推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革 激活鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動(dòng)力

市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)

為適應(yīng)新時(shí)代農(nóng)民和土地的關(guān)系，全國(guó)人大先后修訂了農(nóng)村土地承包法、土地管理法，并授權(quán)自然資源部在全國(guó)選擇了33個(gè)縣市開(kāi)展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)。本市在農(nóng)村承包地、農(nóng)村集體建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地管理等方面也進(jìn)行了探索與嘗試，取得了一些有益的經(jīng)驗(yàn)。2019年7—12月，市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委先后赴松江、奉賢、崇明、閔行等涉農(nóng)區(qū)調(diào)研，并召開(kāi)市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、市規(guī)劃自然資源局等部門(mén)調(diào)研座談會(huì)，了解本市農(nóng)村土地制度改革情況。

一、本市農(nóng)村土地制度改革的基本情況

本市農(nóng)村承包地面積約175萬(wàn)畝，涉及承包農(nóng)戶(hù)56萬(wàn)戶(hù);農(nóng)村集體建設(shè)用地823平方公里，其中農(nóng)村宅基地421平方公里，約75.5萬(wàn)個(gè)。

（一）貫徹落實(shí)農(nóng)村土地承包法，維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益。本市進(jìn)一步穩(wěn)定完善二輪延包農(nóng)村土地承包關(guān)系，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證發(fā)放到戶(hù)，并開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。9個(gè)涉農(nóng)區(qū)88個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)1099個(gè)村，完成確權(quán)登記頒證農(nóng)戶(hù)數(shù)55.8萬(wàn)戶(hù)，占農(nóng)戶(hù)總數(shù)的99.6%，涉及承包面積167.5萬(wàn)畝，占承包總面積的99.6%，依法落實(shí)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。同時(shí)，本市在9個(gè)涉農(nóng)區(qū)74個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)中心，實(shí)現(xiàn)承包、流轉(zhuǎn)服務(wù)的信息化管理。截至2018年底，全市農(nóng)戶(hù)承包地流轉(zhuǎn)面積149萬(wàn)畝，農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)率達(dá)85.1%。流轉(zhuǎn)土地中，80%左右由家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。本市還依托上海農(nóng)業(yè)要素交易所開(kāi)展公開(kāi)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)交易，3874宗地塊交易金額達(dá)12.2億元。金山、青浦、奉賢等區(qū)開(kāi)展了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保融資試點(diǎn)，緩解新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體融資難的問(wèn)題。

（二）試點(diǎn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，激發(fā)農(nóng)村土地資源活力。本市按照“同地同價(jià)，同權(quán)同責(zé)”的要求，賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等權(quán)能，將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地納入國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)進(jìn)行公開(kāi)交易，充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的決定性作用，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地平等入市、公平競(jìng)爭(zhēng)。松江區(qū)作為全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)縣市之一，推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)。明確鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為入市主體行使土地所有權(quán)，入市范圍為城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)符合規(guī)劃的倉(cāng)儲(chǔ)、商服用途的土地，實(shí)施統(tǒng)一口徑評(píng)估、統(tǒng)一流程審批、統(tǒng)一市場(chǎng)交易、統(tǒng)一平臺(tái)監(jiān)管，與國(guó)有土地出讓并軌。截至2019年10月底，共有8幅地塊入市，其中商辦2幅、租賃住房5幅、工業(yè)地塊1幅，涉及土地面積240.1畝，入市收入9.5億元。同口徑測(cè)算，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益比國(guó)有征收轉(zhuǎn)用補(bǔ)償收益多24.8%。

