變革與回應：治理視閾下突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開之檢視

王志永

一、信息公開與突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理之殤

突發(fā)公共衛(wèi)生事件尤其是重大傳染病疫情是國家和社會治理中面臨的重大挑戰(zhàn)。人類社會的發(fā)展史，就是一部與傳染病抗戰(zhàn)的歷史。傳染病不僅使大量人口消亡，更在一定程度上改變了人類歷史進程，賈雷德·戴蒙德在《槍炮、病菌和鋼鐵》一書中提出，“正是來源于歐亞大陸的病菌而非槍炮殺死了更多印第安人，削弱了他們對歐洲人的抵抗”。[1][美]賈雷德·戴蒙德：《槍炮、病菌與鋼鐵——人類社會的命運》，謝延光譯，上海譯文出版社2016 年版，第207-208 頁。威廉·麥克尼爾在《瘟疫與人》中寫道，傳染病“將會與人類始終同在，并一如既往，仍將是影響人類歷史的基本參數(shù)和決定因素之一”。[2][美]威廉·麥克尼爾：《瘟疫與人》，余新忠、畢會成譯，中信出版集團2018 年版，第237 頁。

信息公開之于突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理，猶如韁繩之于駿馬，依法公開信息不僅防控突發(fā)事件，更有利于維護人民群眾的生命財產(chǎn)安全。然而，本應在防范和應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中發(fā)揮關鍵作用的政府信息公開卻屢次在重大疫情防控上噤若寒蟬，讓人們不禁對其運作機理產(chǎn)生了憂慮。2003年暴發(fā)的非典型肺炎傳染病疫情，第一例病人的確診日期為2002 年12 月15 日，疫情正式對外公開是2003 年2 月11 日。在此期間，曾有專家建議政府及時公開具有較強傳染性的非典型肺炎疫情信息，并采取有效的防控措施，但是未被采納，導致疫情的大范圍傳播和蔓延。[3]參見曹麗萍：《從“非典”談突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開》，載《中國公共衛(wèi)生》2003 年第7 期，第1 頁。2013 年的H7N9 禽流感事件，第一例患者的發(fā)病時間為2 月19 日，2 月20 日該病人被上海市第五人民醫(yī)院收治，3 月31 日國家衛(wèi)生和計生委官網(wǎng)對外發(fā)布人感染H7N9 禽流感疫情。其間，針對患者的病情社會上有猜測其患有禽流感的傳言，但都被澄清。[4]參見何華玲、張晨：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中的國家治理：問題與啟示——以2013 年H7N9 禽流感疫情防控為例》，載《長白學刊》2015 年第1 期，第82 頁。事實證明，公眾的猜測并非空穴來風。2020 年暴發(fā)的新型冠狀病毒感染的肺炎（以下簡稱“新冠肺炎”）疫情，從首例病例確診到對外發(fā)布新冠肺炎具有傳染性，社會上對政府信息公開不及時甚至是瞞報疫情的質(zhì)疑未曾間斷。[5]參見趙宏：《“未經(jīng)授權不得披露”背后的信息公開制度與問題》，載澎湃新聞網(wǎng)2020 年1 月31 日，http s://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_5700131，2020 年3 月20 日訪問。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件不同于一般社會事件，其偶發(fā)性、危害性和不可預知性較強，尤其是重大傳染病疫情，對國家經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾生命健康安全的損害更為嚴重，如果不將其扼殺在萌芽期，對社會發(fā)展造成的創(chuàng)傷將超乎意料。及時公開疫情并采取必要的防控措施，可以有效切斷傳染源，防止疫情擴散傳播，避免人員流動產(chǎn)生的交叉感染。因此，信息公開之于突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理意義非同尋常，錯過防控的最關鍵時機，其帶來的社會危害性、耗費的社會資源量與將疫情扼殺于萌芽往往不可同日而語。但是，從非典型肺炎、禽流感、新冠肺炎疫情的處置過程來看，政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開中存在的及時性不夠、準確性不高、主動性不強、全面性不足等問題：一是突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開不及時。受技術鑒定、科學評估、部門利益等因素的制約，政府在突發(fā)事件中的信息公開一般都滯后于事件的發(fā)展趨勢，往往是公眾對事件有所察覺后，政府信息還未予以公開，錯失了信息公開的最佳時機，影響了政府信息公開的時效。二是突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開不準確。為了降低突發(fā)公共事件造成的社會影響，政府往往忙于應付及處置公眾，疏于對信息進行匯總、分析、整合，缺乏對信息的全面梳理和準確掌控，致使公開的信息不準確；甚至為了掩蓋事實真相，編造虛假信息予以公開，嚴重影響了政府公信力。三是突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開不主動。突發(fā)公共事件的發(fā)生一般和行政問責勾連在一起，迫于問責的壓力，政府往往傾向于隱瞞突發(fā)公共事件信息而不是主動公開。[6]參見賴詩攀：《問責、慣性與公開：基于97 個公共危機事件的地方政府行為研究》，載《公共管理學報》2013 年第2 期，第26 頁。在缺少信息公開激勵機制的驅(qū)動下，政府缺乏主動公開的動力，直到“紙包不住火”，才不得已公開信息。四是突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開不全面。政府出于維護社會穩(wěn)定和秩序的考慮，對突發(fā)事件相關的信息進行選擇性公開，只公開對應對突發(fā)事件有利的消息，而對影響社會穩(wěn)定甚至是可能引起恐慌的信息選擇不予公開，選擇性公開使信息容易對公眾產(chǎn)生誤導。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開中存在的問題，不僅容易誘發(fā)群體性恐慌，也會極大的延誤重大傳染病疫情的防治，對經(jīng)濟社會穩(wěn)定和公眾生命健康安全造成嚴重損害，特別嚴重的突發(fā)公共衛(wèi)生事件甚至威脅國際社會秩序和人類共同體安全。本文立足于全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的時代背景，在治理視閾下對突發(fā)事件信息公開理念、公開目的、公開范圍等方面存在的問題進行深入探討，以期為政府信息公開滿足突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理要求所進行的革新與轉(zhuǎn)變提供切實可行的實施思路與對策，最大限度實現(xiàn)政府信息公開與突發(fā)公共衛(wèi)生治理的同頻共振。

