贍養(yǎng)老人、遺棄老人行為。

建立健全老齡工作“大格局”。按照“黨委領導、政府主導、社會參與、全民動員”的新時代老齡工作方針，進一步健全黨委政府領導、老齡委綜合協(xié)調、相關部門分工負責、社會力量參與的老齡工作體制。首先，健全機構設置。強化各級老齡工作委員會的統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調、監(jiān)督管理職能，明確成員單位職責和工作規(guī)則;理順、健全老齡工作委員會常設辦事機構，統(tǒng)一規(guī)格、性質、隸屬關系和編制，加強其工作職能。其次，加強基層老齡工作。強化基層老齡工作組織建設，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)（村）老齡工作力量，發(fā)展基層老年社會組織，保證城鄉(xiāng)社區(qū)老齡工作有人抓，老年人事情有人管，老年人困難有人幫。最后，完善經費籌措和使用機制。各級政府應把老齡工作經費納入本級財政預算，并保持一定比例的增長;省市縣根據實際情況，設置老年人精神關愛項目經費;高齡津貼和服務補貼向經濟困難老人、失能半失能老人和空巢老人傾斜。

“讓老年人擁有幸福的晚年，后來人就有可期的未來”。積極應對人口老齡化，推進健康養(yǎng)老，是一項長期性、基礎性、全局性的戰(zhàn)略任務。我們應充分抓住新時代經濟社會穩(wěn)步發(fā)展和老年社會扶養(yǎng)比相對較低的戰(zhàn)略機遇期，研究對策，完善制度，迅速行動，為應對越來越猛烈的人口老齡化形勢，化解過度老齡化壓力，也為全面實現(xiàn)小康、建設“強富美高”新江蘇奠定堅實基礎。

（課題組成員：費偉康、王軍、邱澤森、劉育林）

責任編輯：戴群英