（三）積極探索農(nóng)村宅基地制度改革，加快推進(jìn)農(nóng)民相對(duì)集中居住。為改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，本市出臺(tái)了《上海市農(nóng)村村民住房建設(shè)管理辦法》（滬府令16號(hào)）和《上海市人民政府關(guān)于切實(shí)改善本市農(nóng)民生活居住條件和鄉(xiāng)村風(fēng)貌進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)民相對(duì)集中居住的若干意見(jiàn)》（滬府規(guī)〔2019〕21號(hào)）。計(jì)劃到2020年實(shí)現(xiàn)5萬(wàn)戶(hù)農(nóng)民集中居住，推進(jìn)重點(diǎn)為高速公路、高鐵、高壓線(xiàn)沿線(xiàn)、生態(tài)敏感區(qū)、環(huán)境綜合整治區(qū)，以及規(guī)劃農(nóng)村居民點(diǎn)范圍外的分散居住戶(hù)，目前已經(jīng)推進(jìn)近1.3萬(wàn)戶(hù)，主要有農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)上樓集中居住、宅基地平移集中建設(shè)農(nóng)民居住社區(qū)、就地歸并改造三種方式，節(jié)約集約用地，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量。同時(shí)，按照農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的要求，探索農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制和閑置半閑置農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，盤(pán)活農(nóng)村集體土地資源，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

二、存在的主要問(wèn)題

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，本市推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革還存在一些亟待解決的問(wèn)題：一是對(duì)農(nóng)村土地制度改革重要性緊迫性認(rèn)識(shí)不足，部分同志重視程度不夠。農(nóng)村土地制度改革是對(duì)基本經(jīng)濟(jì)制度的進(jìn)一步完善。要加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，必須深化農(nóng)村土地制度改革，激發(fā)農(nóng)村內(nèi)生動(dòng)力。但是部分市政府職能部門(mén)和區(qū)、鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)這一問(wèn)題認(rèn)識(shí)還不到位，對(duì)黨的十八屆三中全會(huì)決定明確的農(nóng)村土地制度改革的方向和任務(wù)知之甚少，對(duì)黨的農(nóng)村政策和農(nóng)村土地政策不了解不熟悉，沒(méi)有把這項(xiàng)工作擺在重要位置進(jìn)行研究和部署，并加以有效推進(jìn)。二是推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的合力尚未形成。農(nóng)村土地制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性、綜合性工作，需要政府各部門(mén)緊密配合，共同發(fā)力。但目前還存在一些體制機(jī)制上的障礙，需要加以研究解決。如新修訂的土地管理法，將農(nóng)村宅基地的主管部門(mén)明確為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)，但市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委職能中尚未明確，也缺乏對(duì)農(nóng)村宅基地管理中違法行為的執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法能力。市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委與市規(guī)劃自然資源局還缺乏對(duì)農(nóng)村宅基地使用審批、監(jiān)管的協(xié)作機(jī)制。本市自1996年推行房地合一登記以來(lái)，有近50%的農(nóng)村宅基地沒(méi)有經(jīng)過(guò)登記發(fā)證，其中約17萬(wàn)戶(hù)因各種原因尚未辦理相關(guān)審批手續(xù)。三是試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)未得到及時(shí)總結(jié)和推廣。國(guó)家法律層面已破除了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律障礙，完善了土地征收程序等。但本市相關(guān)的地方性法規(guī)、規(guī)章的修改和完善尚未完成。同時(shí)，在松江區(qū)試點(diǎn)取得的工作經(jīng)驗(yàn)，以及各區(qū)一些好的經(jīng)驗(yàn)做法，尚未得到及時(shí)總結(jié)推廣。本市農(nóng)村土地制度改革缺乏明確的工作目標(biāo)、實(shí)施方案和路線(xiàn)圖，舉步維艱。

三、意見(jiàn)建議

全面落實(shí)黨中央提出的農(nóng)用地“三權(quán)分置”要求，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。貫徹實(shí)施好農(nóng)村土地承包法，再將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。一是在所有權(quán)上，堅(jiān)持農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有這一前提，全面檢視集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作，讓農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法行使管理職責(zé)。二是在承包權(quán)上，做好確權(quán)登記頒證工作，讓農(nóng)民吃上“定心丸”。認(rèn)真落實(shí)中央關(guān)于承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”的政策，保持農(nóng)戶(hù)承包地穩(wěn)定，二輪承包到期后再延長(zhǎng)三十年。了解未確權(quán)登記頒證的2000余戶(hù)農(nóng)戶(hù)情況，研究化解的措施和辦法。三是在經(jīng)營(yíng)權(quán)上，堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用和依法自愿有償?shù)脑瓌t，引導(dǎo)承包農(nóng)戶(hù)將土地流轉(zhuǎn)出來(lái)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。