二、當前突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開的缺憾

及時、準確的信息公開既是政府的法定職責，更是處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重要抓手。雖然《傳染病防治法》《突發(fā)事件應對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理條例》等都對政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的信息公開要求作出了明確規(guī)定，但相較于其他政府信息而言，突發(fā)事件信息是負面信息，展現(xiàn)的是政府在社會治理方面的問題與不足，在傳統(tǒng)“晉升錦標賽”的壓力下，政府更傾向于公開經(jīng)濟增長、社會發(fā)展等方面的積極正面的信息，對突發(fā)事件的相關信息則是延期公開、選擇性公開，甚至是能不公開盡量不公開。突發(fā)事件信息公開的不及時、不準確、不全面，在一定程度上延緩了對突發(fā)事件的處置和應對，錯失了切斷傳染的關鍵時機，引致了事件的擴大和后果的加重。突發(fā)衛(wèi)生事件信息公開上存在的上述問題，凸顯政府在信息公開理念、公開目的、公開范圍等方面仍存在一些缺憾。

（一）突發(fā)事件信息公開的理念有待改進

傳統(tǒng)行政模式下，政府與公民間的行為關系，是一種命令與服從關系（大陸法系國家）或命令與控制關系（英美法系國家），行政行為是行政機關作為主權者對公民所作的最終命令。[7]葉必豐：《現(xiàn)代行政行為的理念》，載《法律科學》1999 年第6 期，第46 頁。在這種管理取向的行政法律關系中，行政主體實施行政行為的目標是社會管理，其傾向于采取行政命令、行政處罰、行政強制等手段；作為行政主體的行政機關高高在上，行政相對人服從于行使行政權、發(fā)號施令的行政主體。通過“治民”來實現(xiàn)對社會的管理一直是某些政府官員秘而不宣的施政理念，“欲‘治民’必先‘愚民’，只有愚民才能成為‘順民’”。[8]章劍生：《知情權及其保障——以〈政府信息公開條例〉為例》，載《中國法學》2008 年第4 期，第156頁?！懊窨墒褂芍?，不可使知之”的政府信息也就成為了社會管理的必要手段。隨著行政法治理念的不斷發(fā)展和完善，這種傳統(tǒng)的行政觀念已無法契合法治政府建設的目標要求，信息公開作為政府主動向社會公開或依申請公開政府行政信息的行為，是一種非常特殊的行政活動，與傳統(tǒng)的行政處分的內(nèi)涵有非常大的不同。[9]參見江必新、李廣宇：《政府信息公開行政訴訟若干問題探討》，載《政治與法律》2009 年第3 期，第12頁。信息公開作為《政府信息公開條例》規(guī)定的政府應承擔的法定職責，已成為政府必須毫無條件履行的法定義務，除了涉及國家秘密和依法受到保護的商業(yè)秘密、個人隱私的以外，政府都應毫無保留的予以公開。尤其是突發(fā)事件中的信息公開，政府應積極摒棄信息保密、權力至上等傳統(tǒng)行政觀念的桎梏，樹立信息公開的理念，主動公開相關信息，及時發(fā)出疫情預警，這樣既能夠轉(zhuǎn)變政府在突發(fā)事件應對上的被動狀態(tài)，也能夠讓公眾提前做好應急準備和防護，降低突發(fā)事件的危害后果。

（二）突發(fā)事件信息公開的目的有待轉(zhuǎn)變

與常規(guī)狀態(tài)下政府信息公開的首要目的是為了滿足公眾的知情權略有不同，突發(fā)事件中的信息公開更重要的目的側(cè)重于應對和處置突發(fā)事件，及時消除隱患，防止事態(tài)擴大，保護公眾生命健康安全和社會公共利益。突發(fā)事件中的信息公開“當然具有工具性意義，但基于工具性思維而實施的信息公開，往往帶有過度的實用主義色彩和較強的選擇性，對于那些愿意公開的信息動用各種資源予以公開，而公眾的信息需求則沒有成為公開的主要推動力及目標”。[10]王錫鋅：《政府信息公開制度十年：邁向治理導向的公開》，載《中國行政管理》2018 年第5 期，第19頁。由此審視政府在突發(fā)事件信息公開上的不主動公開、選擇性公開等表現(xiàn)，不難發(fā)現(xiàn)，以信息公開方式滿足公民知情權的目的，仍是為了讓公眾知悉突發(fā)事件的緊迫性和危險性，更好的配合行政機關做好突發(fā)事件的應對和處置工作。“政府是公共利益與自身利益的復合體”，作為公共利益的代表者和實現(xiàn)者，政府應當遵循“‘公開為常態(tài)，不公開為例外’的基本原則，將可以公開的信息一律公開，但事實并非如此”。[11]諸葛福民、原光：《公共危機治理中的信息公開問題——政府、媒體和公眾的利益博弈》，載《山東社會科學》2011 年第11 期，第169 頁。信息公開在某種意義上成為了政府履行行政職責的“確保手段”。[12]參見[日]鹽野宏：《行政法總論》，楊建順譯，北京大學出版社2008 年版，第2016 頁。據(jù)此可知，突發(fā)事件中的信息公開仍不能超脫服務于政府應急管理的工具理性，政府不是為了信息公開而公開，而是為了應急管理而公開，信息公開仍是政府行使行政權的方式和實現(xiàn)應急管理目標的手段。突發(fā)事件中信息公開存在的嚴重的工具導向，雖有利于增進公眾對政府在處置突發(fā)事件中采取的應急管理舉措的理解和配合，但是卻在一定程度上抑制了通過信息公開促進政府與公眾、社會團體等組織之間的信任、合作以實現(xiàn)突發(fā)事件應急治理的功能。

（三）突發(fā)事件信息公開的范圍有待拓展

無論是公眾獲悉突發(fā)事件的發(fā)生發(fā)展狀況，還是公眾及社會組織參與突發(fā)事件的應急治理，都需要政府信息公開。政府及時全面的公開突發(fā)事件相關信息，使公眾在知悉危機事態(tài)的基礎上，能夠更好地理解和接受政府采取的應急舉措，也能夠更有效的配合和參與到政府應對突發(fā)事件的應急治理中來。尤其是突發(fā)事件應對中政府采取的應急管理措施，與公民基本權利間存在一定的張力，其實質(zhì)合法性的取得更需公眾的認同與接受。因此，突發(fā)事件的信息公開范圍關乎公眾知情權的實現(xiàn)，也關乎應急治理的實施?？墒?，當前突發(fā)事件信息公開中存在的“公開的信息群眾不關注、群眾關注的信息不公開”等問題，[13]劉曉花、李建：《試論突發(fā)公共事件中的政府信息公開》，載《中國行政管理》2019 年第5 期，第151 頁。都表明信息公開的范圍存在一定的偏差，與公眾的信息需求不相吻合。雖然《政府信息公開條例》明確規(guī)定了政府信息主動公開的內(nèi)容及不予公開的范圍，但是由于條例的法律位階低于《突發(fā)事件應對法》《傳染病防治法》《保密法》等與突發(fā)事件處置相關的法律，使得政府在確定突發(fā)事件信息公開的范圍和內(nèi)容方面的主動權上受到頗多限制，尤其是當高位階法律對信息公開范圍的規(guī)定與《政府信息公開條例》不一致時，政府在信息全面公開與選擇性公開上倒向了后者，從而影響了政府信息公開的深度和廣度。

2019 年10 月31 日，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干問題的決定》，對全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設提出了總體要求，進行了全面部署，明確了工作任務。當下，在全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代建設的時代背景下，如何克服突發(fā)公共衛(wèi)生事件政府信息公開理念、公開目的、公開范圍等方面存在的問題，健全和完善與突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理要求相適應的政府信息公開制度，對新時代法治政府建設提出了更高要求。

三、革新與轉(zhuǎn)變：治理時代突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開的轉(zhuǎn)向

作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的重要一環(huán)，政府信息公開必須適應國家治理現(xiàn)代化提出的新要求，積極克服傳統(tǒng)行政模式下存在的問題與不足，在突發(fā)事件信息公開理念、公開目的、公開范圍等方面做出革新與轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政府信息公開與突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的同向偕行。

（一）突發(fā)事件信息公開理念應從“秩序行政”轉(zhuǎn)向“服務行政”

傳統(tǒng)行政模式下，“國家運用公權力來限制、干涉人民自由權利的行使，以達到維持社會秩序、國家安全和排除對人民及社會之危害的目的”。[14]張樹義、蔡樂渭：《回歸與重構：服務行政在中國的源起》，載《政法論壇》2007 年第2 期，第88 頁。在“秩序行政”觀念的支配下，架構起以“命令-服從”關系為主導模式的行政體制，政府是社會管理的一元主體，以奉行公共管理、排除危險和維護社會秩序為圭臬，以公眾為主體的行政相對人是管理的對象和客體。在這種體制下，政府信息公開是在一種封閉或半封閉的狀態(tài)下運行，公眾缺乏參與政府行政管理的渠道和路徑，他們只能以服從行政管理決定為代價獲取公共信息。[15]參見曾宇輝：《服務行政視域中的政府信息公開——基于政民關系的視角》，載《政治學研究》2013 年第3 期，第52 頁。因此，在政府運用行政命令憑借強制性手段實施行政管理的體制下，信息公開并不是實現(xiàn)“秩序行政”的必要手段，相反，適度的信息封鎖反倒能讓公眾“俯首帖耳”“惟命是從”。然而，政府的職能取向并非一元，而是呈現(xiàn)多元化的面向。“依社會法治國的理念，行政必須提供滿足個人生活所需的‘引導’及‘服務’行為?！盵16]陳新民：《公法學札記》，法律出版社2010 年版，第82 頁。伴隨行政理念的發(fā)展，行政的功能并不僅止于“秩序行政”，還表現(xiàn)為“服務行政”，“為民眾提供給付、服務或其他利益的服務行政適應政府職能的轉(zhuǎn)變而大量出現(xiàn)，成為政府活動的主要形式”。[17]江必新：《行政法學研究應如何回應服務型政府的實踐》，載《現(xiàn)代法學》2009 年第1 期，第26 頁。不同于“秩序行政”的“命令-服從”模式及行政主體與相對人之間不平等的法律地位，“服務行政”以為行政相對人提供公共服務為主要目的，“行政相對人不再是行政的客體而是行政的主體即行政的合作伙伴，不再是權力的服從者而是服務的享受者”。[18]葉必豐：《行政法的人文精神》，北京大學出版社2005 年版，第135 頁。服務行政的興起以及建設服務型政府目標的推進，是政府信息公開實踐運行的主要動力，《政府信息公開條例》的出臺，更是讓信息公開由理論暢想變?yōu)榉ㄖ螌嵺`。突發(fā)事件信息公開作為服務行政的重要內(nèi)容之一，政府必須改變以往“高權行政”權力至上和政府本位觀念，踐行服務型政府理念，放低身段，按照《政府信息公開條例》的規(guī)定，及時、主動公開政府信息，滿足公眾對突發(fā)事件信息的知情權。

（二）突發(fā)事件信息公開目的應從“應急管理”轉(zhuǎn)向“應急治理”

突發(fā)事件中政府信息的“內(nèi)容構成既有主觀的東西，又有客觀的東西，無論何者都與行政權的運作有直接或間接的關系”。[19]關保英：《行政主體信息義務的行政法理析解》，載《法律科學》2003 年第2 期，第21 頁。雖然信息公開有助于政府應急管理目標的實現(xiàn)，但這并非治理時代信息公開的核心目標。在治理現(xiàn)代化背景下，突發(fā)事件中的信息公開應轉(zhuǎn)向以應急治理為核心的服務型政府建構。治理是“政治國家與公民社會的合作，是政府與非政府組織的合作以及公共機構和私人機構的合作而形成的自主自治的行為者網(wǎng)絡”。[20]劉霞、向良云：《公共危機治理：一種不同的概念框架》，載《新視野》2007 年第5 期，第52 頁。與傳統(tǒng)應急管理模式下政府信息自上而下的單向度流動不同，治理更強調(diào)多元主體的參與，注重與行政系統(tǒng)以外的公眾、社會組織的溝通和聯(lián)系，共享消息資源，因而能夠在決策、反應等方面更為靈活和有效。[21]參見[美]海爾·G·瑞尼：《理解和管理公共組織》，王孫禺等譯，清華大學出版社2002 年版，第49-53頁。應急治理模式下，公眾對突發(fā)事件信息公開的要求不僅限于滿足知情權的需要，更是實現(xiàn)社會治理民主參與權的需要。突發(fā)事件不同于一般社會事件，錯過處置的關鍵時機，其帶來的社會危害后果往往始料不及，此時如若政府在突發(fā)事件信息公開與其他行政目標之間猶豫徘徊，貽誤了稍縱即逝的戰(zhàn)機，突發(fā)事件的災難性和不確定性將暴露無遺，危及每一個公民、團體、企事業(yè)單位和社會組織的生命健康安全和財產(chǎn)經(jīng)濟利益。因此，在突發(fā)事件處置上，政府更應及時發(fā)布相關信息，積極保障公眾的知情權，并為吸納公眾及社會組織參與危機治理清除障礙暢通路徑?！叭绻麉⑴c者不能獲得充分的信息，他們的學習能力就會受到很大的制約，結果要么使參與者在面對制度和行為的變遷時無能為力，從而使參與的有效性受到影響；要么使參與者可能采取一些非制度化的行動，如抵制、抗拒、不合作等，甚至對制度和參與過程失去信心?！盵22]盧志增：《從公共危機視角看政府信息公開的時代價值》，載《理論月刊》2010 年第1 期。作為公眾獲取政府信息和參與突發(fā)事件應急治理的制度保障的信息公開，應將實施政府應急目標的工具理性與確保公眾參與應急治理的價值理性統(tǒng)一起來，實現(xiàn)由政府單一主體治理向政府、公眾、社會組織合作的多元主體治理格局轉(zhuǎn)變。

（三）突發(fā)事件信息公開范圍應從“結果公開”轉(zhuǎn)向“政務公開”

突發(fā)事件因其發(fā)生的不可預見性、發(fā)展的不確定性以及結果的社會危害性，引發(fā)公眾及社會的極大關注。在回應公眾關切的信息公開問題上，政府所公開的事實只是大前提式的事實或者結論性事實，而對于支持和演繹這些大前提和結論的具體事實則不予公開。[23]參見關保英：《行政主體信息義務的行政法理析解》，載《法律科學》2003 年第2 期，第26 頁。在突發(fā)事件信息公開中，若政府只傾向于公布突發(fā)事件的起因及所采取的應急舉措等信息，如傳染病的確認、應急預案的啟動、應急措施的實施等，不僅與公眾對信息的期待和要求不符，也與政府承擔的信息公開的法定義務不符。在治理現(xiàn)代背景下，突發(fā)事件信息公開范圍的拓展應與建設公開透明的法治政府的目標相吻合，與推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設相契合。十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》對政府信息公開提出了以下要求：“全面推進政務公開。堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務公開、結果公開。推進政務公開信息化，加強互聯(lián)網(wǎng)政務信息數(shù)據(jù)服務平臺和便民服務平臺建設?！盵24]《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，載《人民日報》2014 年10 月29 日，第3 版。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于全面推進政務公開工作的意見》對推進政務陽光透明、擴大政務開放參與、提升政務公開能力提出了進一步要求：“緊緊圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾關注關切，以公開促落實，以公開促規(guī)范，以公開促服務?！薄凹訌娡话l(fā)事件、公共安全、重大疫情等信息發(fā)布，要快速反應、及時發(fā)聲，根據(jù)處置進展動態(tài)發(fā)布信息?！盵25]《國務院辦公廳印發(fā)〈關于全面推進政務公開工作的意見〉實施細則的通知》。與之相配套的實施舉措包括推進政府數(shù)據(jù)開放、擴大公眾參與、回應社會關切、建立政務公開負面清單、提高信息化水平等。隨著法治政府建設的加快推進和人民群眾對信息需求的不斷攀升，政府在信息公開范圍上應該遵循“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則，以滿足公眾對信息的需求為統(tǒng)領，以提升社會治理水平為目標，積極推進政務公開透明，不斷拓寬突發(fā)事件信息公開的范圍，為公眾參與社會治理奠定基礎。正如王錫鋅教授所言：“無視或回避公眾參與的需求，不僅容易導致個案的治理失靈，也可能增加治理體系的系統(tǒng)性風險?；貞@些需求的第一步，就是及時、全面、完整、真誠的信息公開，把信息公開作為社會治理的重要一環(huán)來對待?！盵26]王錫鋅：《政府信息公開制度十年：邁向治理導向的公開》，載《中國行政管理》2018 年第5 期，第19頁。

2020 年3 月10 日，習近平總書記在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作時強調(diào)：“要放眼長遠，總結經(jīng)驗教訓，加快補齊治理體系的短板和弱項，為保障人民生命安全和身體健康筑牢制度防線?！盵27]《習近平在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作》，載新華網(wǎng)2020 年3 月10 日，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-03/10/c_1125692140.htm，2020 年3 月15 日訪問。突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理是國家治理能力和治理體系建設的重要組成部分，治理能力和治理水平的提升離不開健全和完善的信息公開制度。反思新冠疫情治理中的一些進退失措，加快構建與治理現(xiàn)代化要求相匹配的突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開制度已成為當下面臨的重大議題。

四、回應與建構：治理時代突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開的完善路徑

突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理是彰顯政府治理能力現(xiàn)代化建設的重要表征，提升政府治理能力不僅要在執(zhí)政理念和執(zhí)政能力上下功夫，更要落實到制度建設中去。因此，意欲實現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開理念、公開目的、公開范圍與國家治理能力現(xiàn)代化要求相匹配，必須構建與突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理相適應的信息公開制度。

（一）完善突發(fā)事件信息公開基本原則

無論是政府信息資源還是公共信息資源，公眾信息的獲取都離不開公權力的配合，尤其依賴于政府的信息公開，因為政府作為公共利益的代表，其在信息來源、組織、技術、人力資源等方面的天然優(yōu)勢決定了其在信息提供和傳播方面所具有的不可替代的地位。[28]參見王丹：《從“PM2.5 之爭”看公共信息的發(fā)布與監(jiān)督》，載《法學》2012 年第9 期，第77 頁。尤其是與突發(fā)事件相關的信息資源，政府更是當仁不讓的信息掌控者。鑒于突發(fā)事件的自身特性、公眾的關切性及與經(jīng)濟社會發(fā)展的重大關聯(lián)性，突發(fā)事件的信息公開尤為重要，因此，突發(fā)事件中的政府信息公開，除了遵循一般情況下信息公開的權利保障原則、行政法治原則、程序正當原則、行政效益原則等行政行為基本原則以及“公開為常態(tài)、不公開為例外”原則外，還應遵循符合突發(fā)事件信息資源公開特性的特別原則，即信息精準公開原則和信息獲取便利原則。

突發(fā)事件信息精準公開原則是從信息公開的時效和內(nèi)容上對政府信息公開的要求。一是，時間維度上，政府不僅要及時公布突發(fā)事件相關信息，更要明確突發(fā)事件信息公開的具體時限。突發(fā)事件信息的時效性與公開的時間成反比，公開時間越精準信息的時效性越強，反之則越弱。在突發(fā)事件應對中，信息公開時間的精準性把控至關重要，如果過早可能引致不必要的社會恐慌，如果過晚則可能引發(fā)謠言傳播，影響社會穩(wěn)定。因此，政府對突發(fā)事件信息的處理及公開必須與突發(fā)事件的預防預警和應急處置保持同步，精確把握信息公開的時間，適時公開突發(fā)事件相關信息，在讓公眾知悉信息提前做好防護的同時，降低因不實傳言引發(fā)的社會恐慌。二是，內(nèi)容維度上，政府不僅要確保公開的信息全面，更要確保信息公開內(nèi)容的精準性，符合公眾對突發(fā)事件信息的需求度，讓公眾“應知盡知”。突發(fā)事件有其自身的特點，尤其是具有人際傳染性和社會傳播性的傳染病疫情信息的公開，必須做到公開內(nèi)容精準，不僅要對疫情信息定時定點公開、動態(tài)公開，更要對患病病例在確診之前一定時間段內(nèi)的活動軌跡、接觸人員的范圍、乘坐的交通工具等信息精準公開，確保與之有過接觸的公眾在知悉信息的同時做好個人防控。

突發(fā)事件信息獲取便利原則，是從公眾獲取信息的角度對政府信息公開提出的要求。政府作為信息公開的法定義務主體，不能僅是為了公開而公開，而必須確保意欲獲取信息的公眾能夠得到信息。假若政府按法定程序履行了信息公開義務，但是受公開途徑、公開范圍等限制，欲獲取信息的公眾卻無法知悉，則信息公開的效果實則趨近于無。突發(fā)事件信息獲取便利原則重在實現(xiàn)信息的可獲得性，追求信息的有效傳播與溝通，是確保政府對突發(fā)事件治理與保障公眾知情權實現(xiàn)的重要原則。[29]參加周軍等：《我國政府環(huán)境信息公開現(xiàn)狀評估及政策建議》，載《環(huán)境保護》2011 年第13 期，第33 頁。因此，為了確保突發(fā)事件信息的獲取便利，政府應按照《政府信息公開條例》第23 條的規(guī)定，[30]《政府信息公開條例》第23 條：“行政機關應當建立健全政府信息發(fā)布機制，將主動公開的政府信息通過政府公報、政府網(wǎng)站或者其他互聯(lián)網(wǎng)政務媒體、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等途徑予以公開?！蓖ㄟ^政府公報、政府網(wǎng)站或者其他互聯(lián)網(wǎng)政務媒體、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等多種渠道、多種形式的傳播手段向社會公開突發(fā)事件信息，特別是在信息化高度發(fā)達的當今社會，公眾獲取信息的渠道不斷增多，政府可以根據(jù)不同受眾的特點，分渠道投放信息，確保不同地域、不同年齡的群體都能通過相應的公開渠道獲取突發(fā)事件信息。在此次新冠肺炎疫情后期的信息公開中，部分地方政府通過微信公眾號、手機短信等途徑，在農(nóng)村地區(qū)甚至啟用“大喇叭”廣播的方式等多種便民渠道公開信息，既確保了公眾對疫情信息的掌握，也獲得了公眾對疫情處置措施的理解，對有效防控疫情發(fā)揮了重要作用。

（二）健全突發(fā)事件信息公開救濟機制

突發(fā)事件的發(fā)生關乎公眾生命健康安全和財產(chǎn)利益，與突發(fā)事件相關的信息公開就成了公眾的最大關切，政府履行法定職責精準公開突發(fā)事件信息，公眾就能及時做好防護減輕傷亡和損失，但是，如果政府在突發(fā)事件信息公開上不履行法律規(guī)定的義務，公眾獲取信息的權利該如何保障呢？“有權利必有救濟”，這是保障公民權利落地生根的不二法門，否則權利的享有就成了一句空話。司法審查作為監(jiān)督行政權力依法行使，保護公民合法利益的一種司法權運行機制，既是糾正行政機關怠于或違法履行信息公開義務的外部糾錯機制，也是對政府信息公開行為侵犯公民合法權益的有效救濟機制。司法是權利救濟的最后一道防線，在所有行政救濟程序中，由法院主導的行政訴訟程序相對而言最為公正，尤其是它完全避開了“自己做自己案件的法官”之嫌。[31]參加章劍生：《現(xiàn)代行政法總論》，法律出版社2014 年版，第332 頁?？v覽當今世界大多數(shù)國家的政府信息公開救濟機制，有效的司法裁判機制是信息公開法治化必不或缺的重要環(huán)節(jié)。正如有學者指出的：“獨立的司法審查構成公共信息治理中不可或缺的一環(huán)，司法審查機制的有效性是行政信息真實披露的保證，沒有有效的司法審查作為正式制度上的保障，行政公開法的規(guī)定就是‘無牙的老虎’?！盵32]石紅心：《治理、信息與行政公開》，載《中外法學》2003 年第1 期，第78 頁。

“無救濟則無權利”，政府在履行突發(fā)事件信息公開義務過程中的違法失職或怠惰行為都有可能侵犯公民的合法權益，根據(jù)我國《政府信息公開條例》第51 條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中侵犯其合法權益的，可以提起行政訴訟。即公民、法人或其他組織認為自身合法權益受到政府信息公開行為侵犯的，都可以自身權益受侵害為由向人民法院提起行政訴訟。但在具體司法實踐中，對于政府信息公開與原告資格的關聯(lián)存在以下觀點：一是根據(jù)《行政訴訟法》第25 條第1 款的規(guī)定，[33]《行政訴訟法》第25 條第1 款：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟?！敝挥行姓鄬θ松暾埞_的信息與自身具有利害關系，行政相對人才能取得政府信息公開訴訟的原告資格；二是信息公開訴訟原告的資格的取得與申請公開的政府信息是否與自身具有利害關系無關，即不能以行政相對人依法提出了政府信息公開申請，且在受理申請的行政機關作出了不公開決定、部分公開決定或者逾期未作出任何決定的情形下，行政相對人才能獲的原告資格，而是應從保障相對人信息獲取權的角度最大限度拓寬原告主體范圍。[34]參見呂艷濱主編：《行政訴訟的新發(fā)展》，中國社會科學出版社2008 年版，第184-185 頁。對此，筆者更傾向于后一種觀點。鑒于突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開屬于政府主動公開事項范圍，且關乎每一個人的切實利益，若政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開中因公開不及時、不準確、不全面等致使公民、法人或其他組織合法權益遭受損害的，都可以原告身份單獨或一并提起行政賠償訴訟。[35]參見程琥：《新條例實施后政府信息公開行政訴訟若干問題探討》，載《行政法學研究》第4 期，第16 頁。

（三）建立突發(fā)事件信息交流共享機制

滿足公眾對突發(fā)事件信息的獲取和政府對突發(fā)事件的應急治理都需要以客觀真實、全面準確的信息數(shù)據(jù)為基礎。政府雖然是突發(fā)事件信息公開的出口，但卻不是信息的唯一入口。在突發(fā)事件信息的獲取和收集上，政府毋容置疑掌握著龐大的資源和權力，是信息收集、匯總、分析的核心主體，但公眾和其他社會主體仍然是不可忽視的信息來源。尤其是源于英國的“吹哨人”（whistleblower）制度，更是一定情形下對政府收集信息的必要補充。國外立法中設立的“吹哨人”制度，規(guī)定的就是雇員針對在工作中發(fā)現(xiàn)的可能危及社會利益及公共安全的信息向有關方面進行披露的行為。[36]See OECD.Committing to Effective Whistleblower Protection.Paris:OECD，2016，p.1.與政府從外部收集突發(fā)事件信息不同，“吹哨人”作為最先發(fā)現(xiàn)信息線索的“內(nèi)部人”，不僅具備獲取信息的先天優(yōu)勢，更擁有分析信息能力的專業(yè)優(yōu)勢，通過外部激勵和法律保護等方式發(fā)揮“吹哨人”的作用，使“內(nèi)部人”發(fā)現(xiàn)政府和公眾視線所無法觸及的隱藏在內(nèi)部的可能危及社會利益及公共安全的信息，并及時向社會傳遞和公開，不僅能夠補足政府在獲取信息方面的短板，更能最大限度減輕違法行為對社會公共利益的損害?；凇按瞪谌恕痹谛畔⑴逗捅Ｗo公共利益免受侵害方面的重要作用，英國、澳大利亞等國家制定了《公共利益披露法》，美國、日本分別制定了《吹哨人保護法案》《公益通報者保護法》以加強對“吹哨人”的保護。

突發(fā)事件信息公開雖然具有政府向社會公開信息的單向度特征，實則表現(xiàn)為信息的雙向流動，一方面是政府對公眾和社會的信息輸出；另一方面是公眾或其他社會主體對政府的信息輸入。有學者認為：“通過‘信息輸出’，充分、及時地釋放政府所擁有的各種信息，可以培養(yǎng)公眾參與意識、責任感和參與的能力；通過公眾參與的‘信息輸入’，可以促進政府更有效地回應公眾需求，面對各種問題，并在此過程中維護政府與社會之間的良性互動?！盵37]王錫鋅：《公眾參與和行政過程》，中國民主法制出版社2007 年版，第163 頁。因此，為了實現(xiàn)突發(fā)事件信息的雙向流動和溝通，應建立突發(fā)事件信息交流共享機制，在政府精準公開信息的基礎上，及時接收公眾和社會的反饋與質(zhì)疑，并予以回應和澄清，消除公眾對突發(fā)事件信息公開的疑問，積極爭取公眾對應急事件治理的理解支持與廣泛參與，將突發(fā)事件應急治理中政府的主導作用與公眾的有效參與結合起來，使公眾成為突發(fā)事件治理的積極參與者而不是旁觀者。

公眾參與突發(fā)事件應急治理的深度取決于政府信息分享的程度，而公眾參與又在很大程度上決定著應急治理的成效。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建設共享共治、人人負責的社會治理共同體，必須重視公眾參與社會治理。善于與公眾合作是提升政府治理能力和水平的重要前提；而公眾樂于參與行政，是以健全和完備的信息交流共享機制為基礎。政府信息公開蘊含的深層目的是，以信息交流共享促進公眾與政府的信任與合作，為最終實現(xiàn)公眾參與行政決策、實現(xiàn)合作治理奠定基礎。美國司法部長克拉克在1967 年6 月針對《情報自由法》所作的一份聲明的序言中寫道：如果一個政府真正地是民有、民治、民享的政府的話，人民必須能夠詳細知道政府的活動。沒有任何東西比秘密更能損害民主，公眾沒有了解情況，所謂自治，所謂公民最大限度地參與國家事務只是一句空話。如果我們不知道我們怎樣受管理，我們怎么能夠管理自己呢？在當今群眾時代的社會中，當政府在很多方面影響每個人的時候，保障人民了解政府活動的權利，比任何其他時代更為重要。[38]參見王名揚：《美國行政法》（下），中國法制出版社2005 年版，第951-952 頁。

當前，政府在處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件中能否及時、準確、全面公開信息，已成為社會公眾觀測和檢驗政府公共治理能力的重要指標。因此，在治理現(xiàn)代化背景下，政府應摒棄傳統(tǒng)行政模式下突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開的思維定式，將治理機制引入到突發(fā)公共衛(wèi)生事件政府信息公開中去，通過將政府信息公開與治理現(xiàn)代化相融合，推動政府信息公開理念、公開目的、公開范圍向服務于突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理轉(zhuǎn)變，最大限度發(fā)揮信息公開在突發(fā)事件治理中的重要作用?；貞卫頃r代新要求，政府應進一步完善與治理現(xiàn)代化相契合的政府信息公開制度，建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件政府信息公開體制機制，實現(xiàn)以公民權利保障促信息公開，以信息公開促政府治理的良性循環(huán)，加快推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。